Autor v tomto odbornom príspevku v stručnosti približuje, v kontexte stého výročia od prvých parlamentných volieb konaných v Československej republike, niekoľko zaujímavých odlišností medzi vtedajšou a súčasťou zákonnou úpravou parlamentných volieb.
Aj napriek skutočnosti, že minulý rok sa na Slovensku konali až dvoje celoštátne voľby, voľby prezidenta Slovenskej republiky a voľby do Európskeho parlamentu, je to práve prebiehajúci rok 2020, ktorý je v otázke volieb azda ešte zaujímavejší. Okrem nedávnych jubilejných desiatych volieb do Národnej rady po roku 1989,[1] ktoré sú pre ďalší ústavnopolitický vývoj štátu nepochybne kľúčové, si tento rok pripomíname aj 100 rokov od prvých parlamentných volieb na našom území, ktoré môžeme označiť prívlastkom všeobecné, teda v prípade ktorých volebné právo patrilo takmer všetkým občanom spĺňajúcim zákonom ustanovený vek, vrátane žien.[2] Dňa 18. apríla 1920 sa totiž uskutočnili prvé voľby do Poslaneckej snemovne Národného zhromaždenia republiky Československej (ďalej len „Národné zhromaždenie“). Voľby do tejto dolnej komory Národného zhromaždenia boli onedlho nasledované aj voľbami do hornej komory parlamentu, čiže voľbami do Senátu.
Prvé československé parlamentné voľby konané v apríli 1920 sa rovnako ako parlamentné voľby dnes, spravovali predovšetkým osobitnou zákonnou úpravou. V prípade Poslaneckej snemovne Národného zhromaždenia išlo o zákon č. 123/1920 Sb. ktorým sa vydáva poriadok voľby do poslaneckej snemovne (ďalej aj len „volebný poriadok z roku 1920“)[3] prijatý v rovnaký deň ako prvá československá ústava, teda 29. februára 1920.[4] Aj napriek tomu, že medzi volebným poriadkom z roku 1920 a súčasným zákonom upravujúcim organizáciu a priebeh volieb do Národnej rady, volebným kódexom z roku 2014,[5] možno nájsť viacero podobností, dokonca niekoľko takmer doslovne rovnakých ustanovení, oba zákony sa od seba v mnohom aj odlišovali. Ambíciou tohto príspevku nie je poskytnúť komplexnú analýzu volebného poriadku z roku 1920 a jeho komparáciou so súčasťou zákonnou úpravou parlamentných volieb. To by nepochybne prekračovalo možnosti tejto blogovej platformy. Na nasledujúcich riadkoch sa preto pokúsim skôr o stručné priblíženie len tých najzaujímavejších odlišností volebného zákona platného na našom území pred 100 rokmi.
Komu patrilo volebné právo
Odlišnosti medzi súčasnou zákonnou úpravou a volebným poriadkom z roku 1920 možno vidieť už v otázke subjektívneho volebného práva, teda v otázke komu právo voliť patrí. Jubilujúci československý zákon bol v tejto otázke o čosi prísnejší, keďže aktívne volebné právo, čiže právo voliť, viazal na dosiahnutie veku až 21 rokov, na rozdiel od súčasného volebného kódexu z roku 2014, ktorý toto právo priznáva už vo veku 18 rokov. Vyššia veková hranica však v čase, kedy bol československý zákon upravujúci parlamentné voľby prijatý, bola v demokratickom svete štandardom. Jej znižovanie prebiehalo postupne, najmä po Druhej svetovej vojne. Československý volebný poriadok z roku 1920 však okrem vekovej hranice ako podmienku volebného práva predpokladal aj to, že dotknutý volič má v niektorej z československých obcí bydlisko aspoň 3 mesiace. Súčasná zákonná úprava podobnú požiadavku, aj vzhľadom na skutočnosť, že umožňuje hlasovať aj tým občanom, ktorí majú trvalý pobyt v zahraničí, nepozná.
Ďalšou odlišnosťou týkajúcou sa vymedzenia subjektov, ktorým zákon právo voliť priznával, bola aj výslovná zmienka o tom, že právo voliť patrí všetkým občanom bez rozdielu pohlavia. Súčasný volebný kódex z roku 2014 takúto zmienku, samozrejme, neobsahuje, keďže dnes, na rozdiel od prvej tretiny dvadsiateho storočia, je priznanie volebného práva ženám v demokratických štátoch úplnou samozrejmosťou.
Aj keď priznanie volebného práva všetkým občanom bez ohľadu na pohlavie bolo nepochybne tým najprelomovejším ustanovením volebného poriadku z roku 1920, tým azda najzaujímavejším, prinajmenšom z dnešného pohľadu, bola skutočnosť, že výkon volebného práva bol zákonom určený ako povinnosť. Táto povinnosť však nebola všeobecná, keďže zákon poznal celý raz prípadov, kedy bol občan od nej oslobodený. Od volebnej povinnosti boli oslobodení napríklad všetci voliči starší ako 70 rokov; voliči, ktorí sa do volebnej miestnosti nemohli dostaviť pre chorobu alebo svoju telesnú vadu[6] či voliči, ktorí sa volieb nemohli zúčastniť pre neodkladné povinnosti vyplývajúce z ich úradu alebo povolania. Pre prípad, že by si volebnú povinnosť volič bez zákonom predpokladaného oslobodzujúceho dôvodu nesplnil, hrozila mu sankcia v podobe pokuty vo výške od 20 do 5 000 Kč alebo dokonca aj väzenie v trvaní od 24 hodín do jedného mesiaca. Volebná povinnosť bola z československého právneho poriadku formálne vypustená až v roku 1954,[7] aj keď bola de facto, vzhľadom na osobitosti politického režimu po roku 1948, vyžadovaná až do roku 1989. Dnešný volebný kódex z roku 2014 volebnú povinnosť taktiež neobsahuje.
Organizácia a priebeh volieb
Volebný poriadok z roku 1920 sa od súčasného volebného kódexu z roku 2014 odlišoval aj vo viacerých otázkach súvisiacich s organizáciou volieb. Aj keď v oboch prípadoch zákonná úprava vychádzala z proporcionálneho volebného systému, v rámci ktorého kandidátne listiny predkladajú politické strany alebo ich koalície, aj tu je možné nájsť viacero odlišností. Tou azda najdôležitejšou bolo to, že pred sto rokmi voľby prebiehali vo viacerých volebných obvodoch (označených ako volebné kraje), na území dnešného Slovenska ich malo byť zriadených dokonca až sedem.[8] Politické strany preto kandidátne listiny podávali samostatne pre každý volebný obvod. V každom volebnom obvode rovnako boli samostatne aj rozdeľované poslanecké mandáty. Počet mandátov pripadajúcich na jednotlivé volebné obvody zákon výslovne stanovoval. Naopak, pre účely volieb do Národnej rady tvorí celé územie Slovenskej republiky, už od roku 1998, len jeden celoštátny volebný obvod.
Ďalšia odlišnosť dnes už storočného československého zákona sa týkala vyhotovovania a distribúcie hlasovacích lístkov (kandidátnych listín) jednotlivých kandidujúcich politických subjektov. Volebný poriadok z roku 1920 napríklad predpokladal, že kandidujúce politické strany sa museli podieľať na nákladoch súvisiacich s tlačou hlasovacích lístkov. V prvých voľbách v roku 1920 to bolo v pomere dve tretiny štát a jedna tretina politická strana, pre voľby po roku 1924 zákon dokonca počítal s pomerom „pol na pol“. V súčasnosti platný volebný kódex predpokladá, že všetky výdavky spojné s voľbami, teda aj výdavky spojené s vyhotovovaním a distribúciou hlasovacích lístkov, sa znášajú výlučne zo štátneho rozpočtu.
Odlišný bol aj spôsob, akým sa k hlasovacím lístkom (kandidátnym listinám) jednotlivých politických strán mali voliči dostať. Zatiaľ čo v súčasnosti platný volebný kódex z roku 2014 predpokladá, že volič dostane všetky hlasovacie lístky až v deň volieb vo volebnej miestnosti,[9] volebný poriadok z roku 1920 ustanovil, že hlasovacie lístky sú voličom doručované priamo do ich domácnosti ešte pred voľbami. Vo volebnej miestnosti v deň volieb mala následne príslušná volebná komisia len skontrolovať, či má volič k dispozícii všetky hlasovacie lístky a v prípade, ak to tak nebolo, chýbajúce hlasovacie lístky voličovi doplniť.
Pokiaľ ide o samotné hlasovanie, aj tu volebný poriadok z roku 1920 predpokladal, v porovnaní s dnešnou zákonnou úpravou, viacero odlišností. Jednou z nich bolo napríklad to, že voľby sa nekonali v sobotu, ako je to dnes, ale v nedeľu. Československý zákon taktiež nestanoval pevne určený čas skončenia hlasovania. Naopak, túto úlohu zveril príslušnému „politickému úradu“, ktorý mal na starosti priamo dozor v dotknutej obci.
Ochrana nerušeného a dôstojného priebehu hlasovania bola volebným poriadkom z roku 1920 zabezpečená aj tým, že výslovne zakazoval predávať, čapovať a podávať nápoje obsahujúce alkohol, a to nie len v deň volieb, ale dokonca aj deň predo dňom volieb. Nadmerné užívanie alkoholických nápojov síce môže do značnej miery narušiť pokojný a dôstojný priebeh volieb aj v súčasnosti, no volebný kódex z roku 2014 podobné obmedzenie nepredpokladá.
V súvislosti so samotným aktom hlasovania je taktiež zaujímavé spomenúť, že volebný poriadok z roku 1920 predpokladal tzv. prísne viazané kandidátne listiny, teda volič nemal možnosť jednotlivým kandidátom uvedeným na hlasovacích lístkoch udeľovať žiadne prednostné hlasy. Naopak, volebný kódex z roku 2014 upravujúci voľby do Národnej rady predpokladá možnosť voliča udeliť prednostný hlas ovplyvňujúci poradie až štyrom z kandidátov uvedených na hlasovacom lístku. Československý jubilujúci zákon však voliča, rovnako ako ani dnešný zákon, neobmedzoval v tom, ktorému politickému subjektu môže, prostredníctvom odovzdania jeho hlasovacieho lístku, udeliť svoj hlas. Na dnešné pomery to síce znie úplne zbytočne, no československý zákon to výslovne aj potvrdil, keďže vo svojom texte uvádzal, že volič môže odovzdať hlasovací lístok (kandidátnu listinu) ktorejkoľvek kandidujúcej strany.
Zisťovanie výsledkov volieb
Odlišnosti medzi volebným poriadkom z roku 1920 a volebným kódexom z roku 2014, platným aj v roku 2020, sa týkali aj procesu zisťovania výsledkov volieb a spôsobu prideľovania poslaneckých mandátov. Československý zákon napríklad výslovne určoval, že volebná komisia zisťujúca rozdelenie mandátov v rámci tzv. prvého skrutínia sa stretne až dva dni po voľbách, teda v utorok. Zákon dokonca určoval aj presný čas, keďže sa tak malo udiať o druhej hodine popoludní. Dnešný zákon upravujúci voľby do Národnej rady, naopak, výslovne neurčuje kedy má k zisteniu výsledkov volieb a rozdeleniu parlamentných mandátov prísť. Prakticky sa tak deje už hneď deň nasledujúci po volebnom dni. Výsledky parlamentných volieb, vrátane presného rozdelenia mandátov, tak sú známe vždy už v nedeľu.
Československý volebný poriadok z roku 1920 však nepredpokladal, že poslanecké mandáty budú (vždy) rozdelené „už“ dva dni po voľbách. Vychádzajúc z väčšej komplexnosti a zložitosti volebného systému, danej predovšetkým vyšším počtom volebných obvodov, predpokladal, že niektoré mandáty sa nerozdelia po prvej aplikácii zákonom predpokladaného matematického postupu (tzv. prvé skrutínium), ale že bude potrebné pristúpiť k druhému a dokonca aj k tretiemu skrutíniu. Zatiaľ čo v prvom skrutíniu sa mandáty rozdeľovali v každom volebnom obvode (volebnom kraji) osobitne, v druhom a treťou už išlo o rozdeľovanie na celoštátnej úrovni. Druhé skrutínium bolo predpokladané dokonca až o osem dní po voľbách. Bolo to tak z dôvodu, že pre jeho účely mali kandidujúce politické strany zostaviť osobitné kandidátne listiny, aj keď tieto museli obsahovať len tých kandidátov, ktorí boli uvedení na pôvodných kandidátnych listinách. Definitívne výsledky parlamentných volieb tak československý zákon predpokladal spravidla až po viac ako týždni od ich konania.
Nemenej dôležitou odlišnosťou volebného poriadku z roku 1920 bolo to, že pri rozdeľovaní mandátov nepočítal so žiadnou (umelou) uzatváraciou klauzulou (volebným prahom). Kým podľa dnešného volebného kódex z roku 2014 môžu parlamentné mandáty získať len tie politické subjekty, ktoré získajú aspoň 5, 7 resp. 10 % z celkového počtu platných hlasov, československý zákon takéto obmedzenie neobsahoval. Dôsledkom tejto odlišnosti bolo následne to, že parlamentné kreslá obsadili aj také politické subjekty, ktoré získali napríklad len 1,7 či dokonca len 0,9 % z celkového počtu odovzdaných hlasov.[10] Naopak, v súčasnosti platný volebný zákon spôsobil, že v Národnej rade nezískali žiadne zastúpenie aj také kandidujúce politické strany, ktoré získali 4,65 či dokonca až 6,96 % z odovzdaných hlasov.[11]
Záver
Volebný poriadok z roku 1920, aj keď s istými zmenami, platil až do faktického konca medzivojnového Československa. Podľa tohto zákona prebehli nie len prvé československé parlamentné voľby, ale aj nasledujúce voľby v rokoch 1925, 1929 a 1935. Aj keď československý volebný poriadok z roku 1920 celkom určite nebol dokonalým legislatívnym dielom, nepochybne položil základy organizácie demokratických a všeobecných volieb nie len vo vtedajšom Československu, ale aj v podstate aj pre dnešnú Slovenskú republiku, ktorá by bez prvej Československej republiky možno nikdy nevznikla. To, že sa skúmaný zákon ako celok osvedčil potvrdzuje aj skutočnosť, že niektoré jeho časti boli prebraté aj do neskorších volebných zákonov, vrátane v súčasnosti platného volebného kódexu z roku 2014.[12]
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
Zákon č. 123/1920 Sb. ktorým sa vydáva řád volení do poslanecké sněmovny v dobovej zbierke zákonov
(zdroj: http://dikda.eu/prvych-dvanast-statocnych-politiciek/)
[1] Pred vznikom samostatnej Slovenskej republiky išlo o voľby do Slovenskej národnej rady (1990 a 1992), po osamostatnení sa následne o voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (1994, 1998, 2002, 2006, 2010, 2012, 2016 a 2020).
[2] Úplne prvými voľbami v Československej republike, v prípade ktorých môžeme hovoriť o všeobecnom volebnom práve žien, boli voľby do obecnej samosprávy, ktoré prebehli už v roku 1919 a ktoré sa spravovali zákonom č. 75/1919 Sb. ktorým sa vydáva volebný poriadok v obciach republiky Československé. Tento zákon však predpokladal svoju účinnosť v slovenskej časti krajiny až od 31. decembra 1920.
[3] V českom jazyku názov zákona znel „zákon, kterým vydáva se řád volení do poslanecké snemovne“.
[4] Zákonnú úpravu volieb do Národného zhromaždenia dopĺňal zákon č. 124/1920 Sb. o zložení a právomociach Senátu a zákon č. 663/1919 Sb. o stálych zoznamoch voličských.
[5] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[6] Výnimka vzťahujúca sa na chorých voličov mala svoje racionálne opodstatnenie, keďže volebný poriadok z roku 1920 nepoznal možnosť hlasovania do prenosnej volebnej schránky tak, ako to pozná súčasná zákonná úprava.
[7] Výslovnú volebnú povinnosť už neobsahoval zákon č. 27/1954 Zb. o voľbách do Národného zhromaždenia.
[8] Sídlami krajských volebných komisií pôsobiacich vo volebných obvodoch na Slovensku boli nasledujúce mestá: Banská Bystrica, Košice, Liptovský Mikuláš, Nové Zámky, Prešov, Trnava a Turčiansky Svätý Martin.
[9] Výnimkou je voľba poštou, v prípade ktorej volič aj dnes dostáva hlasovacie lístky na ním určenú adresu vopred, teda skôr ako v určený deň volieb.
[10] Vo voľbách do Poslaneckej snemovne Národného zhromaždenia v roku 1920 získala napríklad Nemecká strana slobodomyseľná v celoštátnom súčte len 1,7 % hlasov, čo je však stačilo na 5 mandátov v Národnom zhromaždení. Ešte priaznivejší bol volebný systém pre Socialistickú stranu československého pracujúceho ľudu, ktorej pri 0,9 % hlasov zabezpečil 3 poslanecké mandáty. Údaje boli získané z internetových stránok Českého štatistického úradu. Dostupné na: <https://www.czso.cz/csu/czso/volby-do-narodniho-shromazdeni-1920-az-1935-n-2hwwxuf57q>, naposledy navštívené 2. 3. 2020.
[11] Vo voľbách do Národnej rady v roku 2020 zostali bez mandátov napríklad Kresťanskodemokratické hnutie so ziskom 4,65 % hlasov či dokonca koalícia politických subjektov Progresívne Slovensko a Spolu – Občianska demokracia, ktorá získala síce 6,96 % hlasov, no ako (formálna) koalícia musela pre zisk parlamentných mandátov dosiahnuť najmenej 7 % z platných hlasov. Údaje boli získané z internetových stránok Štatistického úradu Slovenskej republiky. Dostupné na: <https://volbysr.sk/sk/data02.html>, naposledy navštívené 2. 3. 2020.
[12] Ako príklad možno uviesť § 41 volebného poriadku z roku 1920 a § 25 volebného kódexu z roku 2014, ktoré upravujú prípad nemožnosti začať hlasovania resp. v hlasovaní pokračovať.