Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v nadväznosti na kontinuálne sa vracajúce úvahy, najmä v čase pred parlamentnými voľbami, nad možnosťou a dôsledkami zavedenia viacerých volebných obvodov pre voľby do Národnej rady Slovenskej republiky.
S blížiacimi sa parlamentnými voľbami sa ako voliči, niektorí viac, iní menej, postupne oboznamujeme s programami jednotlivých politických strán, s ktorými sa tieto uchádzajú o priazeň voličov. Ich súčasťou je neraz aj zámer zmeniť samotné pravidlá hry, teda zmeniť volebný systém, prostredníctvom ktorého voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“) prebiehajú. Ak si odmyslíme tie radikálnejšie návrhy, často nejde o zmenu podstaty volebného systému ako takého, teda napríklad nahradenie súčasného listinného proporcionálneho volebného systému za väčšinový volebný systém, ale skôr o úpravy existujúceho volebného systému. Evergreenom je najmä otázka počtu volebných obvodov.[1] Keďže podľa v súčasnosti platnej zákonnej úpravy tvorí celé územie Slovenskej republiky len jeden volebný obvod,[2] postup je možný len jedným smerom, čiže smerom k zvýšeniu počtu volebných obvodov. Zámer či vízia smerujúca k väčšiemu počtu volebných obvodov je následne spájaná prakticky len s pozitívami. Na nasledujúcich riadkoch by som sa však pokúsil, veľmi stručne, poukázať aj na isté nevýhody takéhoto riešenia, resp. na limity, ktoré by nebolo vhodné pri zvyšovaní počtu volebných obvodov prekročiť.
Keďže tento stručný článok je určený predovšetkým pre laického čitateľa, na úvod je viac než potrebné aspoň heslovito priblížiť čo to volebný obvod vlastne je. Problém s pochopením podstaty volebných obvodov, ktoré sú jedným z najdôležitejších prvkov každého volebného systému,[3] totiž neraz majú aj študenti Právnickej fakulty UK, ktorí si ich často zamieňajú s volebnými okrskami. Volebný obvod môžeme charakterizovať ako územný celok určený na rozdeľovanie (obsadzovanie) mandátov, ktoré sú predmetom volieb. V prípade proporcionálnych volebných systémov, ktorých variácia sa používa aj v prípade volieb do NR SR, sa v každom volebnom obvode rozdeľuje (obsadzuje) časť poslaneckých mandátov. Ak by bolo územie štátu rozdelené napríklad na štyri rovnako veľké volebné obvody, v každom z nich by sa volila jedna štvrtina poslancov parlamentu. Pravidlom pritom je, že kandidát sa môže uchádzať o zvolenie len v jednom volebnom obvode (v tom, v ktorom má pobyt), čoho dôsledkom je skutočnosť, že voliči v rôznych volebných obvodoch dostávajú rôznu „ponuku“ kandidátov. Samozrejme, politické strany môžu (a spravidla to aj robia) nasadzovať svojich kandidátov vo všetkých volebných obvodoch. Pre porovnanie, volebný okrsok tak, ako ho chápe slovenské volebné zákonodarstvo,[4] predstavuje územný celok určený pre odovzdávanie a sčítavanie hlasov. Jeden volebný obvod je pritom spravidla tvorený viacerými volebnými okrskami. Pri voľbách do NR SR sú všetky volebné okrsky súčasťou jediného celoštátneho volebného obvodu.[5]
Ústava Slovenskej republiky (ďalej aj len „Ústava“), ktorá predstavuje základný prameň (aj) právnej úpravy volieb, pre účely volieb do NR SR neustanovuje žiadne konkrétne pravidlá týkajúce sa volebného systému alebo počtu volebných obvodov, na ktorých by tento systém mal byť založený. Na zmenu počtu volebných obvodov, ako aj ich ďalších parametrov, teda postačuje zmena „obyčajného“ zákona. Je však potrebné dodať, že zákonodarcovia sú pri konštrukcii volebných obvodov viazaný všeobecnými princípmi volebného práva, ktoré reflektuje aj čl. 30 ods. 3 Ústavy. Konštrukcia volebných obvodov, tak ich počet ako aj ich veľkosť, teda nesmú popierať predovšetkým princíp rovnosti volebného práva, ktorý je práve na túto otázku osobitne „citlivý“, najmä pokiaľ ide o prípadné výrazné disproporcie medzi veľkosťou jednotlivých volebných obvodov. Tie by totiž, za určitých okolností, mohli viesť k popretiu princípu, že hlas každého voliča by mal mať (približne) rovnakú váhu.
Diskusie o počte volebných obvodov, na ktoré by malo byť územie Slovenskej republiky pre účely volieb do NR SR rozdelené, sa vedú predovšetkým od roku 1998, kedy došlo k nahradeniu dovtedajších štyroch volebných obvodov (Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava, Západoslovenský, Stredoslovenský, Východoslovenský) jedným volebným obvodom.[6] Štyri volebné obvody, zákonom označované ako volebné kraje, boli zavedené ešte v roku 1990, kedy došlo k nahradeniu dovtedajšieho volebného systému založeného na princípe väčšinovosti proporcionálnym volebným systémom. Keďže túto zmenu prebrali aj dva ďalšie volebné zákony,[7] nie len voľby v roku 1998, ale aj voľby v rokoch 2002, 2006, 2010, 2012 a 2016 prebiehali len v jednom celoštátnom volebnom obvode. Rovnako to platí aj o blížiacich sa voľbách, ktoré sa budú konať 29. februára 2020. Existenciu jediného celoštátneho volebného obvodu pritom nekritizovali len odborníci z oblasti politológie či ústavného práva i občianska verejnosť, ale aj mnohí politickí predstavitelia. Aj napriek uvedenému však doposiaľ k zmene v tejto oblasti neprišlo, a to ani v rámci kodifikácie volebného zákonodarstva, ktorá prebehla v roku 2014.
Prečo by sme sa mali vrátiť opäť k viacerým volebným obvodom? Okrem účelovosti zmeny vykonanej pred voľbami v roku 1998, ktorá mala dopomôcť Hnutiu za demokratické Slovensko na čele s vtedajším predsedom vlády Vladimírom Mečiarom uspieť vo voľbách, sa najčastejšie spomína zabezpečenie lepšej reprezentácie jednotlivých regiónov Slovenska a obmedzenie vplyvu straníckych centrál a ich lídrov v prospech viacerých osobností rovnomernejšie pokrývajúcich celé územie krajiny. Podľa súčasnej právnej úpravy založenej na jednom celoštátnom volebnom obvode totiž politickým stranám nič nebráni v tom, aby aj všetci kandidáti, ktorých na svoju kandidátnu listinu umiestnia, boli kandidátmi z jedného regiónu krajiny či dokonca z jedného mesta. Výrazné regionálne disproporcie sú aj skutočnosťou, najmä pokiaľ ide o zvolených poslancov, čiže kandidátov umiestnených na vyšších priečkach kandidátnych listín. Výrazne dominujú poslanci s trvalým pobytom v Bratislavskom kraji.[8] Pri rozdelení územia na viacero volebných obvodov by sa, okrem automatického (prinajmenšom formálne) rovnomernejšieho zastúpenia regiónov, očakával aj istý pokles vplyvu straníckych centrál v prospech regionálnych organizačných jednotiek politických strán. To by malo byť dôsledkom skutočnosti, že pre účely volieb by bolo potrebné zostaviť viacero (regionálnych) kandidátnych listín. Samozrejme, uvedené ciele by bolo možné dosiahnuť, azda ešte výraznejšie, zavedením väčšinového volebného systému s relatívnou väčšinou, ktorý sa spravidla spája s rozdelením územia na toľko jednomandátových volebných obvodov, koľko poslaneckých mandátov má byť zvolených. V tomto prípade by však už išlo o zásadnejšiu zmenu volebného systému, ktorá by som sebou mohla, prinajmenšom z dlhodobého hľadiska, priniesť aj podstatné zmeny v straníckom systéme. Zvýšenie počtu volebných obvodov by, aj pri zachovaní existujúcej možnosti udeliť štyri prednostné (preferenčné) hlasy,[9] súčasne znamenalo aj posilnenie vplyvu voliča na personálne zloženie parlamentu, keďže by nevyberal štyroch zo 150 kandidátov, ale štyroch z oveľa menšieho „balíka“ kandidátov.
Na koľko volebných obvodov by malo byť územie Slovenskej republiky rozdelené? Zdá sa, že konkrétny počet nezaznieva tak často ako samotný úmysel zvýšiť počet volebných obvodov. Spomedzi politických strán kandidujúcich vo februárových voľbách do NR SR možno nájsť návrh spočívajúci k návratu k štyrom volebným obvodom,[10] ako aj návrh na rozdelenie územia na osem volebných obvodov,[11] ktorých hranice by pravdepodobne mali kopírovať hranice existujúcich ôsmych samosprávnych krajov. Ďalšia z politických strán navrhuje zradenie viacerých volebných obvodov ako jednu z alternatív komplexnejšej reformy volebného systému.[12] Aj keď sa môže zdať, že určenie konkrétneho počtu volebných obvodov je takpovediac druhoradou otázkou, nie je to celkom tak. S počtom volebných obvodov je totiž nevyhnutne spojená aj ich veľkosť, pod ktorou sa má na mysli počet poslaneckých mandátov, ktoré sa v nich majú voliť. Čím je volebný obvod väčší, tým vyššia miera proporcionality sa môže pri rozdeľovaní mandátov dosiahnuť.[13] Pre ilustráciu, ak kandidátna listina nejakej politickej strany získa napríklad 10 % hlasov, v ideálnom (a prakticky takmer neuskutočniteľnom) prípade by mala získať aj 10 % parlamentných mandátov. Čím je volebný obvod väčší, tým existuje väčší predpoklad pre väčšie priblíženie sa k dokonalej proporcionalite. Je totiž rozdiel, či sa má medzi napríklad 9 politických strán presahujúcich podporu 5 % voličov[14] rozdeliť až 150 mandátov alebo len 50, 20 či dokonca 10 poslaneckých mandátov. Príliš veľký počet príliš malých volebných obvodov by tak mohol výraznejšie narušiť proporcionalitu či inak povedané „spravodlivosť“ volebných výsledkov, ktorá je hlavným tromfom proporcionálnych volebných systémov v porovnaní s konkurenčnými väčšinovými volebnými systémami. Ak by územie Slovenskej republiky malo byť rozdelené na štyri rovnako veľké volebné obvody, v každom z nich by sa pri nezmenenom celkovom počte poslancov NR SR rozdeľovalo približne 37 mandátov, v prípade ôsmych obvodov by išlo o približne 18 mandátov. Pre porovnanie, napríklad 200 poslancov Poslaneckej snemovne Českej republiky sa volí v 14 volebných obvodoch[15] (priemerne približne 14 poslancov na volebný obvod) a 460 členov poľského Sejmu až v 41 volebných obvodoch[16] (priemerne približne 11 poslancov na volebný obvod). V tomto porovnaní sa obe slovenskými politickými stranami navrhované riešenia zdajú ako vhodné, pokiaľ máme na mysli čo možno najväčšiu mieru proporcionality výsledkov.
Ústava Slovenskej republiky, napríklad na rozdiel od tej českej,[17] síce výslovne neprikazuje, že parlamentné voľby musia prebiehať v rámci proporcionálneho volebného systému, no aj napriek tomu by bolo vhodné zachovať taký volebný systém, ktorý pomerne vysokú proporcionalitu volebných výsledkov, ktorá je často vnímaná aj ako spravodlivá, zabezpečuje. Ak by sme sa mali zhodnúť na takej zmene volebného zákonodarstva, ktorá by mala lepšie reflektovať záujmy jednotlivých regiónov, resp. lepšie zabezpečiť ich reprezentáciu, aj v tomto prípade by sme sa mali riadiť „zlatým“ pravidlom (nie len) ústavného práva, a to primeranosťou. Zvýšenie počtu volebných obvodov, prostredníctvom ktorého by sa uvedené ciele mali dosiahnuť, by tak malo byť primerané a nemalo by ísť na úkor zabezpečenia proporcionality volebných výsledkov. Pravdepodobne z rovnakého dôvodu pri voľbách do Európskeho parlamentu vôbec nepočuť snahu o zvýšenie počtu volebných obvodov, keďže 14 mandátov obsadzovaných na Slovensku je na jeden volebný obvod už aj tak pomerne málo.[18] Ako pravdepodobne najvhodnejšie riešenie sa, prinajmenšom podľa názor autora, javia maximálne štyri volebné obvody, pri ktorých by ešte bolo možné, vzhľadom na počet v nich obsadzovaných mandátov, dosiahnuť výrazne proporcionálne výsledky. Pri ôsmych či dokonca ešte väčšom počte volebných obvodoch by sa vytváral predpoklad pre pokles tejto proporcionality a tým aj pre relativizáciu kľúčovej výhody proporcionálneho volebného systému.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva,
E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Porovnaj napr. Politológ: Radšej viac volebných obvodov ako menej poslancov. [online] 1. 5. 2012 [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://spravy.pravda.sk/domace/clanok/174245-politolog-radsej-viac-volebnych-obvodov-ako-menej-poslancov/> alebo VANČO, M.: Kiska chce štyri volebné obvody, Hlina osem, Truban senát. Zmení sa na Slovensku volebný systém. [online] 16. 1. 2020 [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://www.tyzden.sk/politika/61636/kiska-chce-styri-volebne-obvody-hlina-osem-truban-senat-ktore-navrhy-maju-sancu-/>.
[2] V zmysle § 44 zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj „volebný kódex“) „územie Slovenskej republiky tvorí pre voľby do Národnej rady Slovenskej republiky jeden volebný obvod“.
[3] Porovnaj napr. OROSZ, L. – MOLEK, P. – SVÁK, J. – BALOG, B.: Volebné právo a súdny prieskum volieb v Českej republike a Slovenskej republike. Bratislava : C. H. Beck, 2016, s. 139.
[4] Porovnaj § 8 volebného kódexu.
[5] V prípade volieb do NR SR konaných v roku 2016 išlo o 5.992 volebných okrskov. Osobitne boli spracúvané hlasy zaslané tými voličmi, ktorí nemali na území Slovenskej republiky trvalý pobyt. Porovnaj Voľby do Národnej rady SR 2016. Všeobecné informácie. Územné členenie. [online] 8. 8. 2016 [cit. 29. 1. 2020]. Dostupné na: <http://volby.statistics.sk/nrsr/nrsr2016/sk/geo.html>.
[6] Porovnaj zákon č. 187/1998 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov.
[7] Porovnaj § 11 zákona č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov a § 44 volebného kódexu.
[8] Porovnaj napr. LICHÝ, M.: Omyl jedného volebného obvodu. [online] 10. 3. 2016 [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://dennikn.sk/blog/401603/omyl-1-volebneho-obvodu/>.
[9] Volič môže v rámci ním zvolenej kandidátnej listiny (hlasovacieho lístku) politickej strany alebo koalície udeliť najviac štyrom kandidátom prednosť, teda tzv. prednostný hlas, čím môže ovplyvniť celkové poradie kandidátov. Pre podrobnosti pozri napr. DOMIN, M.: Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Wolters Kluwer, 2018, s. 235 a nasl. a s. 263.
[10] Porovnaj Mapa dobrých riešení. Program strany Za ľudí. [online] [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://za-ludi.sk/program/>.
[11] Porovnaj Reštart. Nádej pre Slovensku. Volebný program kresťanských demokratov. [online] [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://www.kdh.sk/wp-content/uploads/2020/01/programRESTART-final-web.pdf> alebo Program politickej strany Dobrá voľba 2020. [online] [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://dobravolba2020.sk/DOBRA_VOLBA_2020_-_VOLEBNY_PROGRAM.pdf>.
[12] Porovnaj Najvyššou hodnotou je človek. Solidarita hnutie pracujúcej chudoby. Program pre parlamentné voľby 2020. [online] Dostupné na: <https://solidarita.eu/images/Solidarita_program_FINAL.pdf>.
[13] Porovnaj napr. NOVÁK, M. – LEBEDA, T. a kol.: Volebné a stranícke systémy. ČR v mezinárodním srovnaní. Plzeň : Aleš Čenek, 2004, s. 27.
[14] Pri príklade bolo vychádzané z prieskumu volebných preferencií agentúry Polis z januára 2020. [online] [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: < https://www.webnoviny.sk/tag/parlamentne-volby-na-slovensku/>.
[15] Porovnaj čl. 16 ods. 1 ústavného zákona č. 1/1993 Sb. Ústavy Českej republiky v znení neskorších predpisov v spojení s prílohou č. 3 k zákonu č. 247/1995 Sb. o voľbách do Parlamentu Českej republiky a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov.
[16] Porovnaj čl. 96 ods. 1 Ústavy Poľskej republiky z roku 1997 v znení neskorších predpisov a Polish Parliamentary Elections 2019. Sejm Voting Results. [online] [cit. 27. 1. 2020]. Dostupné na: <https://sejmsenat2019.pkw.gov.pl/sejmsenat2019/en/wyniki/sejm/pl>.
[17] V zmysle čl. 18 ods. 1 ústavného zákona č. 1/1993 Sb. Ústavy Českej republiky v znení neskorších predpisov sa voľby do Poslaneckej snemovne Parlamentu Českej republiky, teda jeho dolnej komory, majú konať „podľa zásady pomerného zastúpenia“.
[18] K počtu mandátov v Európskom parlamente volených na Slovensku pozri napr. GIBA, M. a kol.: Ústavné právo. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 417.