V týchto dňoch je veľká pozornosť venovaná osobitne opatreniam, ktoré prijíma Úrad verejného zdravotníctva. Pojem opatrenie má zákonodarca zjavne v obľube, keďže ho používa na označenie rôznych foriem právnych aktov. Hlavu v smútku z toho majú najmä naši študenti, ktorí v týchto dňoch absolvujú online ústnu skúšku zo správneho práva. Frekventované používanie pojmu opatrenie, má potenciál spôsobovať problémy aj v praxi. Preto je tento článok zameraný na používanie pojmu opatrenie v predpisoch správneho práva a identifikovanie rozdielov medzi nimi.
Rozdiel medzi opatrením v širšom zmysle a opatrením ako formou činnosti verejnej správy
Všeobecne môžeme pojem „opatrenie“ vymedziť ako zákrok na dosiahnutie určitého výsledku,[1] pričom synonymami sú slová zákrok alebo zásah. Dokonca samotný synonymický slovník uvádza ako príklad „nevyhnutné zásahy proti šíreniu epidémie.“[2] Pojem opatrenie je v právnom jazyku používaný frekventovane a v rôznom význame. Musíme preto rozlišovať pojem opatrenie ako všeobecné označenie určitého konania za dosiahnutím cieľa (na účely tohto príspevku môžeme hovoriť o opatreniach v širšom zmysle) a opatrenie ako konkrétnu formu činnosti, ktorú takto označuje právny predpis (opatrenie v užšom zmysle).
Opatrenia v širšom zmysle, predstavujú všeobecné označenie pre množinu konkrétnych úkonov smerujúcich k dosiahnutiu určitého cieľa. Takéto opatrenia, prirodzene, nachádzame vo veľkom množstve právnych predpisov. V Zákone o ochrane prírody a krajiny sa spomínajú opatrenia umožňujúce migráciu živočíchov, či opatrenia na dosiahnutie trvalo udržateľného rozvoja.[3] Podľa Zákona o policajnom zbore sa vykonávajú opatrenia na odvrátenie nebezpečenstva.[4] V týchto prípadoch slúži pojem „opatrenie“ na zastrešenie všetkých konkrétnych úkonov, ktoré je možné v danom ohľade uskutočniť (napr. ak hovoríme o opatreniach umožňujúcich migráciu živočíchov, ide konkrétne o zriadenie stavebných konštrukcií alebo zariadení umožňujúcich prechod živočíchov, obnovenie priechodnosti cez vodnú stavbu a pod.).
V zákone č. 355/2007 Z. z. o ochrane a podpore verejného zdravia sa pojem opatrenie spomína takmer 200-krát. Nachádzame tam zmienku o opatreniach na ochranu zdravia zamestnancov, opatrenia na reguláciu živočíšnych škodcov alebo opatrenie v podobe hlásenia prenosného ochorenia.
Iné zákony používajú pojem opatrenie na označenie osobitného právneho inštitútu. Na to, aby sme mohli hovoriť o opatrení ako o špecifickom právnom inštitúte, musí tak byť explicitne označený právnym predpisom. Takým je napr. ochranné opatrenie podľa Priestupkového zákona,[5] disciplinárne opatrenie podľa Zákona o sudcoch a prísediacich[6] alebo opatrenie proti nečinnosti podľa Správneho poriadku.[7]
Opatreniami v užšom zmysle sú právne akty, ktoré zákon za opatrenia explicitne označuje. Sú to konkrétne formy činnosti, ktoré sú výsledkom určitého postupu. V ďalšom texte sa zameriame výlučne na tie opatrenia, ktoré vydávajú orgány verejnej správy, a ktoré sú výsledkom normotvorného alebo administratívneho procesu.
Opatrenia ako formy činnosti verejnej správy
V pozitívnej právnej úprave nachádzame až tri rôzne druhy foriem činnosti verejnej správy, ktoré vo svojom označení majú inkorporovaný aj pojem opatrenie. Vo všetkých troch prípadoch ide o správne akty, ktorými sa buď stanovujú všeobecné, resp. interné normy správania alebo sa zasahuje do práv a právom chránených záujmov individuálne určených subjektov. Konkrétne teda rozlišujeme:
- Opatrenia ako podzákonné predpisy, ktoré sú výsledkom normotvorného procesu a sú všeobecne záväzné;
- Opatrenia so všeobecnými účinkami, ktoré predstavujú interné akty riadenia podľa Zákona o prokuratúre;[8]
- Opatrenie ako druh individuálneho správneho aktu, ktorý je výsledkom administratívneho konania tak, ako je definované v Správnom súdnom poriadku.[9]
Ad a) OPATRENIA ako podzákonné právne predpisy
Podľa čl. 123 Ústavy SR môžu ministerstvá a iné orgány štátnej správy na základe zákonov a v ich medziach vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Takýmito podzákonnými predpismi sú vyhlášky a opatrenia.
Opatrenia, v súlade s § 18 ods. 1 Zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o tvorbe PP“), vydávajú ministerstvá, ostatné ústredné orgány štátnej správy, iné orgány štátnej správy a Národná banka Slovenska, ak sa týkajú úzkeho alebo druhovo určeného okruhu osôb alebo ak tak ustanovuje osobitný zákon. Ide teda o všeobecne záväzné normatívne správne akty, ktoré sú prameňmi správneho práva a majú podzákonný charakter. Podmienkou platnosti opatrenia je vyhlásenie v Zbierke zákonov oznámením o jeho vydaní alebo, ak tak ustanovuje osobitný predpis, vyhlásením úplného znenia.
Na tomto mieste vzniká otázka, ktorou sa v týchto dňoch zaoberajú odborníci na správne aj ústavné právo, a teda, či aj opatrenia prijímané Úradom verejného zdravotníctva, môžeme zaradiť medzi opatrenia, ktoré majú charakter podzákonných predpisov. Podľa vyššie uvedeného, na vydávanie opatrení musí existovať zákonné splnomocnenie. Možno formuláciu „nariaďuje opatrenia…“ v § 5 ods. 4 písm. k) Zákona o ochrane a podpore verejného zdravia považovať za konkrétne zákonné splnomocnenie, ktorým sa ustanovuje právomoc na vydanie opatrenia ako podzákonnej právnej normy alebo ide len o právomoc na uskutočnenie určitých úkonov v oblasti ochrany zdravia (tzv. opatrenie v širšom zmysle)? Ak má ísť o oprávnenie vydávať podzákonné predpisy, narazíme na problém s platnosťou týchto opatrení. Podmienkou ich platnosti by v takom prípade bolo uverejnenie oznámenia o jeho vydaní v Zbierke zákonov. V chronologickom registri opatrení však opatrenia ÚVZ nenachádzame; zverejnené sú iba opatrenia ústredných orgánov štátnej správy a Národnej banky Slovenska.[10] Otázka právnej povahy opatrení ÚVZ je skutočne problematická. Prečo nemôže ísť o individuálne správne akty, napriek tomu, že hneď prvé opatrenie ÚVZ prijal formou rozhodnutia, som prezentovala v predchádzajúcej časti tohto blogu.[11] Ďalšou potenciálnou možnosťou je, že opatrenia ÚVZ sú z teoretického hľadiska tzv. hybridnými správnymi aktmi, ktoré nemajú povahu ani individuálneho, ani normatívneho správneho aktu, a ktoré vystihuje ich dočasnosť a naliehavosť ochrany verejného záujmu.[12] Načrtnuté možnosti je potrebné ďalej analyzovať, na čo, s ohľadom na tému príspevku, nie je na tomto mieste priestor.[13]
Ad b) OPATRENIA SO VŠEOBECNÝMI ÚČINKAMI podľa zákona o prokuratúre
Prijatie nových civilných kódexov sprevádzala aj novela Zákona o prokuratúre, ktorou sa zaviedol pojem opatrenie so všeobecnými účinkami.[14] Opatrením orgánu verejnej správy so všeobecnými účinkami sa rozumie riadiaci správny akt vydaný v rámci výkonu pôsobnosti v oblasti verejnej správy, ktorý smeruje dovnútra štruktúry orgánov verejnej správy. Vzhľadom na svoj interný charakter sa nepovažuje za všeobecne záväzný prameň práva.
Takýmto opatrením je napr. smernica o vnútornom riadení konkrétneho orgánu verejnej správy alebo rokovací poriadok obecného zastupiteľstva obce. Písomná forma nie je podmienkou, za opatrenie so všeobecnými účinkami tak možno považovať aj ústny vojenský rozkaz. Funkciou týchto opatrení je zabezpečenie čo najefektívnejšej organizácie a riadenie verejnej správy.[15]
Zákonnosť opatrení so všeobecnými účinkami môže preskúmať prokurátor postupom podľa § 25 Zákona o prokuratúre. Avšak, na rozdiel od opatrenia ako individuálneho správneho aktu, v prípade nevyhovenia protestu nadriadeným orgánom, nemá prokurátor právomoc podať žalobu na správny súd.
Ad c) OPATRENIA ako individuálne správne akty podľa Správneho súdneho poriadku
Výsledkom administratívneho konania môžu byť úkony, ktoré síce zasahujú do právnej sféry jednotlivca, ale nie sú označené ako rozhodnutia. Na túto situáciu reagoval zákonodarca pri prijímaní Správneho súdneho poriadku, keď v § 3 ods. 1, písm. c) definoval opatrenie ako „akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté.“ Odstránil sa tak aplikačný problém a zjednotila sa možnosť súdneho prieskumu individuálnych správnych aktov, na potrebu ktorého vo svojom náleze v minulosti poukazoval aj Ústavný súd SR.[16]
Opatrenie je, rovnako ako rozhodnutie, individuálny správny akt, ktorý je výsledkom konania a účinkami takéhoto aktu môžu byť priamo dotknuté práva, právom chránené záujmy a povinnosti konkrétnych fyzických a právnických osôb.[17] Tieto opatrenia môžu mať povahu vykonania zápisu do určitého verejného registra. I keď sa takýto zápis sám o sebe môže javiť ako faktický úkon, ak je tento výsledkom administratívneho (registračného, evidenčného) konania, je potrebné považovať ho za opatrenie. V praxi sú takýmito opatreniami najmä záznam a poznámka v katastri nehnuteľností,[18] písomné oznámenie stavebného úradu, že nemá námietky voči uskutočneniu stavieb, stavebných úprav a udržiavacích prác,[19] vykonanie registrácie alebo zmeny v registri pozemkových spoločenstiev[20] alebo evidencia zmluvy vlastníkov spoločného poľovného revíru.[21]
V súlade s dôvodovou správou k Správnemu súdnemu poriadku, môžeme za opatrenie považovať aj samotné listy orgánov verejnej správy, ktorými sa oznamuje, že nebolo vyhovené návrhom alebo žiadostiam fyzických osôb a právnických osôb, ak tým môžu byť priamo dotknuté ich práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti.[22]
ZÁVER
Nie je opatrenie ako opatrenie. Aj takto by sa dal zhrnúť cieľ tohto príspevku, ktorým je poukázanie na používanie pojmu opatrenie naprieč predpismi správneho práva a identifikovanie rozdielov medzi nimi. Rozlišovanie medzi jednotlivými formami činnosti verejnej správy, na ktoré právny poriadok používa obdobné alebo totožné označenie, je kľúčové aj s ohľadom na platnosť a vykonateľnosť týchto aktov, ako aj v kontexte možnosti brániť a uplatňovať práva jednotlivca. Za účelom zaručenia zrozumiteľnosti a prehľadnosti právneho poriadku je určite žiaduce, aby sa zákonodarca do budúcna vyvaroval označovania rôznych foriem činnosti verejnej správy totožným pojmom.
Autor: JUDr. Mária Havelková, PhD. Katedra správneho a environmentálneho práva a Ústav klinického právneho vzdelávania, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta. E-mail: maria.havelkova@flaw.uniba.sk
[1] Slovník slovenského jazyka, II. diel. Bratislava: Slovenská akadémia vied, 1960, s. 571.
[2] Synonymický slovník slovenčiny. Bratislava: Veda, 2000, 415.
[3] Bližšie pozri § 54 ods. 1 písm. e) Zákona č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov.
[4] Bližšie pozri napr. § 21 ods. 1 Zákona č. 171/1993 Z. z. o policajnom zbore v znení neskorších predpisov.
[5] § 16 a nasl. Zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov.
[6] § 117 Zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[7] § 50 Zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) v znení neskorších predpisov.
[8] § 25 Zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších zmien.
[9] Definíciu nachádzame v § 3 ods. 1 písm. c) Zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších zmien.
[10] Dostupné na: https://www.slov-lex.sk/chronologicky-register-opatreni [cit. 18.5.2020]
[11] K povahe opatrení ÚVS bližšie pozri druhú časť zo série blogov: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/04/25/ metody-a-formy-cinnosti-verejnej-spravy-v-case-pandemie-2-cast/ [cit. 13.5.2020]
[12] Bližšie pozri: KOŠIČIAROVÁ, S. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2015. s. 168.
[13] K otázke právnej povahy opatrení ÚVZ vystúpim na konferencii Míľniky práva v stredoeurópskom priestore, ktorá sa online uskutoční v dňoch 23. a 24. mája. https://milniky2020.flaw.uniba.sk/index.php/sk/
[14] Bližšie pozri dôvodovú správu k Zákonu č. 125/2016 Z. z. o niektorých opatreniach súvisiacich s prijatím Civilného sporového poriadku, Civilného mimosporového poriadku a Správneho súdneho poriadku. Dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=5668 [cit. 18.5.2020]
[15] VAČOK, J. Metódy a formy činnosti verejnej správy. In VRABKO, M. [et al.] Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava: C. H. Beck, 2. vydanie, 2018. s. 148.
[16] Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 21/08-39, zo dňa 23. septembra 2009.
[17] FEČÍK, M. § 3 [Administratívne pojmy]. In: BARICOVÁ, J. – FEČÍK, M. – ŠTEVČEK, M. [et al.] Správny súdny poriadok. Komentár. 1. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2017, s. 32.
[18] § 5 ods. 2 a 3 zákona č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov.
[19] § 57 ods. 2 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov.
[20] § 26 ods. 3 zákona č. 97/2013 Z. z. o pozemkových spoločenstvách v znení neskorších predpisov.
[21] § 12 ods. 3 zákona č. 274/2009 Z. z. o poľovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[22] Dôvodová správa. Osobitná časť. Dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID =408732 [cit. 13.5.2020]