Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v kontexte práve prebiehajúcej pandémie respiračnej choroby COVID-19, či by z ústavnoprávneho hľadiska bolo možné to, aby sa v čase pandémie nekonali voľby do Národnej rady Slovenskej republiky.
Nebyť práve prebiehajúcej pandémie choroby COVID-19, spôsobenej koronavírusom SARS-CoV-2, ktorá zasiahla aj Slovensko, najdiskutovanejšou témou marca 2020 by takmer určite stále boli nedávne voľby do Národnej rady a ich ústavnopolitické dôsledky. Prvý výskyt COVID-19 bol na Slovensku potvrdený 6. marca 2020,[1] čiže len necelý týždeň od zatiaľ posledných volieb do Národnej rady, ktoré sa konali v posledný februárový deň. Ak by sa tieto voľby mali konať čo i len o týždeň či dva neskôr, s veľkou pravdepodobnosťou by sme čelili otázke, či by sa voľby nemali, z dôvodu ochrany verejného zdravia, odložiť. Je totiž nepochybné, že v prípade, pokiaľ by sa na celom území Slovenskej republiky v takmer šiestich tisíckach volebných miestnostiach[2] stretávalo niekoľko stoviek ľudí, ďalšie šírenie infekčnej choroby by bolo takmer isté.
Ako už vyplýva z úvodných slov, tento príspevok bude mať, do určitej miery, hypotetický charakter. Voľby do Národnej rady, ktoré sú v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky založeného na princípoch parlamentnej formy vlády voľbami nepochybne najvýznamnejšími, sa totiž už konali. Avšak, aj keď ich odklad nie je v súčasnosti potrebné skutočne riešiť, podobný problém nemožno vylúčiť v budúcnosti. Aktuálne prebiehajúca pandémia totiž nie je prvou a pravdepodobne, žiaľ, ani poslednou. Na nasledujúcich riadkoch sa preto pokúsim zodpovedať otázku, či právny poriadok Slovenskej republiky umožňuje v prípade potreby vyvolanej prebiehajúcou pandémiou odložiť konanie tak volieb do Národnej rady, ako aj ostatných volieb do orgánov verejnej moci.[3]
Ešte predtým, ako bude možné položenú otázku zodpovedať, je potrebné ujasniť si dve veci. Tou prvou je to, čo je potrebné si pod pandémiou predstaviť, tou druhou zas sú podmienky a procesný postup vyhlásenia a konania volieb do Národnej rady.
Pokiaľ ide o pojem „pandémia“, ten je prítomný hneď vo viacerých právnych predpisoch tvoriacich právny poriadok Slovenskej republiky. Zákon o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia[4] pandémiu definuje ako rozsiahlu epidémiu, teda rozsiahly výskyt určitého ochorenia, s neurčitým časovým ohraničením a prakticky bez miestneho ohraničenia, ktorá postihuje veľké množstvo ľudí na rozsiahlom území.[5] Aj keď s pojmom „pandémia“ pracujú aj iné právne predpisy, citovaný zákon v rámci vymedzenia pojmom výslovne uvádza, že ide o definíciu len na účely dotknutého zákona. Na účely tohto príspevku však, s cieľom zjednodušenia, budeme pracovať s uvedeným vymedzením. Pre doplnenie, Svetová zdravotnícka organizácia (WHO) pandémiu charakterizuje ako celosvetové šírenie novej choroby. To, že aktuálne šírenie ochorenia COVID-19 povahu pandémie skutočne má, koniec koncov potvrdila aj samotná Svetová zdravotnícka organizácia.[6] Toto ochorenie sa totiž rozšírilo prakticky na všetky kontinenty, a to v nemalom rozsahu.
To, že pandémia predstavuje zásadnú hrozbu pre ľudské zdravie a život netreba osobitne pripomínať. Toto riziko si uvedomoval aj slovenský ústavodarca, keďže ohrozenie života a zdravia osôb, ku ktorému došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, označil za dôvod pre vyhlásenie tzv. núdzového stavu. Núdzový stav je jeden zo spôsobov, akým je možné v zmysle ústavného zákona o bezpečnosti štátu[7] riešiť krízovú situáciu, čiže obdobie, počas ktorého je bezprostredne ohrozená alebo narušená bezpečnosť štátu. Núdzový stav vyhlasuje vláda a dôvodom pre jeho vyhlásenie môže byť práve vznik pandémie.[8] Dôsledkom vyhlásenia núdzového stavu, ako aj iného stavu predpokladaného v ústavnom zákone o bezpečnosti štátu (vojna, vojnový stav a výnimočný stav) je možné obmedzenie základných práv a slobôd nad rámec, ktorý v čase bezpečnosti umožňuje Ústava.[9] Ústavný zákon o bezpečnosti štátu totiž predstavuje realizáciu blanketovej normy čl. 51 ods. 2 Ústavy, v zmysle ktorej má podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ustanoviť ústavný zákon.
Tak vyhlásenie, ako aj „obsah“ núdzového stavu sa musí riadiť princípom subsidiarity a princípom proporcionality. Znamená to, že núdzový stav možno vyhlásiť len vtedy, kedy je to skutočne nevyhnutné na ochranu (napríklad) života a zdravia a možno ho vyhlásiť len na postihnutom alebo bezprostredne ohrozenom území. Núdzový stav je obmedzený aj z časového hľadiska, keďže môže byť vyhlásený len na nevyhnutný čas, najdlhšie však na 90 dní. Pokiaľ ide o jeho „obsah“, v čase núdzového stavu môžu byť prijaté len také obmedzenia základných práv a slobôd, ktoré sú skutočne nevyhnutné.[10] Tento rozsah obmedzení je užší ako v prípade vojny, vojnového stavu a výnimočného stavu, ktoré ústavný zákon o bezpečnosti štátu považuje za nástroje na riešenie závažnejších bezpečnostných hrozieb.
Pokiaľ ide o podmienky vyhlasovania a konania volieb do Národnej rady, základné pravidlá nachádzame v prvom oddiely piatej hlavy Ústavy. Vyhlasovanie volieb Ústava zveruje predsedovi Národnej rady. Poslanci Národnej rady by mali byť v zmysle čl. 73 ods. 1 Ústavy volení každé štyri roky. Ustanovenie čl. 30 ods. 2 vo všeobecnej rovine dodáva, že voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie. Povedané inými slovami, volebné obdobie Národnej rady by sa nemalo predlžovať. Čo sa týka časového okamihu, kedy presne by voľby mali byť vyhlásené a kedy by sa mali konať, to Ústava ponecháva na zákonnú úpravu.[11] V súčasnosti je tvorí zákon o podmienkach výkonu volebného práva,[12] v zmysle ktorého má predseda Národnej rady voľby vyhlásiť najneskôr 110 dní predo dňom ich konania. Zákon však ďalej deň ich konania nespresňuje. Upresňuje len to, že má ísť o sobotu. Predseda Národnej rady tak má, v zmysle uvedených ústavných a zákonných pravidiel, istú možnosť úvahy v tom, kedy sa voľby budú konať a kedy ich vyhlási. Pri výbere konkrétneho termínu však musí postupovať tak, aby sa voľby konali ešte pred uplynutím predošlého volebného obdobia a aby ich vyhlásil v zákonom predpokladanom predstihu.
Keďže už vieme, aspoň v miere nevyhnutnej pre cieľ sledovaný týmto príspevkom, čo to pandémia je, ako aj to, aká je základná právna úprava vyhlasovania a konania volieb do Národnej rady, môžeme teraz pristúpiť ku konfrontovaniu oboch situácií, a teda k odpovedi na otázku, či právny poriadok Slovenskej republiky pripúšťa nevyhlásenie a nekonanie volieb do Národnej rady v dôsledku pandémie.
Ústavný zákon o bezpečnosti štátu, ktorý predstavuje akúsi krízovú verziu Ústavu, prinajmenšom pokiaľ ide o úpravu základných práv a slobôd a fungovania niektorých orgánov verejnej moci, skutočne predpokladá, že v čase krízovej situácie je možné, nie však nutné, „nevyhlásiť voľby“ tak do Národnej rady, ako aj do orgánov samosprávy obcí a orgánov samosprávnych krajov, ako aj voľby prezidenta Slovenskej republiky,[13] a to „v pravidelných volebných obdobiach“.[14] Dôležitou je však skutočnosť, že nevyhlásenie volieb v pravidelných volebných obdobiach je možné len v prípade, ak bola vypovedaná vojna alebo vyhlásený vojnový stav. Obe tieto situácie súvisia s napadnutím Slovenskej republiky zo strany cudzej moci.[15] Ani v prípade výnimočného stavu a ani v prípade núdzového stavu, čo je pre tento príspevok rozhodujúce, ústavný zákon o bezpečnosti štátu možnosť nevyhlásenia volieb nepredpokladá.
Ďalšou dôležitou poznámkou je to, že vypovedanie vojny resp. vyhlásenie vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu sú navzájom nezameniteľné. Každý z týchto stavov predstavuje riešenie krízovej situácie inej povahy. Ohrozenie života a zdravia v dôsledku pandémie je pritom dôvodom pre vyhlásenie len núdzového stavu, nie pre vypovedanie vojny či vyhlásenie vojnového stavu. Logický záverom následne musí byť konštatovanie, že ústavný zákon o bezpečnosti štátu, a teda ani právny poriadok Slovenskej republiky ako celok, neumožňuje v čase prebiehajúcej pandémie nevyhlásiť nie len voľby do Národnej rady, ale ani voľby prezidenta či voľby do orgánov územnej samosprávy.
V súvislosti s formuláciou, ktorú ústavný zákon o bezpečnosti štátu používa, teda „nevyhlásiť voľby v pravidelných volebných obdobiach“ sa natíska otázka, či je pod týmto opatrením potrebné rozumieť len to, že voľby sa môžu len nevyhlásiť alebo aj to, že sa môžu aj nekonať. Berúc do úvahy účel ústavného zákona o bezpečnosti štátu, ktorý spočíva v umožnení prijatí nevyhnutných opatrení na zaistenie obrany a bezpečnosti štátu a na ochranu ďalších dôležitých hodnôt ako je život, zdravie či majetok, možno nepochybne dospieť k záveru, že s nevyhlásením volieb je nerozlučne spojené aj ich nekonanie. Povedané inými slovami, pokiaľ dôvody pre ktoré bola vypovedaná vojna alebo vyhlásený vojnový stav trvajú, je možné aby boli voľby nie len nevyhlásené ale aby sa aj nekonali. Tento záver vyplýva aj z ustanovenia čl. 11 ods. 2 ústavného zákona o bezpečnosti štátu, ktorý hovorí o dôsledkoch nemožnosti voľby uskutočniť. Citované ustanovenie zabezpečuje predĺženie volebného obdobia poslancov Národnej rady nad rámec Ústavou predpokladaného štvorročného volebného obdobia, a to až do okamihu, kedy zložia sľub novozvolení poslanci. Voľby do Národnej rady by sa však v zmysle tohto ustanovenia mali konať tak, aby novozvolení poslanci mohli na ustanovujúcej schôdzi zložiť sľub najneskôr do šiestich mesiacov odo dňa uzavretia mieru alebo skončenia vojnového stavu.[16] Po uplynutí tejto lehoty totiž už nedochádza k ďalšiemu predĺženiu volebného obdobia.
Záverom tohto príspevku preto možno konštatovať, že núdzový stav, ktorý od 16. marca 2020 platí aj v súčasnosti,[17] a ktorý je zameraný na zvládnutie ohrozenia života a zdravia spôsobeného (aj) vznikom pandémie, nevyhlásenie a nekonanie volieb do Národnej rady v pravidelných volebných obdobiach neumožňuje. Podľa v súčasnosti platnej právnej úpravy by sa tak v prípade, pokiaľ by volebné obdobie Národnej rady malo uplynúť práve v čase prebiehajúcej pandémie, voľby museli konať. Takáto právna úprava, berúc do úvahy aktuálne dianie nie len na Slovensku, určite nepôsobí úplne vyhovujúco. V čase prijímania ústavného zákona o bezpečnosti štátu si však Národná rada, v záujme čo najmenšieho zásahu do tak významnej ústavnopolitickej udalosti, akým pravidelné obnovovanie reprezentantov občanov v podobe poslancov nepochybne je, pravdepodobne neuvedomovala riziko, akým by konanie volieb v čase pandémie mohlo byť.
Do budúcnosti by preto bolo vhodné uvažovať, aj so zreteľom na praktické skúsenosti so šírením ochorenia COVID-19, nad novelizáciou ústavného zákona o bezpečnosti štátu v tom duchu, že nevyhlásenie a nekonanie volieb do Národnej rady, ale aj ostatných druhov volieb do orgánov verejnej moci, by prichádzalo do úvahy aj v prípade výnimočného stavu a núdzového stavu. Aj tie totiž riešia situácie, kedy skutočne v praxi konanie volieb nemusí byť nie len želateľné, ale ani predstaviteľné. Tak ohrozenie života a zdravia z dôvodu pandémie (núdzový stav), ako aj ohrozenie bezpečnosti z dôvodu teroristického útoku či rozsiahlych pouličných nepokojoch (výnimočný stav),[18] totiž môže praktické konanie volieb nie len ohroziť, ale aj úplne znemožniť. Na druhú stranu, odklad volieb by v takomto prípade nemal žiadne katastrofálne dôsledky. Národná rada by mohla, ak by si to okolnosti vyžiadali, v zložení, v akom bola zvolená v predchádzajúcich voľbách, fungovať aj po uplynutí štandardne predpokladaných štyroch rokoch. Rovnako to platí a o vláde. Ústava totiž v jej prípade neustanovuje žiadnu dĺžku funkčného obdobia. Vláda, ktorá vzišla z predchádzajúcich parlamentných volieb, totiž vykonáva svoje funkcie až do vymenovania novej vlády, a to bez ohľadu na to, či nová vláda bude vymenovaná ihneď po uplynutí štyroch rokov od predchádzajúcich volieb do Národnej rady. Samozrejme, nové voľby by mali nasledovať čo najskôr po tom, ako by to okolnosti dovolili. Čím viac času by totiž uplynulo, tým viac by klesala legitimita nie len zákonodarného zboru, ale aj vlády ako vrcholného orgánu exekutívy, ktorá z volieb do tohto zákonodarného zboru vzišla.
Ako určitá alternatíva k novelizácii ústavného zákona o bezpečnosti štátu sa javí predĺženie volebného obdobia Národnej rady, prípadne aj iného voleného orgánu verejnej moci, vždy v prípade potreby takpovediac na jedno použitie, a to prostredníctvom ad hoc ústavného zákona. Z hľadiska princípov, na ktorých je Ústava založená, ako aj vzhľadom na požiadavky kladené na legislatívu, by to síce ani zďaleka nebolo dobré riešenie, no istý precedens už existuje.[19] Nevýhodou takéhoto riešenia by však bolo to, že by ho musela prijať ústavná väčšina poslancov Národnej rady, zatiaľ čo vyhlásenie „vylepšeného“ núdzového stavu (po navrhovanej novelizácii ústavného zákona o bezpečnosti štátu), by bolo možné prijať len uznesením vlády.
Autor: doc. JUDr.
Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta,
Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Porovnaj informácie o ochorení COVID-19 dostupné na internetových stránkach Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky. [citované 2020-03-17]. Dostupné na: <https://www.health.gov.sk/?koronavirus-covid-19>.
[2] V zatiaľ posledných voľbách do Národnej rady, ktoré sa konali 29. 2. 2020, bolo zriadených 5.998 volebných okrskov, teda aj rovnaký počet volebných miestností. Porovnaj Voľby 2020. Všeobecné informácie. [cit. 2020-03-17]. Dostupné na: <https://volbysr.sk/sk/geo.html>.
[3] Ďalšími voľbami do orgánov verejnej moci konanými v Slovenskej republike sú voľby do Európskeho parlamentu, voľby prezidenta Slovenskej republiky a voľby do orgánov územnej samosprávy, čiže voľby do orgánov samosprávy obcí a voľby do orgánov samosprávnych krajov.
[4] Zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[5] Porovnaj § 2 ods. 1 písm. p) a q) zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia.
[6] Porovnaj WHO characterizes COVID-19 as a pandemic. [cit. 2020-03-17]. Dostupné na: <https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen>.
[7] Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov.
[8] Porovnaj čl. 5 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu.
[9] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[10] V zmysle čl. 5 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu môže ísť, napríklad, o obmedzenie nedotknuteľnosti osoby a jej súkromia evakuáciou na určené miesto, uloženie pracovnej povinnosti, obmedzenie vlastníckeho práva či o obmedzenie slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania.
[11] Podrobnosti o voľbách poslancov Národnej rady má totiž v zmysle čl. 74 ods. 3 Ústavy upraviť „obyčajný“ zákon.
[12] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[13] Ústavný zákon o bezpečnosti štátu výslovne nespomína voľby do Európskeho parlamentu, ktoré sa v Slovenskej republike, počnúc rokom 2004, taktiež pravidelne konajú.
[14] Porovnaj čl. 2 ods. 3 písm. n) a čl. 3 ods. 3 písm. n) ústavného zákona o bezpečnosti štátu.
[15] Vojna sa vypovedá v prípade, pokiaľ bola Slovenská republika cudzou mocou už napadnutá resp. jej cudzia moc vypovedala vojnu, vojnový stav zas v prípade, že takéto vypovedanie vojny alebo napadnutie Slovenskej republike bezprostredne hrozí. Porovnaj čl. 2 ods. 1 a čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu.
[16] Ustanovenie čl. 11 ods. 2 ústavného zákona o bezpečnosti štátu v súvislosti s časovou limitáciou predĺženia volebného obdobia výslovne hovorí aj o skončení výnimočného stavu. Keďže však čl. 4 nepredpokladá možnosť nevyhlásenia volieb v čase výnimočného stavu, ide pravdepodobne len o legislatívno-technickú chybu.
[17] Núdzový stav bol vyhlásený uznesením vlády Slovenskej republiky z 15. marca 2020, ktoré bolo publikované v Zbierke zákonov pod č. 45/2020 Z. z.
[18] Pre podrobnosti o podmienkach vyhlásenia výnimočného stavu pozri čl. 4 ods. 1 až 3 ústavného zákona o bezpečnosti štátu.
[19] V roku 1998 bol prijatý ústavný zákon č. 332/1998 Z. z., ktorý predĺžil volebné obdobie orgánov samosprávy obcí. Toto opatrenie bolo prijaté taktiež v mimoriadnej situácii, hoci táto nemala pôvod v prírodných silách, ale v rozhodnutí Ústavného súdu a naň nadväzujúcej legislatívnej kríze.