Podstata zásahov do základných ľudských práv a hrozieb s tým spojených v časoch pandémie je nepochybne známa čitateľom už zo samotného množstva príspevkov publikovaných na týchto stránkach. Rozmanitosť príspevkov preukazuje zároveň interdisciplinárny charakter opatrení súvisiacich s potláčaním šírenia nového koronavírusu SARS-CoV-2, kde opatrenia zasahujú právne postavenie jednotlivcov v rôznych aspektoch verejnoprávneho aj súkromnoprávneho charakteru. Osobitným odvetvím vplývajúcim na tieto opatrenia je potom medzinárodné právo, obzvlášť z pohľadu medzinárodných snáh chrániť ľudské práva jednotlivca pred zásahmi štátu a nájsť ich rovnováhu voči verejnému záujmu chrániť zdravie na celospoločenskej úrovni.
Za tejto situácie je nepochybné, že štátne zásahy svojou intenzitou preto nielen presahujú bežné potreby regulácie spoločnosti, ale môžu vybočiť aj z bežného rámca zásahov, ktoré tolerujú medzinárodné garancie ochrany ľudských práv. Z tohto dôvodu tvorcovia týchto medzinárodných zmlúv predpokladajú možnosť derogácie, pri ktorej štát vybočí z bežného rámca svojich medzinárodných záväzkov. Derogovanie zmlúv o ľudských právach často stanovuje aj právny rámec, vymedzujúci prípustnosť takýchto výnimočných derogácií, ako aj procesnú úpravu postupu, ktorým môže štát takéto výnimočné kroky podniknúť. V tomto bode je nutné odkázať na príspevok Igora Hrona, ktorý najvýznamnejšie prvky takýchto derogačných systémov veľmi vhodne analyzoval v skoršom príspevku.[1]
Prípustnosť implicitnej derogácie iných medzinárodných ľudskoprávnych zmlúv
Množstvo systémov ochrany ľudských práv, ako univerzálnej tak aj regionálnej povahy, je charakteristické predovšetkým tým, že sa v množstve štandardov ochrany navzájom prekrývajú. Uvedené súvisí predovšetkým s princípom vzájomnej závislosti (ang. orig. interdependence) ľudských práv, ktorý znamená, že konkrétne ľudské práva môžu byť priamo poškodené, aj pokiaľ zásah do práv jednotlivca je cielený proti celkom iným právam, resp. vedený s celkom iným účelom. Preto napríklad zásah štátu ohrozujúci bývanie človeka môže v extrémnych podmienkach prirodzene ohroziť aj právo na zdravie, či dokonca právo na život,[2] hoci právo na bývanie sa chápe tradične ako súčasť hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv tzv. druhej generácie, zatiaľ čo právo na život je výsostne osobné právo generácie prvej. Hoci sa preto na prvý pohľad môže zdať, že zásah do hospodárskych práv je menej invazívny, než do osobných či politických, táto dichotómia opomína fakt, že totožný zásah v skutočnosti môže porušovať oba typy takýchto práv. Uvedené je obzvlášť pravdou v časoch širokospektrálnych a závažných opatrení, ktoré sa uplatňuje práve v časoch, ako je súčasná pandémia.
Takáto previazanosť ľudských práv nás potom v súvislosti s pandémiou prirodzene stavia pred otázku, ako zabrániť situácií, keď derogovaním záväzkov jednej medzinárodnej zmluvy (v našom prípade napríklad Dohovoru) by Slovenská republika teda mohla zásadným spôsobom zasahovať do ľudských práv, avšak toto konanie by zároveň porušovalo iné medzinárodné zmluvy o ľudských právach. Nie každá takáto zmluva totiž vo svojom znení explicitne pripúšťa možnosť derogácie. Príkladom môže byť druhý základný dokument OSN z oblasti ľudských práv, Medzinárodný pakt o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach (ďalej len „Pakt“),[3] ktorý na rozdiel od prvého paktu (či Dohovoru) neobsahuje ustanovenie predpokladajúce možnosť derogovať záväzky z neho vyplývajúce.
Situáciu o to viac komplikuje fakt, že aj explicitne vyjadrené derogačné klauzuly v Dohovore stanovujú, že opatrenia v mimoriadnych situáciách, pri ktorých sa záväzky v oblasti ľudských práv derogujú, nesmú byť nekonzistentné s inými záväzkami vyplývajúcimi z medzinárodného práva. Uvedené je v prvom rade normatívnym uznaním nederogovateľnosti v minulej časti analyzovaných záväzkov ius cogens, ktoré teda zaväzujú štát aj v prípade mimoriadnej situácie. V druhom rade sa tým zachováva silnejší štandard ochrany ľudských práv, nakoľko existujú práva, ktoré v zmysle niektorých zmlúv nemožno derogovať (napr. sloboda myslenia podľa Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach), zatiaľ čo iné zmluvy derogáciu v danej oblasti pripúšťajú. Nakoľko je takto badateľné, že aj práva, ktoré nie sú jasne zakotvené ako súčasť ius cogens, môžu byť chránené zákazom derogácie,[4] konzistentnosť medzi jednotlivými medzinárodnoprávnymi záväzkami dbá na to, aby derogácia jednej zmluvy nebola využitá na porušovanie ustanovení nederogovateľných v rámci zmluvy druhej.
Zároveň však v treťom rade takéto zachovanie platnosti iných medzinárodných záväzkov stavia do neľahkej pozície v časoch pandémie štát, ako aj medzinárodné právo samotné. Výsledkom totiž môže byť situácia, keď záväzky z Dohovoru a podobných zmlúv budú derogované, zároveň však bude štát naďalej viazaný ustanoveniami iných zmlúv o ľudských právach, ktoré derogáciu vo svojom znení nepredpokladajú. Otázka, ktorá je preto predmetom nasledovných riadkov, je preto samozrejmá: do akej miery možno pri výnimočných okolnostiach pozastaviť platnosť tých prameňov ochrany ľudských práv, ktoré právny rámec pre takéto pozastavenie záväzkov ani nestanovujú?
Derogácia s ohľadom na typy záväzkov ľudskoprávnych zmlúv
V kontexte spomínaného Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, ktorý derogáciu nepredpokladá, je možné v princípe rozlíšiť dve kategórie záväzkov štátu, ktorý chce takéto práva napĺňať. Prvým záväzkom je povinnosť progresívnej realizácie takýchto práv, ktorá stanovuje zmluvným stranám trvalú povinnosť podnikať postupné kroky pri maximálnom využití svojich zdrojov na to, aby postupne dosiahol plnú realizáciu takýchto práv.[5] Zrkadlovým náprotivkom tohoto záväzku je zákaz tzv. zhoršujúcich opatrení (ang. orig. retrogressive measures), ktoré by zasahovali do tejto progresívnej realizácie obmedzovaním zdrojov určených na realizáciu týchto ľudských práv. Takéto sú pokladané prima facie za nedovolené a možno ich ospravedlniť len pri posúdení všetkých adekvátnych alternatív a pri zohľadnení práv garantovaných Paktom ako celku.[6] Tieto kritéria sú stanovené Výborom OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva s cieľom odlíšiť štáty, ktoré zhoršujúce opatrenia prijímajú pre nemožnosť garantovať plný rozsah týchto práv od tých, ktoré tento plný rozsah garantovať iba nie sú ochotné. Prvá skupina totiž neporuší Pakt, pokiaľ urobí všetko pre využitie dostupných prostriedkov, zatiaľ čo skupina štátov, ktorá tak nie je ochotná urobiť, poruší Pakt.[7] Treba zohľadniť, že tieto dva záväzky sa vzájomne dopĺňajú pri cieli naplniť práva garantované Paktom podľa čl. 2 Paktu.
Úmyslom tvorcov však nebolo považovať za zhoršujúce opatrenia aj obmedzenia týchto práv individuálneho charakteru, skôr zásahy charakteru hospodárskeho. Prípustné obmedzenia práv sú preto regulované samostatne tretím regulatívnym rámcom stanovenom v čl. 4 Paktu, za podmienok aj keď nie totožných, celkom určite podobných testu proporcionality, ako je všeobecne uznávaný v medzinárodnom práve ľudských práv.[8]
Významným posunom v oblasti hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv je v rámci tejto proporcionality obmedzení zákaz zásahu do tzv. samotnej podstaty či povahy práva,[9] teda do minimálneho jadra, ktoré nemôže byť obmedzované za žiadnych okolností. S týmto potom súvisia aj tzv. okamžité záväzky štátu. Ide o špecifickú kategóriu povinností štátu, ktorá nie je práve podmienená progresívnou realizáciou, ale musí byť dodržaná okamžite, nakoľko tvorí súčasť práve tohto materiálneho jadra hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv.
Z uvedeného vyplýva celé množstvo záväzkov, ktoré viažu štáty pri napĺňaní ľudských práv vyplývajúcich zo zmluvy, ktorá vo svojom znení nepripúšťa derogáciu pri mimoriadnych situáciách. Otázkou teda je, či sa dá možnosť takejto derogácie aspoň implicitne vyvodiť z predmetných zmluvných ustanovení, či praxe medzinárodných orgánov ochrany ľudských práv. Už z uvedeného je zrejmé, že ani za závažných okolností dopadajúcich na celú spoločnosť nie je možné derogovať tie aspekty sociálnych práv, ktoré tvoria ich minimálne jadro,[10] a to napriek tomu, že na rozdiel od napr. zákazu mučenia, nie je ich derogácia explicitne zakázaná. Preto štáty nemôžu derogovať splnenie záväzkov okamžitej povahy, ktoré zabezpečujú dodržiavanie takýchto minimálnych práv.[11] Medzi takéto nederogovateľné práva patrí napr. aj právo na prístup ku základným zdravotným službám,[12] čo jasne zakotvuje záväzok štátov poskytnúť obyvateľom zasiahnutým novým koronavírusom dostupnú zdravotnú starostlivosť, napriek výnimočnej situácií, ktorú táto pandémia vyvoláva.
Komplikovanejšia otázka nasleduje potom s ohľadom na progresívne realizované práva, respektíve zhoršujúce opatrenia, podniknuté v mimoriadnych situáciách. Podľa súčasného konsenzu totiž zhoršujúce opatrenia nie sú ospravedlniteľné automaticky pri existencii núdze na území štátu, dokonca ani v prípade ozbrojeného konfliktu.[13] Z toho vyplýva, že štát nemôže derogovať zo záväzku podnikať postupné kroky v prospech sociálnych práv, ani v prípade, že je priamo zasiahnutý pandémiou nového koronavírusu vo veľkom rozsahu. Ako však bolo spomenuté vyššie, pri zohľadnení práv garantovaných Paktom ako celku sú takéto výnimky zo záväzkov progresívnej realizácie prípustné. Na to, aby štát mohol zhoršiť záruky sociálnych práv v jednej oblasti, musí v prvom rade teda preukázať, že tým sleduje dodržiavanie iných sociálnych práv.[14] Uvedené je podstatným rozdielom oproti derogáciam záväzkov Dohovoru ako boli popisované v predchádzajúcom príspevku. V danom prípade totiž derogáciu je možné ospravedlniť situáciou ohrozenia per se, v prípade záväzkov Paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach to je možné len v prípade, že sa tým sleduje zabezpečenie iných práv, ktoré sú takouto situáciou ohrozené.
Záverom – potrebujeme implicitnú derogáciu práv v časoch pandémie?
Pred čitateľom sa teda črtá otázka, aké sociálne práva môžu v súčasnosti ospravedlniť zásahy do iných. Situácie v minulosti, najčastejšie v kontexte teroristických hrozieb, všeobecne neboli považované za okolnosti vyžadujúce derogáciu sociálnych práv.[15] V tomto ohľade môže predstavovať pandémia nového koronavírusu posun v tom, že na zabránenie šírenia nákazy bude nevyhnutné obmedziť medziľudský kontakt do takej miery, že sa tým zasiahne do práva na prácu, na vzdelanie a ďalšie práva garantované Paktom, ktorý nepredpokladá ich derogáciu. Oproti týmto právam však stojí zároveň záväzok zmluvných strán garantovať právo na zdravie, ktorý môže preto byť v konflikte s inými sociálnymi právami. V takejto novej situácií je možné, že v celosvetovom meradle preto dôjde ku porušeniam v niektorých záväzkoch práve s ohľadom na aktuálne akcentovaný cieľ zabezpečiť verejné zdravie. Tieto zásahy do sociálnych práv môžu svojim obsahom zodpovedať tomu, čo by v prípade zmlúv o občianskych a politických právach vyžadovalo derogáciu predmetných zmlúv.
V prípade sociálnych práv preto medzinárodné spoločenstvo stojí v určitom zmysle na pomyselnom rázcestí. Na jednej strane, záväzok progresívnej realizácie a minimálne jadro sociálnych práv kladú veľké podmienky na konanie štátov, ktoré často nedokážu efektívne naplniť ani s využitím všetkých dostupných prostriedkov bez existencie výnimočnej situácie, aká panuje v týchto dňoch. Na druhej strane, už súčasné testy prípustnosti zásahov do ľudských práv vnášajú svojou flexibilitou nejasnosť do definícií záväzkov v oblasti sociálnych práv, ktoré následne musí medzinárodné spoločenstvo precizovať, napr. prostredníctvom Výboru OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Umožnením derogácií z takýchto záväzkov, aj keď ich medzinárodné zmluvy explicitne nepredpokladajú, môže dôjsť ku ďalším nejasnostiam v situácií, keď už sociálne práva zažívajú ťažkú skúšku samotnou prítomnosťou pandémie. Koniec koncov, aj spomínané právo na zdravie by sa mohlo stať eventuálne predmetom takej derogácie, hoci vypovedanie záväzkov štátov v oblasti zdravotnej starostlivosti a prevencie je súčasných časoch to posledné, čo by mohlo byť považované za potrebné na ochranu bezpečnosti či verejného záujmu.
Mgr. Adam Máčaj., Ústav európskeho práva, Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave, Email: adam.macaj@flaw.uniba.sk
[1] Hron, Igor. Ľudské práva v čase pandémie a možnosti derogácie. COMENIUS odborný blog. Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 25.3.2020. Dostupné na: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/03/25/ludske-prava-v-case-pandemie-a-moznosti-derogacie/.
[2] Výbor OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Všeobecný komentár č. 7 ku právu na adekvátne bývanie (čl. 11(1) Paktu): nútené vysťahovania. E/1998/22, § 4.
[3] Vyhláška ministra zahraničných vecí č. 120/1976 Zb. o Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach a Medzinárodnom pakte o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach.
[4] Schabas, William A.. The European Convention on Human Rights. A Commentary. New York: Oxford University Press, 2015, str. 593.
[5] Čl. 2 ods. 1 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach.
[6] Výbor OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Všeobecný komentár č. 14 k právu na najvyššiu dosiahnuteľnú úroveň zdravia (čl. 12 Paktu). E/C.12/2000/4, § 32.
[7] Výbor OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Všeobecný komentár č. 15 k právu na vodu (čl. 11 a 12 Paktu). E/C.12/2002/11, § 41.
[8] Müller, Amrei. Limitations to and Derogations from Economic, Social and Cultural Rights. In: Human Rights Law Review, roč. 9, č. 4, 2009, str. 569-570.
[9] Čl. 4 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach.
[10] Výbor OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Všeobecný komentár č. 15 k právu na vodu (čl. 11 a 12 Paktu). E/C.12/2002/11, § 40.
[11] Asher, Judith. The Right to Health. A Resource Manual for NGOs. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2010, str. 79.
[12] Výbor OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Všeobecný komentár č. 14 k právu na najvyššiu dosiahnuteľnú úroveň zdravia (čl. 12 Paktu). E/C.12/2000/4, § 43.
[13] Správa Vysokého komisára OSN pre ľudské práva. Protection of economic, social and cultural rights in conflict. 2015, § 26.
[14] Výbor OSN pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva. Všeobecný komentár č. 3 k povahe záväzkov zmluvných strán (čl. 2 ods. 1 Paktu). E/1991/23, § 9.
[15] Müller, Amrei. Limitations to and Derogations from Economic, Social and Cultural Rights. In: Human Rights Law Review, roč. 9, č. 4, 2009, str. 569-571.