Autorka sa zamýšľa nad tým, ako vládou vyhlásená mimoriadna situácia a núdzový stav vplývajú na uplatňovanie základných procesno-právnych predpisov správneho práva.
Epidémia koronavírusu testuje aplikáciu a výklad právnych inštitútov v rozmeroch, ktoré väčšina z nás v praxi nezažila. Väčšinu z nich zaraďujeme do verejnoprávnej sféry. Vzhľadom na závažnosť situácie a jej rýchly vývoj sme svedkami vyhlásení a stanovísk, ktoré prinášajú namiesto upokojenia skôr chaos a neistotu. Na strane orgánov verejnej správy a tiež jej adresátov. Ako je to teda napríklad s uplatňovaním správneho poriadku v čase spoločenskej krízy?
Vláda Slovenskej republiky v stredu 11. marca 2020 vyhlásila v súvislosti s rizikom šírenia koronavírusu na celom území našej krajiny mimoriadnu situáciu. Platí od štvrtka 12. marca 2020 od 6. hodiny. [1] Urobila tak podľa § 8 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva a § 48 ods. 5 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia, ktoré umožňujú vláde vyhlasovať a odvolávať mimoriadnu situáciu pre ohrozené územie alebo pre územie, kde vznikla mimoriadna udalosť, ak rozsah ohrozeného alebo postihnutého územia presiahne územný obvod kraja. Cieľom vyhlásenia mimoriadnej situácie je utvoriť podmienky na prijatie nevyhnutných opatrení na zamedzenie a zmiernenie následkov mimoriadnej udalosti ohrozenia verejného zdravia. Od pondelka 16. 3. 2020 bol vládou vyhlásený núdzový stav predovšetkým pre oblasť zdravotníctva a množstvo nových opatrení. Právny podklad pre vyhlásenie mimoriadnej situácie má podľa uvedeného silu zákona. Núdzový stav sa vyhlasuje na základe ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších ústavných zákonov (ďalej len „ústavný zákon“).
- Mimoriadna situácia, núdzový stav a správne konanie
Od vyhlásenia mimoriadnej situácie a následne núdzového stavu, väčšina z nás najviditeľnejšie zaregistrovala v súvislosti s nimi spočiatku odporúčania a neskôr aj zákazy organizovania hromadných športových, kultúrnych a spoločenských podujatí, uzatvorenie obchodov, povinnú domácu izoláciu pre osoby, ktoré sa vrátili zo zahraničia, fungovanie pracovísk Ministerstva vnútra v obmedzenom režime a mnohé ďalšie opatrenia.
Podľa vyhlásenia vtedajšieho predsedu vlády z 12. 3. 2020 „môže vláda alebo štátne orgány použiť ustanovenia zákona, ktoré inak využiť nemôže. Niektoré rozhodnutia sa budú riešiť príkazmi a nariadeniami, nie správnymi konaniami, ktoré môžu mať dlhý byrokratický priebeh“.[2] V ďalších vystúpeniach tiež zazneli slová o ukladaní exemplárnych pokút za nedodržanie povinnej izolácie po návrate z cudziny na najvyššej možnej hranici pre všetky osoby.
Spojením týchto informácií môžu ich adresáti nadobudnúť pocit, že napríklad pokuta za opustenie domácnosti v rámci povinnej karantény im môže byť uložená v akomsi „superrýchlom režime“ bez uplatnenia základných procesných práv a výlučne na hornej hranici výmery sankcie ustanovenej zákonom. Nemôžeme sa zaoberať všetkými aspektami obsahu týchto vyhlásení ale pokúsime sa otvoriť diskusiu aspoň k niektorým otázkam.
- 1 Sú správne konania skutočne prekážkou uplatňovania potrebných opatrení a treba ich v rámci riešenia krízových situácií vylúčiť?
- 2. Sú tieto vyhlásenia iba snahou o určité výchovné, či odstrašujúce pôsobenie, alebo zakladajú povinnosť pre správne orgány podľa nich konať?
1.1 Správne konanie a vydávanie príkazov
Správne konanie [3] je zákonom ustanovený postup správnych orgánov, účastníkov konania a ďalších subjektov pri vydávaní a preskúmavaní individuálnych správnych aktov (rozhodnutí), ktorými sa rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach konkrétnych fyzických osôb a právnických osôb (účastníkov konania) v konkrétnych právnych vzťahoch v oblasti verejnej správy.
Je teda zrejmé, že jeho využitie na množstvo uvedených opatrení vlády, adresovaných neurčitému počtu subjektov (letiská, nemocnice, nákupné centrá, hraničné prechody a pod.) nie je možné. Vydávajú sa na základe iných rozhodovacích procesov a ich pomenovanie je rôznorodé. Môže ísť o príkazy, zákazy či nariadenia. Ide o rôzne formy činnosti a aj ich charakter je rôzny. Na ich vydávanie sa však správny poriadok nepoužíva, ten sa totiž podľa uvedenej legálnej definície vzťahuje iba na individuálnu rozhodovaciu činnosť. To, ako pružne a adresne budú pôsobiť tak nie je závislé od pevne stanovených procesných „byrokratických“ krokov.
1.2 Správne konanie a postihovanie správnych deliktov pri núdzovom stave
V správnom konaní sa v súvislosti s oblasťou zdravotníctva aktuálne rozhoduje napríklad o spáchaní priestupku podľa § 56 ods. 1 písm. c) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia, ktorého skutkovú podstatu predstavuje nepodrobenie sa nariadenej izolácii či tiež napr. karanténnym opatreniam. Za tento priestupok je možné fyzickej osobe uložiť v riadnom správnom konaní pokutu až do 1 659 eur a v blokovom konaní do 99 eur. Uvedený priestupok (a mnohé ďalšie priestupky a iné správne delikty) prejednávajú a sankcie za ne ukladajú podľa § 5 ods. 4 písm. x) uvedeného zákona úrady verejného zdravotníctva. Tieto sú teda príslušnými správnymi orgánmi pre postihovanie uvedených priestupkov.
Je potrebné uviesť, že postihovanie akýchkoľvek deliktov úradmi verejného zdravotníctva je v súčasnosti problematické pre ich mimoriadnu vyťaženosť. Podľa medializovaných vyjadrení je väčšina prípadov porušenia zákona č. 355/2007 Z. z. len vo fáze zistení Policajným zborom SR a správne konania o nich sa ešte nezačali. Dôvodom je najmä ďalšia dôležitá činnosť na tomto úseku štátnej správy, a to normotvorná činnosť, spočívajúca v príprave a vydávaní podzákonných právnych aktov, ako napr. karanténne opatrenia, opatrenie o zákazoch prevádzok zariadení a pod. Správne konania by teda mali začať a prebiehať a páchatelia uvedených priestupkov by mali byť postihnutí v primeranom čase. Situácia pre takýto „ideálny scenár“ však vôbec nie je priaznivá a práve naopak, zdržanie spôsobené súčasným stavom nepôsobí výchovne ani na ďalších potenciálnych páchateľov. Ako je teda možné a potrebné postupovať?
Ústavný zákon vo vzťahu k núdzovému stavu neuvádza ku správnym konaniam žiadne osobitné ustanovenia. Upravuje iba spočívanie zákonných lehôt a prerušenie správnych konaní. To sa podľa jeho čl. 11 ods. 4 týka iba vypovedania vojny, vyhlásenia vojnového stavu a výnimočného stavu. Ani prerušenie správnych konaní podľa čl. 11 ods. 5 ústavného zákona sa nerieši aktuálny núdzový stav. (Obidve procesné ustanovenia sú zamerané na správne konania začaté ešte pred vypovedaním vojny, vyhlásením vojnového stavu či výnimočného stavu.)
Úrady verejného zdravotníctva tak, bez osobitnej právnej úpravy v ústavnom zákone či inom normatívnom právnom akte, majú povinnosť postupovať tak, ako pred vyhlásením mimoriadnej situácie a núdzového stavu, podľa ustanovení právnej úpravy a štandardov daných pre postup v rámci práva na dobrú správu. A to aj napriek tomu, že súčasný stav postupu pri správnom trestaní skutočne predstavuje relatívne komplikovaný a komplexný systém záruk garantovaný právom na spravodlivý proces a širšie aj spomínaným právom na dobrú správu. Tieto sa vzťahujú na proces predchádzajúci vydaniu rozhodnutia o správnom delikte, na rozhodnutie samotné a tiež na možnosť takéto rozhodnutie preskúmať.
Príkladom osobitnej právnej úpravy sú v súčasnosti operatívne pokyny vydané Ministerstvom vnútra SR pre okresné úrady. Obmedzením bežného režimu, počas ktorého sa stránky sa nevybavujú v osobnom kontakte, totiž pribúda agenda aj okresným úradom. Pre ne už boli aj vo vzťahu ku správnym konaniam vydané operatívne pokyny, a to usmernenia, v rámci ktorých[4] sa zmeškanie zákonnej lehoty v dôsledku zavedených mimoriadnych opatrení nebude považovať za porušenie zákona. Občan ani podnikateľ nemôžu byť za nedodržanie lehoty sankcionovaní. Lehoty na podávanie opravných prostriedkov však zostávajú v platnosti a ich dodržiavanie sa naďalej vyžaduje. Skúsme teda na základe uvedeného zodpovedať otázky:
- Je vyjadrenie o ukladaní exemplárnych pokút v najvyššej možnej výške pre správne orgány záväzné?
Správne orgány podľa nás nemajú povinnosť pri postihovaní správnych deliktov spravovať sa spomínanými vyhláseniami bez zohľadnenia ďalších skutočností. Tieto však majú byť súčasťou ich správnej úvahy pri určovaní výšky pokuty, t.j. súčasťou konkretizácie závažnosti priestupku popri ďalších kritériách, ktoré je správny orgán povinný vo svojej úvahe o výmere sankcie použiť.
- Je možné prejednať napr. priestupok nepodrobenia sa nariadenej izolácii alebo karanténnym opatreniam v urýchlenom režime?
Túto možnosť poskytuje len prejednanie priestupku v blokovom konaní pri dodržaní zákonom stanovených podmienok. Podľa § 84 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch je možné za priestupok uložiť pokutu v blokovom konaní ak je priestupok spoľahlivo zistený a obvinený z priestupku je ochotný pokutu zaplatiť. Inak je potrebné dodržať postup určený správnym poriadkom pre riadne správne konanie.
Záver: Môžeme teda uzavrieť, že v aktuálne vyhlásenom núdzovom stave má síce vláda možnosť zasahovať svojím rozhodnutím o vyhlásení núdzového stavu do základných práv a slobôd nad rámec Ústavy SR, a to na základe taxatívne určených obmedzení či povinností podľa čl. 5 ods. 3 ústavného zákona. Vyhlásenia politikov majú zapôsobiť na adresátov výchovne či až odstrašujúco, s cieľom predísť porušovaniu zákonom či iným právnym predpisom uložených povinností. Napriek tomu, že ich vyjadrenia nemajú základ v práve, je možné ich akceptovať práve z uvedených dôvodov.
Krízové situácie síce posúvajú spoločenské a v ich rámci aj právne hranice ale v súčasnom núdzovom stave zatiaľ nezakladajú povinnosť pre správne orgány konať na úkor zachovania procesných práv účastníkov konania či iných procesných ustanovení podľa správneho poriadku a iných procesných predpisov.
Autorka: prof. JUDr. Mária Srebalová PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra správneho a environmentálneho práva, E-mail: maria.srebalova@flaw.uniba.sk
[1] www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=pre-koronavirus-je-od-stvrtka-12-marca-vyhlasena-mimoriadna-situacia-na-celom-uzemi-slovenska
[2]www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=pre-koronavirus-je-od-stvrtka-12-marca-vyhlasena-mimoriadna-situacia-na-celom-uzemi-slovenska
[3]Väčšina správnych konaní na uskutočňuje pri subsidiárnom použití všeobecného predpisu o správnom konaní, t.j. podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, ďalej len „správny poriadok“.
[4] https://www.minv.sk/?tlacove-spravy&sprava=od-16-marca-funguju-pracoviska-mv-sr-v-obmedzenom-rezime-dolezite-info-pre-obcanov-a-podnikatelov a https://www.minv.sk/swift_data/source/verejna_sprava/operativne_pokyny_rok_2020/ciastka_4_2020.pdf