Ustanovenia, ktoré regulujú núdzové situácie, možno nájsť vo väčšine vnútroštátnych právnych predpisov. Výnimkou nie je ani Slovenská republika a analýzu inštitútov zakotvených v ústavnom zákone č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších ústavných zákonov už poskytli vo svojich blogoch páni docenti Škrobák, Kordík aj Domin z množstva uhľov pohľadu. Rád by som preto nadviazal na ich príspevky niekoľkými poznámkami k aktuálnemu svetovému dianiu súvisiacemu s ochorením COVID-19 spôsobeného koronavírusom SARS-CoV-2 vo svetle medzinárodného práva.
Fakt, že aktuálne reštriktívne opatrenia takmer všetkých štátov dotknutých pandémiou ochorenia COVID-19[1] nevyhnutne zasahujú do ľudských práv, najmä do slobody pohybu, zhromaždovacieho práva, ale aj iných, nie je potrebné bližšie komentovať. Oveľa okrajovejšou otázkou sa môže na prvý pohľad javiť možnosť derogácie štátov z medzinárodných zmlúv garantujúcich ľudské práva, keďže podobné opatrenia boli doposiaľ skôr výnimkou ako pravidlom. Opak je však pravdou, nakoľko aktuálna prax štátov môže indikovať posun aj v tejto oblasti. Dôkazom sú nedávne notifikácie o derogácii súvisiace s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd[2] (ďalej aj „Dohovor“) Lotyšska,[3] Rumunska,[4] Arménska,[5] Moldavska,[6] Estónska[7] a Gruzínska[8] a notifikácie k Medzinárodnému paktu o občianskych a politických právach[9] (daľej aj „Pakt“) Guatemaly[10] a Lotyšska.[11]
Z toho dôvodu sú preto relevantnými otázky, či môžu situácie podobné tej súčasnej aktivovať právo štátov derogovať z ľudskoprávnych zmlúv. Za akých podmienok? A kde sa nachádzajú limity?
Derogačné klauzuly
Mnohé z významných medzinárodných ľudskoprávnych dokumentov počítajú aj s okolnosťami vyžadujúcimi si prijatie takých opatrení, ktoré by boli za iných okolností nezlučiteľné so štandardami v prípadoch „bežných“ situácií. Aj z týchto dôvodov sú štátom čeliacim mimoriadnym udalostiam k dispozícií mechanizmy umožňujúce dočasné pozastavenie záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv.[12] Pre prax Slovenskej republiky sú azda najdôležitejšími už spomínané dva medzinárodné dokumenty – Pakt a Dohovor.
Článok 4 Paktu a článok 15 Dohovoru v tomto smere ustanovujú tzv. derogačnú klauzulu, ktorá umožňuje zmluvným stranám docieliť vyššie spomínaný účinok pri splnení striktne vymedzených podmienok:
- Ohrozený život národa za mimoriadnej situácie, ktorá je úradne vyhlásená (článok 4 ods. 1 Paktu) resp. existencia vojny alebo akéhokoľvek iného verejného ohrozenia štátnej existencie (článok 15 ods. 1 Dohovoru);
- Prijatie opatrení v rozsahu, ktorý si vyžadujú potreby takejto situácie (článok 4 ods. 1 Paktu) resp. v rozsahu prísne vyžadovanom naliehavosťou situácie (článok 15 ods. 1 Dohovoru);
- Opatrenia nesmú byť nezlučiteľné s ostatnými záväzkami podľa medzinárodného práva (článok 4 ods. 1 Paktu, článok 15 ods. 1 Dohovoru) a nemôžu znamenať diskrimináciu podľa rasy, farby, pohlavia, jazyka, náboženstva alebo sociálneho pôvodu (článok 4 ods. 1 Paktu);
- Je zakázaná derogácia pre úzky vopred určený okruh práv (článok 4 ods. 2 Paktu, článok 15 ods. 2 Dohovoru);
- Vyžaduje sa notifikácia derogácie (článok 4 ods. 3 Paktu, článok 15 ods. 3 Dohovoru).
Tento blog sa
v stručnosti zameria najmä na vymedzenie situácie, za ktorej možno
derogovať ľudskoprávne dohovory, objasnenie kritérií, na základe ktorých sa
posudzuje primeranosť štátmi prijatých opatrení, negatívne vymedzenie práv,
z ktorých nemožno za žiadnych okolností derogovať
a v neposlednom rade na notifikačné povinnosti štátov.
Ohrozenie života národa a verejné ohrozenie štátnej existencie
Prvou podmienkou, na to, aby mohli zmluvné štáty derogovať z katalógu práv ustanovených v predmetných zmluvách je nevyhnutné naplnenie kritérií ohrozenia života národa, resp. verejného ohrozenia štátnej existencie. Je potrebné zdôrazniť, že ani jedno z citovaných ustanovení neobsahuje taxatívny výpočet situácií, ktoré by mohli zakladať právo štátu derogovať z dotknutých zmlúv. Druhým dychom je zároveň potrebné dodať, že táto forma úpravy je s ohľadom na okruh rôznych okolností, ktoré môžu nastať, nadovšetko žiaduca, keďže výpočet skutočností, ktoré by mohli založiť predpoklad derogácie, by s veľkou pravdepodobnosťou nebol schopný obsiahnuť každú situáciu.
Natíska sa preto otázka, či pandémia ochorenia COVID-19 spôsobeného koronavírusom SARS-CoV-2 napĺňa tieto predpoklady.
Už z prípravných materiálov (tzv. travaux préparatoires) z rokovaní o Pakte bol evidentný názor niektorých predstaviteľov, podľa ktorých „[p]rírodné katastrofy takmer vždy odôvodňovali derogáciu aspoň z niektorých práv uznaných paktom.“[13] Podobný obraz a podporný argument poskytuje aj pomerne strohá prax štátov, kedy Gruzínsko v roku 2006 notifikovalo derogáciu v súvislosti s chrípkovým vírusom A/H5N1 (vtáčia chrípka)[14] a v rovnakej línii pokračovala Guatemala v roku 2009 pri opatreniach proti chrípkovému vírusu A/H1N1 (prasacia chrípka).[15]
Na druhej strane, bližší pohľad na obsah pojmu „ohrozenie štátnej existencie“ uvedenom v článku 15 Dohovoru poskytuje najmä rozhodovacia činnosť Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP), konkrétne prvý historický rozsudok štrasburského súdneho orgánu, vo veci Lawless proti Írsku,v ktorom ESĽP zadefinoval ohrozenie štátnej existencie ako „[m]imoriadnu krízovú alebo núdzovú situáciu, ktorá má vplyv na celú populáciu a predstavuje hrozbu pre organizovaný život spoločenstva, z ktorého sa štát skladá.“[16]
Podobne pokračovala dnes už neexistujúca Európska komisia pre ľudské práva (EKĽP) aj v tzv. Gréckom prípade, kde poukázala na pôvodné francúzske vyhotovenie rozsudku operujúce s pojmom „bezprostredného nebezpečenstva“, ktoré v anglickom vyhotovení chýbalo.[17] Komisia teda primerane zosumarizovala štyri kritéria:[18]
- trvajúca alebo hroziaca mimoriadna situácia;
- následky vplývajúce na celú populáciu;
- ohrozenie organizovaného života spoločenstva;
- kríza alebo nebezpečenstvo výnimočného charakteru, v situáciách, kde sú primerané obmedzenia ľudských práv dovolené Dohovorom zjavne nedostatočné.
Kritérium bezprostrednosti bolo potvrdené aj v neskoršom rozsudku ESĽP vo veci A. a ďalší proti Veľkej Británii, kde súd ustanovil, že „[p]ožiadavka bezprostrednosti sa nemôže vykladať tak úzko, aby štát pred prijatím opatrení čakal, kým sa nebezpečenstvo zmaterializuje.“[19] Bezprostredne hroziaca situácia v tomto kontexte nemusí predstavovať iba ohrozenie vlády, ale aj vážne fyzické škody a straty na životoch.[20] Štáty v tomto ohľade požívajú pomerne široký priestor na voľnú úvahu (tzv. margin of appreciation), pretože štát a jeho vnútroštátne orgány sú najlepšie situované na posúdenie existencie verejného ohrozenia vzhľadom na informačné možnosti a naliehavú spoločenskú potrebu.[21]
Poslednou podmienkou je úradné vyhlásenie takejto situácie. Napriek tomu, že článok 15 Dohovoru, na rozdiel od Paktu neobsahuje túto podmienku explicitne uvedenú, formálne vyhlásenie je vyžadované judikatúrou ESĽP.[22]
Na základe uvedených argumentov možno konštatovať, že ochorenie COVID-19 s určitosťou napĺňa kritériá bezprostredného ohrozenia životov populácie nachádzajúcej sa na celom území štátu.
Proporcionalita: rozsah prísne vyžadovaný naliehavosťou situácie
Ako už bolo uvedené, priestor na voľnú úvahu poskytuje štátu určité právomoci pri určovaní do akej miery je potrebné prijať opatrenia pri pokuse o prekonanie vzniknutej alebo hroziacej situácie.[23] Tieto možnosti však za žiadnych okolností nie sú nekonečné. V prípade článku 15 Dohovoru sú hranice možných opatrení limitované prísne vyžadovanou naliehavosťou situácie. To znamená, že pri vyvažovaní hodnôt chránených Dohovorom na jednej strane a prijatých opatrení na strane druhej pôjde o striktný test proporcionality.[24]
Výbor OSN pre ľudské práva zaujal vo všeobecnom komentári č. 29 interpretujúcom článok 4 Paktu stanovisko ku kritériám vyžadovaným spomínanou požiadavkou a to najmä: trvanie opatrení, geografické pokrytie a rozsah naliehavej situácie.[25] Výbor ďalej uviedol, že v prípadoch slobody pohybu, resp. slobody združovania, je postačujúci obmedzujúci zásah do týchto práv,[26] preto pri týchto situáciách nie je nevyhnutne potrebná derogácia a to aj explicitne v súvislosti s prírodnými katastrofami.[27]
Obdobné kritéria možno identifikovať aj v rozhodovacej činnosti ESĽP, ktorý prihliada najmä na skutočnosť, či bežné obmedzenia postačujú na odvrátenie nebezpečenstva pre verejnosť[28] a v prípade možnosti výberu z viacerých alternatív, či boli zvolené najšetrnejšie prostriedky.[29] Medzi zvolenými prostriedkami a sledovaným cieľom musí tiež existovať racionálna súvislosť a opatrenia musia byť skutočne vhodné na zníženie alebo odstránenie nebezpečenstva.[30] Nie menej dôležitým kritériom je aj časové ohraničenie trvania obmedzení.[31] Signifikantným faktorom pri posudzovaní proporcionality prijatých opatrení je v neposlednom rade dostupnosť dostatočných záruk proti zneužitiu, najmä možnosťou legislatívneho, či súdneho prieskumu prijatých opatrení ex post.[32]
Zhrňujúco teda možno uviesť, že na to, aby bol naplnený znak proporcionality je potrebné, aby sa jednalo o abnormálnu situáciu, ktorá je natoľko nebezpečná, že na ňu nestačí reagovať bežnými metódami. Pre ilustráciu, obmedzenie slobody zhromažďovania garantovanej článkom 11 Dohovoru, ktoré by za iných okolností sledovalo legitímny cieľ v podobe ochrany zdravia a bolo zároveň nevyhnutné v demokratickej spoločnosti, by nebolo v prípade rýchlo sa šíriaceho ochorenia dostatočné. Je tiež potrebné zdôrazniť, že aktuálne notifikácie sa netýkajú výlučne jedného, resp. niekoľkých článkov Dohovoru. Napríklad notifikácia Estónska explicitne deroguje články 5, 6, 8, 11 Dohovoru, články 1 a 2 dodatkového protokolu k Dohovoru a článok 2 protokolu č. 4 k Dohovoru.[33]
Zákaz derogácie
Ako už bolo načrtnuté, derogácii nepodliehajú niektoré špecificky stanovené práva. V zmysle článku 15 ods. 2 Dohovoru sú to: právo na život (článok 2 Dohovoru) okrem úmrtí vyplývajúcich z dovolených vojnových činov, zákaz mučenia (článok 3 Dohovoru), zákaz otroctva a nútenej práce (článok 4 ods. 1 Dohovoru), zásada nullum crimen sine lege (článok 7 Dohovoru), zákaz trestu smrti (článok 3 protokolu č. 6 k Dohovoru, článok 2 Protokolu č. 13 k Dohovoru) a zásada ne bis in idem (článok 4 ods. 3 protokolu č. 7 k Dohovoru).
Článok 4 ods. 2 Paktu okrem práv vyňatých z možnosti derogácie podľa Dohovoru garantuje tiež zákaz uväznenia len pre neschopnosť splniť zmluvný záväzok (článok 11 Paktu), uznanie právnej osobnosti každého (článok 16 Paktu) a slobodu myslenia (článok 18 Paktu).
Zákaz derogácie niektorých práv súvisí aj s ich povahou noriem ius cogens (kogentné normy medzinárodného práva), keďže podľa článku 53 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve,[34] derogácia v týchto prípadoch nie je prípustná, čoho príkladom je aj zákaz mučenia a arbitrárneho zbavenia života[35] resp. zákaz otroctva.[36]
Notifikácia
V neposlednom rade sú štáty povinné informovať o derogácii zmluvných záväzkov. V prípade Dohovoru je notifikačná povinnosť ustanovená článkom 15 ods. 3, podľa ktorého štáty informujú generálneho tajomníka Rady Európy o prijatých opatreniach a ich dôvodoch, ktorý v zmysle Rezolúcie Výboru ministrov Rady Európy č. 56 (16) ďalej notifikáciu komunikuje členským štátom.[37] V kontraste s Dohovorom sú podľa článku 4 ods. 3 Paktu adresátmi notifikácie ostatné členské štáty a generálny tajomník OSN iba ich prostredníkom.
Rozdiel medzi oboma režimami spočíva aj v náležitostiach notifikácií, kde Pakt explicitne vyžaduje označenie ustanovení, ktoré štát deroguje. Na druhej strane, Dohovor nevyžaduje špecifické označenie derogovaných práv, pokiaľ ich možno odvodiť z dokumentácie pripojenej k oznámeniu.[38] Nakoniec sú štáty povinné notifikovať aj dátum, ku ktorému prijaté opatrenia prestávajú platiť a aplikácia ustanovení zmlúv prestáva byť pozastavená.
Autor: Bc. Igor Hron, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, študent 2. ročníka magisterského stupňa, E-mail: hron1@uniba.sk
[1] 190 štátov, oblastí alebo území k 24. marcu 2020. Porovnaj WHO, Coronavirus disease (COVID-19) Pandemic . Dostupné na: <https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019>.
[2] Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí č. 209/1992 Zb. o dojednaní Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Protokolov na tento Dohovor nadväzujúcich.
[3] Notifikácia Lotyšska z 16. marca 2020, JJ9012C Tr./005-225, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809ce9f2>.
[4] Notifikácia Rumunska z 18. marca 2020, JJ9014C Tr./005-226, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809cee30>.
[5] Notifikácia Arménska z 20. marca 2020, JJ9015C Tr./005-227, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809cf885>.
[6] Notifikácia Moldavska z 20. marca 2020, JJ9016C Tr./005-228, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809cf9a2>.
[7] Notifikácia Estónska z 20. marca 2020, JJ9017C Tr./005-229, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809cfa87>.
[8] Notifikácia Gruzínska z 23. marca 2020, JJ9018C Tr./005-230, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809cff20>.
[9] Vyhláška ministra zahraničných vecí č. 120/1976 Zb. o Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach a Medzinárodnom pakte o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach.
[10] Notifikácia Guatemaly z 10. marca 2020, C.N.91.2020.TREATIES-IV.4, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2020/CN.91.2020-Eng.pdf>.
[11] Notifikácia Lotyšska z 19. marca 2020, C.N.105.2020.TREATIES-IV.4, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2020/CN.105.2020-Eng.pdf>.
[12] Hospodárska a sociálna rada OSN, Komisia pre ľudské práva, Study of the implications for human rights of recent developments concerning situations known as states of siege or emergency, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1982/15, 27. júl 1982, § 23.
[13] Hospodárska a sociálna rada OSN, Komisia pre ľudské práva, Správa Hospodárskej a sociálnej rade o ôsmom zasadnutí Komisie, ktoré sa konalo v New Yorku od 14. apríla do 14. júna 1952, UN Doc. E/2256 (E/CN.4/669), § 278.
[14] Notifikácia Gruzínska z 15. marca 2006, C.N.231.2006.TREATIES-8, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2006/CN.231.2006-Eng.pdf>.
[15] Notifikácia Guatemaly z 4. júna 2009, C.N.347.2009.TREATIES-8, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://treaties.un.org/doc/Publication/CN/2009/CN.347.2009-Eng.pdf>.
[16] Rozsudok ESĽP vo veci Lawless proti Írsku (č. 3), sťažnosť č. 332/57, 1. júl 1961, § 28.
[17] „Une situation de crise ou de danger exceptionnel et imminent“, porovnaj: Správa EKĽP vo veci Dánsko, Nórsko, Švédsko a Holandsko proti Grécku, sťažnosti č. 3321/67, 3322/67, 3323/67 a 3344/67, 5. November 1969, § 112.
[18] Tamže, § 113.
[19] Rozsudok Veľkej komory ESĽP vo veci A. a ďalší proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 3455/05, 19. Február 2009, § 177.
[20] Tamže, § 179.
[21] Rozsudok ESĽP vo veci Şahin Alpay proti Turecku, sťažnosť č. 16538/17, 20. marec 2018, § 75.
[22] Rozsudok ESĽP vo veci Brannigan a McBride proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 14553/89, 14554/89, 26. máj 1993, § 73.
[23] Rozsudok ESĽP vo veci Írsko proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 5310/71, 18. január 1978, § 207.
[24] Porovnaj: KMEC, Jiří et al. Evropská úmluva o lidských právech: komentář. Praha: C.H. Beck, 2012. s. 70.
[25] Výbor OSN pre ľudské práva, všeobecný komentár č. 29, § 4.
[26] K obmedzeniam ľudských práv pozri: KMEC, Jiří et al. Evropská úmluva o lidských právech: komentář. Praha: C.H. Beck, 2012, s. 97 a nasl.
[27] Výbor OSN pre ľudské práva, všeobecný komentár č. 29, § 5.
[28] Rozsudok ESĽP vo veci Lawless proti Írsku (č. 3), sťažnosť č. 332/57, 1. júl 1961, §§ 35-36.
[29] Tamže.
[30] Rozsudok Veľkej komory ESĽP vo veci A. a ďalší proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 3455/05, 19. Február 2009, § 162 a nasl.
[31] V prípade ak už nebezpečenstvo netrvá stráca derogácia svoje opodstatnenie, čo vyplýva aj z gramatického výkladu článku 15 ods. 1 Dohovoru. Porovnaj napr. Rozsudok ESĽP vo veci Írsko proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 5310/71, 18. január 1978, §§ 217-220.
[32] Rozsudok ESĽP vo veci Lawless proti Írsku (č. 3), sťažnosť č. 332/57, 1. júl 1961, § 37.
[33] Notifikácia Estónska z 20. marca 2020, JJ9017C Tr./005-229, [cit. 2020-03-24]. Dostupné na: <https://rm.coe.int/09000016809cfa87>, s. 3.
[34] Vyhláška ministra zahraničných vecí č. 15/1988 Zb. o Viedenskom dohovore o zmluvnom práve.
[35] Medzinárodný trestný tribunál pre bývalú Juhosláviu, Prokurátor v. Anto Furundžija, č. IT-95-17/1-T, rozsudok senátu prvej inštancie, 10. december 1998, § 144.
[36] Špecálny súd pre Sierra Leone, Prokurátor v. Issa Hassan Sesay et al., č. SCSL-04-15-T, rozsudok senátu prvej inštancie, 2. marec 2009, § 157.
[37] Rezolúcia Výboru ministrov Rady Európy č. 56 (16), 26. September 1956.
[38] Správa EKĽP vo veci Dánsko, Nórsko, Švédsko a Holandsko proti Grécku, sťažnosti č. 3321/67, 3322/67, 3323/67 a 3344/67, 5. November 1969, § 45(3).