Cieľom príspevku je prispieť – sine ira et studio – do aktuálnej odbornej diskusie o právnych aspektoch referenda v ústavnom systéme Slovenskej republiky. Vzhľadom na rozsah témy, autor načrtáva len niektoré právne aspekty problematiky.
Zaiste, ide o komplexný a zložitý problém, ktorý si vyžaduje dôkladnú historickú, štrukturálnu, logickú, gramatickú, sémantickú, logickú a právnu analýzu relevantných materiálnych a formálnych prameňov práva. Pokiaľ ide o formálne pramene, bude potrebné skúmať použiteľné všeobecne platné právne zásady, ústavu Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony, vládne nariadenia a iné súvisiace normatívne akty. Ako pomôcku pri určení právnych pravidiel bude vhodné zohľadniť doterajšiu domácu a zahraničnú ústavnú prax a zvyklosti, judikatúru súdov, jurisprudenciu, náuku najviac kvalifikovaných odborníkov na ústavné právo, ako aj iné pomocné pramene práva.
Vylučujúca alebo nevylučujúca disjunkcia?
Ústava Slovenskej republiky[1] obsahuje viaceré ustanovenia, ktoré sa vzťahujú na predmet skúmania. V prvej hlave v prvom oddiele (Základné ustanovenia) v Čl. 2 (1) ústavy sa ustanovuje, že „Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.“ Z hľadiska pravidiel formálnej logiky ide logickú disjunkciu. Otázka znie, či ústavný zákonodarca mal na mysli zakotviť v ústave vylučujúcu disjunkciu alebo nevylučujúcu disjunkciu? Zodpovedanie tejto zdanlivo bezvýznamnej teoretickej otázky je však dôležité z hľadiska jednoznačnosti interpretácie ustanovenia Čl. 2 (1) v praxi. To sa týka aj posudzovania aktuálnej otázky ústavnosti či protiústavnosti referenda o predčasných voľbách.
V prípade vylučujúcej disjunkcie by to znamenalo výklad, že občania vykonávajú štátnu moc alternatívne – buď len prostredníctvom volených zástupcov alebo buď priamo (tertium non datur). Súčasná kombinácia obidvoch pri výkone štátnej moci možností by nebola možná.
V prípade nevylučujúcej disjunkcie, by občania vykonávali štátnu moc prostredníctvom volených zástupcov a/alebo priamo. Inými slovami, občania by mohli vykonávať štátnu moc prostredníctvom volených zástupcov, priamo, alebo aj súčasne. Takáto dvojkoľajnosť pri výkone štátnej moci by však mohla za určitých okolností v praxi viesť k právnej neistote pri rozhodovaní o tom, ktorý spôsob výkonu štátnej moci má mať prednosť – výkon prostredníctvom volených zástupcov alebo priamy výkon občanmi.
Pokiaľ ide o referendum, týka sa to napríklad ustanovenia Čl. 93 (2) ústavy,[2] ktorý sa zmieňuje o „iných dôležitých otázkach verejného záujmu“. Patrí medzi „dôležité otázky verejného záujmu“ otázka referenda o konaní predčasných volieb do zákonodarného zboru? Podľa právneho názoru autora, na otázku treba odpovedať kladne.
Prebiehajúca diskusia však potvrdzuje existenciu rôznych, dokonca protirečivých názorov na práva volených zástupcov a práva občanov vo vzťahu k ústavnému referendu o predčasných voľbách. Zatiaľ čo pre niektorých politikov a odborníkov by bolo konanie referenda protiústavné, pre iných by konanie referenda bolo v súlade s ústavou. Obidve strany prezentujú právne či quazi-právne argumenty na podporu ich stanovísk.
Úroveň odbornej polemiky v tejto veci zvyšuje pojem „môže“, ktorý ústavný zákonodarca použil v texte Čl. 93 (2) ústavy, a ktorý pripúšťa rôzny sémantický výklad (môže-nemusí).
Na rozdiel od protirečivej právnej formulácie v Čl. 93 (2) ústavy, právne jednoznačnejšiu úpravu obsahujú ústavné pravidlá pre referendum, ktorým sa má potvrdiť ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku. Ústavný zákonodarca v Čl. 93 (1) ústavy totiž priamo prikazuje uskutočniť referendum po prijatí predmetného ústavného zákona. Ide o jediný prípad, keď ústavný zákonodarca takto jednoznačne predpisuje prijatie ústavného zákona aj nutnosť konania následného referenda. Ide o výnimočné spojenie zastupiteľského a priameho výkonu práv na základe nevylučujúcej disjunkcie. Ide skôr o výnimku z pravidla.
Štrukturálna analýza textu piatej hlavy ústavy umožňuje urobiť záver, že ústavný zákonodarca mal pri formulovaní príslušných ustanovení ústavy na zreteli skôr vylučujúcu disjunkciu, okrem iného preto, že ustanovenia o prijímaní zákonov a ustanovenia o referende sú upravené v dvoch rozdielnych oddieloch (prvý oddiel – Národná rada Slovenskej republiky, druhý oddiel – Referendum) piatej hlavy ústavy so spoločným názvom „Zákonodarná moc. Ak by mal ústavný zákonodarca v úmysle spájať všetky prípady prijímania zákonov len na báze nevylučujúcej disjunkcie, tak by zaiste upravil obidva inštitúty v rámci jedného oddielu piatej hlavy ústavy a nie v dvoch rozdielnych štrukturálnych častiach textu piatej hlavy.
Z uvedeného potom môžeme odvodiť ďalší dôležitý záver, konkrétne, že ak v prípade Čl. 2 (1) ústavy ide o vylučujúcu disjunkciu, tak potom platí, že pre prijímanie osobitných zákonov v súvislosti s referendom podľa Čl. 93 nie je možné automaticky prednostne uplatňovať všeobecné ustanovenia o prijímaní zákonov. Osobitné pravidlá lex specialis zakotvené v druhom oddiele piatej hlavy ústavy v článkoch 93 – 100 musia mať v takomto prípade prednosť pred všeobecnými pravidlami lex generalis zakotvenými v prvom oddiele piatej hlavy ústavy v článkoch 75 – 92. Pri prijímaní zákonov v súvislosti s vyhlásením referenda treba zohľadňovať osobitosť právnej úpravy referenda.
Primát zastupiteľskej demokracie alebo primát priamej demokracie?
Podľa Čl. 2 (1) „Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.“
Podľa Čl. 30 (1) Tretieho oddielu (Politické práva) „(1) Občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov.
Komparatívnou analýzou textu ústavy možno dospieť k záveru, že poradie spôsobov výkonu štátnej moci podľa čl. 2 (1) je opačné ako poradie v prípade účasti na správe verejných vecí podľa čl. 30 (1) ústavy (politické práva).
V prípade výkonu štátnej moci podľa čl. 2 (1) ústavný zákonodarca dal v texte na prvé miesto výkon štátnej prostredníctvom volených zástupcov a až na druhom mieste priamy výkon.
V prípade účasti na správe vecí verejných podľa článku 30 (1) ústavný zákonodarca dal na prvé miesto priamu účasť a účasť prostredníctvom volených zástupcov zaradil až na druhé miesto.
Z uvedeného možno usudzovať, že v oblasti politických práv, medzi ktoré patria aj politické práva súvisiace s referendom, má priama účasť na správe vecí verejných vo forme referenda vyšší význam.
Referendom nemožno ukladať povinnosti
Z dikcie Druhej hlavy (Základné práva a slobody) prvého oddielu (Všeobecné ustanovenia) Čl. 13 (1) ústavy vyplýva, že „ (1) Povinnosti možno ukladať a) zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, b) medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo c) nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2. V zmysle Čl. 13 (4), pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.[3]
Z uvedenej úpravy vyplýva, že samotným referendom nie je možné upravovať základné práva a slobody. Tento záver explicitne zdôrazňuje dikcia Čl. 93 (3) ústavy, ktorý stanovuje, že základné práva a slobody nemôžu byť predmetom referenda.
To však neznamená, že v samotnom referende nie je možné rozhodovať o aplikácii základných práv a slobôd, napríklad o dôležitej politickej otázke konania predčasných volieb.
Je možné konanie referenda v čase trvania núdzového stavu?
Podľa ôsmeho oddielu (Spoločné ustanovenia k prvej a druhej hlave) Čl. 51 (2) ústavy „(2) Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ustanoví ústavný zákon.
Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších úprav umožňuje v Čl. 5 (Núdzový stav) v určitých situáciách a za určitých okolnosti obmedziť základné práva a slobody občanov. Text ústavného zákona explicitne nezakazuje konanie referenda, avšak ustanovenia zákona umožňujú štátnej moci obmedziť slobodu pohybu a pobytu, zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať, obmedziť právo slobodne rozširovať informácie a slobodu prejavu na verejnosti a pod. Je otázne, či by sa za akýchto okolností dalo reálne referendum uskutočniť.
Má poslanec Národnej rady Slovenskej republiky právo odmietnuť výsledky referenda pri hlasovaní o zákone o výsledkoch referenda?
Podľa Čl. 75 (1) ústavy „Na schôdzi Národnej rady Slovenskej republiky, na ktorej sa poslanec zúčastňuje po prvý raz, skladá sľub, ktorý znie: „Sľubujem na svoju česť a svedomie vernosť Slovenskej republike. Svoje povinnosti budem plniť v záujme jej občanov. Budem dodržiavať ústavu a ostatné zákony a pracovať tak, aby sa uvádzali do života.“
Zo sľubu poslanca vyplýva, že bude pracovať tak, aby sa ústava a zákony uvádzali do života. V tomto zmysle by nemal robiť prekážky pre prijatie zákona, ktorým sa vyhlasujú výsledky referenda. Napríklad dôvodením, že je pri rozhodovaní viazaný iba jeho svedomím a vedomím. Účelom tohto zákona na úrovni lex specialis je vyhlásenie výsledkov referenda a nie zákonná úprava práv a povinnosti aplikovaná na základe lex generalis podľa Čl. 86 – 87 ústavy. V zákone o vyhlásení výsledkov referenda sa len potvrdzujú výsledky referenda vo forme vyhlásenia, ergo neformulujú sa nové práva a povinnosti.
Podľa Čl. 81a ústavy písm. d) mandát poslanca zaniká „d) rozpustením Národnej rady Slovenskej republiky“. V tomto zmysle, poslanec sa nemôže dovolávať protiústavnosti referenda o predčasných voľbách, dôvodiac, že bol zvolený na 4 roky podľa ustanovenia Čl. 73 (1) ústavy.[4] Uvedený článok teda automaticky nezaručuje poslancovi 4 ročný výkon jeho funkcie. Ide o ustanovenie lex generalis, ktoré nemá prednosť pred lex specialis vyjadrené v inštitúte rozpustenia Národnej rady Slovenskej republiky. Individuálne volebné právo občana (zvoleného poslanca) tak nie je a nemôže byť nadradené ústave Slovenskej republike, pretože tá umožňuje v osobitných prípadoch a vo vyššom záujme rozpustiť Národnú radu Slovenskej republiky aj pred uplynutím volebného obdobia.
Je protiústavné referendum o predčasných voľbách?
Na otázku nie je možné jednoznačne odpovedať. Rozhodne sémantická analýza a interpretácia pojmov „základné práva a slobody“, „referendum“, „iná dôležitá otázka,“ a iných, použitých v ústave. Predovšetkým ako je vymedzený obsahu a rozsahu týchto pojmov, vrátane určenia ich hlavných pojmových znakov.
Po prvé, podľa Čl. 93 (3) „Predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet.“ Tak isto platí, že právo zúčastniť sa na referende je v zmysle Čl. 94 ústavy základné politické právo.
Ak by základné právo zúčastniť sa referenda bolo predmetom referenda v tom zmysle, že by dôvodom alebo výsledkom referenda mal byť zákaz, znevýhodnenie, vylúčenie, obmedzenie, rozlišovanie či dokonca zvýhodňovanie základného práva zúčastniť sa na referende, tak takéto referendum možno považovať za protiústavné. A naopak.
Po druhé, Predmetom referenda, tak ako ho navrhuje petičný výbor, ale nemá byť samotné právo na účasť v referende, ale iná otázka, ktorá súvisí s uplatňovaním základného práva. Takže, ak predmetom referenda by bola „iná dôležitá otázka“ v zmysle Čl. 93 (2) ústavy, uskutočnenie referenda by bolo legitímne.
Rozhodujúce teda bude, či ústavný súd, ak sa naň obráti prezidentka SR, bude otázku predčasných voľbách považovať za „dôležitú“ v súlade s Čl. 93 (2) ústavy.
V prípade akýchkoľvek pochybností by mala konať prezidentka SR na základe jej právomocí v súlade s Čl. 95 (2) a Ústavný súd v súlade s ustanoveniami Čl. 125b ústavy.
Referendum ako cieľ alebo referendum ako prostriedok na dosiahnutie iného cieľa
Pokiaľ by sa preukázalo zneužitie inštitútu referenda na dosiahnutie iného cieľa, napríklad politického, takéto referendum možno označiť za protiústavné.
Autor: doc. JUDr. Peter Vršanský, CSc.
[1] Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky (v znení č. 244/1998 Z. z., 9/1999 Z. z., 90/2001 Z. z., 90/2001 Z. z., 140/2004 Z. z., 323/2004 Z. z., 323/2004 Z. z., 463/2005 Z. z., 92/2006 Z. z., 210/2006 Z. z., 100/2010 Z. z., 356/2011 Z. z., 232/2012 Z. z., 161/2014 Z. z., 306/2014 Z. z., 427/2015 Z. z., 44/2017 Z. z., 71/2017 Z. z., 137/2017 Z. z., 40/2019 Z. z., 40/2019 Z. z., 99/2019 Z. z., 422/2020 Z. z.)
[2] Čl. 93 (1) znie „Referendom sa potvrdí ústavný zákon o vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku. (2) Referendom sa môže rozhodnúť aj o iných dôležitých otázkach verejného záujmu. (3) Predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet.“
[3] Čl. 13 (1) Povinnosti možno ukladať a) zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, b) medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo c) nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2. (2) Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom. (3) Zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky. (4) Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.
[4] Čl. 73 (1) znie „(1) Národná rada Slovenskej republiky má 150 poslancov, ktorí sú volení na štyri roky.“