Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa nad možnými riešeniami nedostatočného plnenia povinností zo strany Národnej rady Slovenskej republiky, a to osobitne na príklade „nekonečného príbehu“ voľby kandidátov na sudcov Ústavného súdu.
V utorok 25. júna 2019 sa poslanci Národnej rady pokúsili už ôsmym hlasovaním o zvolenie (zostávajúcich) kandidátov na sudcov Ústavného súdu. Pri tomto zatiaľ poslednom hlasovaní išlo už „len“ o piatich zostávajúcich kandidátov. Sklamanie z neúspešnej „snahy“ slovenského vrcholného zastupiteľského orgánu je prítomné nie len u odbornej verejnosti, ale do značnej miery aj u obyčajných ľudí. Jediným pozitívom už viac ako šesť mesiacov trvajúceho „úsilia“ je aspoň to, že bežný občan sa o existencii ústavného súdu a jeho význame a úlohách v slovenskom ústavnom systéme dozvedel o čosi viac. Avšak, medzi touto laickou verejnosťou už čoraz viac možno počuť výzvy na rozpustenie Národnej rady, keďže je, a v tom sa laici i ústavní právnici nutne zhodnú, prinajmenšom v otázke voľby dostatočného počtu kandidátov na ústavných sudcov, nefunkčná.
Akokoľvek logicky úvahy o rozpustení Národnej rady v dôsledku jej nefunkčnosti (či slabej funkčnosti) môžu znieť, je treba si uvedomiť, že Ústava takúto možnosť nepripúšťa. Národnú radu síce rozpustiť možné je, avšak len v presne určených prípadoch. Prezident republiky napríklad môže (nefunkčný) parlament rozpustiť v prípade jeho viac ako trojmesačnej nespôsobilosti sa uznášať, teda, povedané jednoduchšie, v prípade, ak by v pléne Národnej rady nesedel dostatočný počet zákonodarcov. To však nie je náš prípad. Iná do úvahy prichádzajúca možnosť je tzv. samorozpustenie parlamentu, teda skrátenie volebného obdobia prostredníctvom ad hoc ústavného zákona. Takáto možnosť však je nie len z hľadiska teórie ústavného práva problematická, ale je aj málo pravdepodobná, keďže by si vyžadovala zhodu najmenej 90 poslancov.
Stručne popísaný nelichotivý stav následne racionálne vedie k úvahám o tom, či by zodpovednosť Národnej rady resp. jej poslancov nemala byť posilnená o sankciu, ktorá by relatívne efektívne vedela poslancov prinútiť plniť si svoje povinnosti. Niektorí by síce mohli namietať, že Ústava poslanecký mandát konštruuje na princípe zákazu imperatívneho mandátu, a teda, že poslanci rozhodujú slobodne a nie sú viazaní príkazmi. Ani uvedené by však nemalo predstavovať „výhovorku“ pre neplnenie si Ústavou predpokladaných povinností. Inštitút zákazu imperatívneho mandátu má totiž poslanca chrániť pred konkrétnymi príkazmi zo strany voliča, prípadne straníckeho predstaviteľa, no neznamená jeho vyňatie spod Ústavou predpokladaných povinností. Ak raz Národná rada má prezidentovi predložiť dvojnásobný počet kandidátov na post sudcov Ústavného súdu (v porovnaní s voľnými sudcovskými miestami), poslanci by mali byť povinní svojim konaním to čo v možno najkratšom čase zabezpečiť. Neznamená to, samozrejme, že by poslanci museli všetkých 18 kandidátov nutne zvoliť hneď na prvý pokus. Štyri voľby s celkovo ôsmymi hlasovaniami a (len) 14 zvolených kandidátov však, podľa môjho názoru, už prekračuje nevyhnutnú mieru tolerovateľného „neúspechu“. A to som dokonca abstrahoval od možnosti, že nejde len o neschopnosť ale priamo o neochotu dostatočný počet kandidátov zvoliť. Je to však práve táto možnosť, ktorá sa postupne, berúc do úvahy vyhlásenia jednotlivých politických predstaviteľov, javí ako čoraz viac pravdepodobnejšia.
Otázka efektívneho vyvodenia zodpovednosti voči poslancom Národnej rady za nesplnenie si svojich povinností sa pritom netýka len voľby kandidátov na sudcov Ústavného súdu. V slovenskej ústave možno nájsť aj ďalšie „nášľapné míny“, ktoré môžu rovnako viesť k neústavnému stavu zapríčinenému nečinnosťou či nedostatočnou činnosťou Národnej rady. Ako príklad možno uviesť referendum, ktoré vo všeobecnosti predstavuje nepochybne jeden z najväčších problémov nášho ústavného práva. Problém by totiž mohol nastať v prípade, pokiaľ by výsledky referenda boli platné a pokiaľ by spôsob, akým bola referendová otázka formulovaná, vyžadoval ďalšiu legislatívnu činnosť Národnej rady. Ak by však poslanci nekonali či nekonali dostatočne, opäť by sme sa dostali do stavu, kedy parlament navodzoval stav neústavnosti, a rovnako by neexistovala žiadna efektívna právna sankcia ako to zvrátiť. Ďalším príkladom by mohlo byť aj rozhodovanie Ústavného súdu o neústavnosti zákona prijatého Národnou radou. V praxi sa totiž neraz stáva, že Národná rada nechá Ústavou predpokladanú lehotu na „opravu“ neústavného zákona márne uplynúť. Jedinou sankciou v tomto prípade je len strata platnosti neústavného zákona. Avšak, takéto vyradenie právnych noriem bez adekvátnej náhrady situáciu vždy nerieši. Naopak, v konečnom dôsledku môže problematický stav len prehĺbiť.[1]
Vzhľadom na uvedené príklady by azda stalo za úvahu sa nad možnosťou efektívnejšieho vyvodenia zodpovednosti voči Národnej rady aspoň zamyslieť. Zavedenie imperatívneho mandátu so všetkými jeho právnymi a praktickými dôsledkami sa (zatiaľ) stále javí ako príliš radikálne a populistické riešenie. Ako jedna z možností sa však natíska práve možnosť efektívnejšieho rozpustenia Národnej rady. Či už by o ňom rozhodoval prezident republiky, iný ústavný orgán či dokonca priamo voliči, to by už bolo na samostatnú diskusiu. Samozrejme, našim cieľom by nemal byť poslancov „za každú cenu“ ich mandát zbaviť. Naopak, našim cieľom by malo byť čo možno najlepšie fungovanie ústavných orgánov, vrátane Národnej rady ako toho najdôležitejšieho, ktorý reprezentuje občanov Slovenskej republiky ako suveréna. Rozpustenie by malo preto fungovať skôr ako efektívna hrozba zabezpečujúca riadne fungovanie parlamentu než ako reálne často uplatňujúci sa inštitút.
Autor: doc. JUDr.
Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta,
Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Ako príklad možno uviesť dva nálezy Ústavného súdu týkajúce sa volebného práva – PL. ÚS 18/2014 a PL. ÚS 2/2016, oba z 22. marca 2017. Neústavnosť dvoch prekážok výkonu aktívneho volebného práva a neústavnosť jednej podmienky pasívneho volebného práva bola riešená nie vylepšením zákonnej úpravy, ktorá nepochybne chcela reagovať na existujúce spoločenské problémy, ale jednoducho jej derogáciou v dôsledku rozhodnutí Ústavného súdu.