Autor v tomto odbornom príspevku poukazuje na to, akým spôsobom sa politická prax vysporiadala s polemickou zákonnou úpravou týkajúcou sa koaličných kandidátnych listín v prípade volieb do Národnej rady Slovenskej republiky.
Vyhlásenie autora: Kritizovať politickú prax v predvolebnom období, osobitne v čase volebnej kampane pred voľbami do Národnej rady Slovenskej republiky, je do značnej miery problematické. Keďže zákon o volebnej kampani považuje za volebnú kampaň aj činnosť v neprospech kandidujúcich subjektov (tzv. antikampaň), niekto by takúto kritiku mohol za volebnú kampaň považovať. Tento problém sa môže týkať aj nasledujúceho príspevku. Ako vysokoškolský pedagóg venujúci sa ústavnému právu všeobecne a volebnému právu osobitne som však nemohol konať inak a považoval som za potrebné svoj odborný názor vyjadriť. Súčasne vyhlasujem, že tento príspevok nebol koncipovaný ako spôsob vedenia volebnej kampane, čo vyplýva nie len zo zámeru autora, ale aj z toho, že autor nepatrí medzi subjekty zákonom oprávnené viesť volebnú kampaň a že za spracovanie a publikáciu príspevkov na platforme COMENIUS odborný blog nie je poskytovaná úhrada.
Kandidátne listiny pre voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) môžu v zmysle existujúcej zákonnej úpravy podať len politické strany a politické hnutia existujúce a pôsobiace podľa osobitnej zákonnej úpravy, ktorú predstavuje zákon o politických stranách a politických hnutiach.[1] Tradičnou súčasťou zákonnej úpravy parlamentných volieb je však možnosť, že kandidátnu listinu nemusí podať len jedna politická strana samostatne, ale kandidátna listina môže byť podaná aj viacerými politickými stranami súčasne.[2] V takomto prípade ide o spoločnú kandidátnu listinu koalície politických strán. Účel takého konania je zrejmý. Menšie politické strany, ktoré by sami pravdepodobne len veľmi ťažko oslovili dostatočný počet voličov na to, aby mali šancu získať zastúpenie v Národnej rade, sa tak spoja a pod heslom „v jednote je sila“ zvýšia svoje šance na priaznivejší volebný výsledok, čiže na presvedčenie väčšieho počtu voličov. Počet politických strán, ktoré môžu podať spoločnú, čiže koaličnú kandidátnu listinu, volebný zákon žiadnym spôsobom neobmedzuje.
Rozlišovanie medzi kandidátnou listinou podanou samostatne jednou politickou stranou a kandidátnou listinou podanou koalíciou viacerých politických strán nie je len formálnou záležitosťou. Volebný zákon s tým spája podstatné dôsledky, ktoré sa týkajú podmienok, za ktorých môžu kandidáti uvedení na dotknutej kandidátnej listine mandáty v Národnej rade získať. Na to, aby kandidáti uvedení na kandidátnej listine mali šancu nejaké poslanecké mandáty získať totiž musí kandidátna listina získať minimálny podiel platných hlasov. Musí teda prekročiť tzv. uzatváraciu klauzulu alebo (umelý) volebný prah. Slovenský volebný zákon pritom v prípade volieb do Národnej rady rozlišuje až tri rôzne úrovne uzatváracej klauzuly.[3] Pri samostatne kandidujúcej politickej strane je potrebné získať všeobecne známych 5 % z celkového počtu platných hlasov voličov. Avšak, ak ide o spoločnú kandidátnu listinu koalície zloženej z dvoch alebo troch politických strán, nevyhnutným predpokladom pre postup do ďalšieho procesu prideľovania mandátov je zisk aspoň 7 % z celkového počtu platných hlasov. Ak by spoločnú kandidátnu listinu podala ešte širšia koalícia, t. j. koalícia tvorená až štyrmi alebo dokonca ešte väčším počtom politických strán, uzatváracia klauzula pre takúto kandidátnu listinu bude až vo výške 10 %. Takáto zvýšená či narastajúca uzatváracia klauzula, odborne označovaná aj ako tzv. aditívna uzatváracia klauzula,[4] je súčasťou zákonnej úpravy volieb do Národnej rady už od roku 1992, kedy bola do vtedajšieho zákona upravujúceho parlamentné voľby[5] včlenená prostredníctvom jednej z jeho noviel.[6] Aditívna uzatváracia klauzula bola následne prebraná aj do ďalších zákonov upravujúcich (aj) parlamentné voľby[7] a platí tak do súčasnosti.
Skutočnosťou je, že aditívna uzatváracia klauzula aplikujúca sa v prípade spoločnej kandidátnej listiny koalície politických strán môže byť vnímaná negatívne, dokonca až diskriminačne. Politické strany, ktoré sa integrovali do predvolebnej koalície a ktoré majú v úmysle sa volebnej súťaže zúčastniť spoločne, čím sa do určitej miery znižuje prílišné trieštenie politického systému, sú totiž sankcionované tým, že na to, aby vôbec mohli do procesu prideľovania mandátov postúpiť, musia splniť prísnejšie kritéria ako tie politické strany, ktoré do volebnej súťaže vstúpili samostatne. Tzv. aditívna uzatváracia klauzula, teda klauzula ktorej úroveň je vyššia v prípade koaličných kandidátnych listín, môže byť však vnímaná aj ako prostriedok vyrovnávania šancí. Ak totiž spoločne do volieb postupuje viacero politických strán, mohlo by to byť vnímané aj ako akási konkurenčná výhoda, napríklad pokiaľ ide o financovanie (spoločnej) volebnej kampane či celkovo efektivitu volebnej kampane ako takej. Či už však existenciu aditívnej uzatváracej klauzuly hodnotíme kladne alebo záporne, faktom zostáva, že je to zákonná požiadavka s ktorou treba počítať a účastníci volebnej súťaže, teda jednotlivé politické strany, by ju mali, rovnako ako aj ostatné volebné pravidlá, rešpektovať.
Keďže prekročenie 7 či dokonca 10 %-nej hranice môže byť aj pre niektoré koalície menších politických strán do značnej miery rizikové, v slovenských podmienkach (no pravdepodobne nie len v tých slovenských) sa vyvinula prax, že namiesto „riadnej“ či formálnej predvolebnej koalície sa v prípade potreby (a záujmu) vytvárajú materiálne koalície či tzv. kryptokoalície.[8] Z formálneho hľadiska teda kandidátnu listinu podá jedna politická strana pod vlastným názvom, čoho dôsledkom je postačujúci zisk 5 % z celkového počtu platných hlasov voličov, no z obsahového (materiálneho) hľadiska pôjde skôr o koaličnú kandidátnu listinu. Okrem kandidátov samotnej politickej strany, ktorá kandidátnu listinu podala (či už sú jej členmi alebo nie) sa na takúto kandidátnu listinu umiestnia aj kandidáti inej alebo iných politických strán. Už takéto konanie vyvoláva pochybnosti o tom, či nejde o obchádzanie zákona.
Jedným dychom je však potrebné dodať, že zákonná úprava jednotlivé politické strany takmer vôbec neobmedzuje v tom, koho na svoju kandidátnu listinu umiestnia. Ak osoba splní podmienku štátneho občianstva Slovenskej republiky, podmienku trvalého pobytu na území Slovenskej republiky a podmienku veku,[9] môže ísť prakticky o kohokoľvek. Je preto na každej politickej strane aby si zvolila kritériá výberu svojich kandidátov, ktorí môžu byť jej členmi, jej sympatizantmi či dokonca členmi iných existujúcich politických strán. Jediným výslovne zákonom predpokladaným obmedzením je to, že jedna a tá istá osoba nemôže v tých istých voľbách kandidovať na viacerých kandidátnych listinách.
V poslednom období, tak vo voľbách do Národnej rady konaných v roku 2016, ako aj v súvislosti s voľbami, ktoré sa budú konať vo februári budúceho roka, sme však mohli zaznamenať podávanie kandidátnych listín tzv. materiálnych koalícií spôsobom, kedy sa ani samotné zúčastnené subjekty nesnažia zakrývať skutočnosť, že v ich prípade ide, z obsahového hľadiska,o koaličnú kandidátnu listinu. Politické subjekty to navonok manifestujú tým, že si účelovo na relatívne krátky čas, predovšetkým na krátky čas pred samotnými voľbami a pred termínom určeným na podávanie kandidátnych listín, zmenia svoj názov tak, aby týmto názvom aj voličom dávali najavo, že ide o de facto predvolebnú koalíciu. Najmarkantnejším príkladom je kandidátna listina politickej strany „OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti“, ktorá je v registri politických strán vedená pod č. OVVS 3-2011/028521.[10] V krátkom čase pred voľbami do Národnej rady konanými v marci 2016 došlo k zmene názvu tejto politickej strany na „OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti (OĽANO – NOVA)“, čo malo nepochybne zdôrazňovať skutočnosť, že na kandidátnej listine boli okrem „kmeňových“ kandidátov dotknutej politickej strany umiestnení aj kandidáti politickej strany „NOVA“ (registrácia č. OVVS-3-2012/026618). Po voľbách, konkrétne v auguste 2017, sa dotknutá politická strana vrátila k svoju pôvodnému názvu.
Podobný postup sa zopakoval aj v súvislosti s budúcoročnými parlamentnými voľbami, keď kandidátnu listinu opäť podala dotknutá politická strana, no tentoraz pod názvom „OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti (OĽANO), NOVA, Kresťanská únia (KÚ), ZMENA ZDOLA“. Tento názov pritom bol do registra politických strán zaevidovaný s účinnosťou len od 21. novembra 2019. Uvedený názov flagrantne manifestuje, že v danom prípade z materiálneho (obsahového) hľadiska o kandidátnu listinu jednej politickej strany, ale prakticky ide o koaličnú kandidátnu listinu štyroch politických strán. Všetky v novom názve uvedené subjekty, teda tak „NOVA“, ako aj „Kresťanská únia“ a „ZMENA ZDOLA“ sú totiž názvami (alebo podstatnými časťami názvov) politických strán evidovaných v registri politických strán.[11] Ak by či už uvedené alebo akékoľvek štyri politické podali spoločnú kandidátnu listinu tak, ako to zákon predpokladá, teda aj formálne ako koaličnú kandidátnu listinu, dôsledkom by bolo to, že pre možnosť pridelenia poslaneckých mandátov by im nestačilo získať len 5 % z celkového počtu platných hlasov voličov, ale potrebovali by dva razy toľko, teda až 10 %.
Ako by mala Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán (ďalej len „Štátna komisia“), ktorá kandidátne listiny pre voľby do Národnej rady prijíma a registruje, v prípadoch podobných načrtnutom postupovať? Obávam sa, že popísané obchádzanie zákona nie je možné zhojiť rozhodovacou činnosťou Štátnej komisie, ktorej zákon nedáva možnosť z obsahového hľadiska posudzovať to, či v prípade kandidátnej listiny formálne podanej splnomocnencom jednej politickej strany de facto nejde o koaličnú kandidátnu listinu. Takýto postup, akokoľvek by mohol byť z pohľadu princípu materiálneho právneho štátu hodnotený kladne, by asi bol prekročením zákonom výslovne Štátnej komisii zverených právomocí.
Na riešenie popísaného stavu, ktorý podľa názoru autora predstavuje zjavné obchádzanie zákona, k čomu by v právnom štáte nemalo dochádzať bez ohľadu na kvalitu či nedokonalosť zákona, bude pravdepodobne potrebné pristúpiť k zmene existujúcich zákonných pravidiel. Náročnejšou cestou by bolo priznanie takej právomoci Štátnej komisii, ktorá by jej umožňovala posudzovať možnú „koaličnosť“ kandidátnej listiny aj z obsahového hľadiska. Prípadne by bolo možné uvažovať o právomoci Ministerstva vnútra odmietnuť takú zmenu názvu politickej strany, pri ktorej je zrejmé, že ide o účelovú zmenu súvisiacu s podávaním kandidátnej listiny tzv. materiálnej koalície, napríklad v prípade, pokiaľ by nový názov mal obsahovať aj názov alebo podstatnú časť názvu aj inej politickej strany.[12] Druhou, z legislatívno-technického hľadiska nepochybne jednoduchšou možnosťou by bolo úplne vypustenie 7 a 10 %-nej uzatváracej klauzuly z volebného zákona. Pri takomto nastavení pravidiel prideľovania mandátov by totiž politické strany určite mali nižší záujem na ich obchádzaní.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva,
E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov. Keďže citovaný zákon žiadny rozdiel medzi politickou „stranou“ a politickým „hnutím“ nerobí (ide skôr o politologickú odlišnosť), v ďalšom texte sa bude pracovať len s pojmom „politická strana“.
[2] Porovnaj § 50 ods. 2 zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj len „volebný zákon“).
[3] Porovnaj § 66 volebného zákona.
[4] Porovnaj ŠIMÍČEK, V.: Uzavírací klauzule: čas pro bilanci, aneb je táto téma opět na scéně? In: OROSZ, L. – MAJERČÁK, T. (eds.): Aktuálne problémy volebného práva – Nové volebné zákon. Košice : UPJŠ, 2015, s. 21.
[5] Zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady.
[6] Zákon Slovenskej národnej rady č. 104/1992 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov.
[7] Zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky a v súčasnosti platný zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
[8] K tomuto pojmu pozri napr. SPÁČ, P.: Priama a zastupiteľská demokracia na Slovensku. Volebné reformy a referendá po roku 1989. Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 2010, s. 31.
[9] Tri uvedené podmienky vyplývajú už z čl. 74 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Volebný zákon k nim v § 6 dopĺňa aj tri prekážky výkonu práva byť volený. Pre podrobnosti k týmto prekážkam pozri napr. DOMIN, M.: Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2018, s. 80 a nasl.
[10] Všetky údaje týkajúce sa v príspevku spomínaných politických strán boli získané z Registra politických strán a politických hnutí, ktorý je dostupný na: <https://ives.minv.sk/rez/registre/pages/start.aspx?type=ps>.
[11] Politická strana „Kresťanská únia“ je evidovaná pod č. 203/2-98/03890 a politická strana „Zmena zdola, Demokratická únia Slovenska“ pod č. 203/2-2000/07912.
[12] Problémom súčasnej právnej úpravy a jej praktického uplatňovania je však vo všeobecnosti výrazne formalistický prístup Ministerstva vnútra pri posudzovaní názvu politickej strany. Zákon o politických stranách totiž predpokladá, že názov politickej strany „sa musí líšiť od názvu alebo skratky strany, ktorá už bola zaregistrovaná“. Pre podrobnosti pozri napr. DOMIN, M. – BUJŇÁK, V.: Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 79 a nasl.