Poslanecký mandát a hlavne spôsob jeho výkonu je jedným z ukazovateľov dodržiavania princípu právneho štátu, a z historického hľadiska môže fungovať ako hodnotiaci aspekt spoločnosti v danom období aj s pohľadom na iné materiálne pramene práva. Výkon poslaneckého mandátu sa v rôznych obdobiach právneho vývoja na území Slovenskej republiky menil, a to hlavne ako dôsledok zmien platných ústavných textov. Od roku 1848 bola súčasná Slovenská republika súčasťou rôznych štátnych zoskupení, či politických režimov, čo sa samozrejme odzrkadlilo aj na normatívnom texte ústavných zákonov a na úprave postavenia zákonodarnej moci a jej vykonávateľov. V súčasnosti sa, najmä kvôli politickým vplyvom na ústavnoprávne inštitúty, opätovne nastoľuje otázka, či mandát zakotvený v Ústave Slovenskej republiky je skutočne napĺňaný. Cieľom tohto článku je určiť, aký druh mandátu bol v jednotlivých obdobiach uplatňovaný a zároveň zhodnotiť, ktoré obdobia boli z pohľadu výkonu mandátu najmenej demokratické
- MANDÁT
Mandát poslanca môžeme inak definovať ako poverenie, ktoré umožňuje fungovanie zastupiteľských foriem politických režimov, v našich podmienkach zastupiteľskej formy parlamentnej demokracie. Práve mandát je prostriedkom, vďaka ktorému nemusí o všetkých veciach verejných rozhodovať suverén sám, ale zvolí si svojich zástupcov na určité obdobie, ktorí majú vykonávať túto činnosť a rozhodovať o veciach verejných. To nazývame aj výkonom mandátu.
V právnej teórii rozlišujeme dva druhy mandátu. Je to mandát imperatívny a mandát voľný. Ak hovoríme o imperatívnom mandáte, alebo inak nazvanom aj ako viazaný mandát, máme na mysli spôsob výkonu verejnej moci, aký v súčasnom svete budeme hľadať len veľmi ťažko, i keď zopár výnimiek sa predsa len dá nájsť. Tento typ mandátu je totiž špecifický pre nedemokratické režimy, alebo pre výkon takých funkcií, kde je žiaduce, aby bol výkon mandátu upravený istým spôsobom (špecifický imperatívny mandát nachádzame napríklad pri voliteľoch v Spojených štátoch amerických, keď sú priamo viazaný pokynom suveréna v danom štáte, pričom následne musia odovzdať hlas tomu kandidátovi, ktorý získal mandát v danom štáte). Imperatívny mandát aj na základe vyššie uvedeného môžeme teda charakterizovať ako poverenie od suveréna v pravom zmysle slova. Poverenie totiž nie je všeobecné, ale je priamo určený spôsob výkonu tejto funkcie v poverení, pričom držiteľ mandátu je priamo zodpovedný za výkon tohto mandátu suverénovi. Táto zodpovednosť sa prejavuje v možnosti odvolania z funkcie pred riadnym skončením obdobia, na ktoré bol mandát ustanovený.
Voľný, alebo reprezentatívny mandát je naopak charakteristický neodvolateľnosťou a nepostihnuteľnosťou držiteľa mandátu pred skončením funkčného obdobia. Táto ochrana má slúžiť na zabezpečenie slobodného výkonu mandátu podľa svojho svedomia a presvedčenia a má odstrániť nežiaduce vplyvy pôsobiace na držiteľa mandátu, ako napr. strach z odvolania a pod. Pri výkone voľného mandátu je najdôležitejšie práve spojenie „podľa svojho svedomia a presvedčenia“. Práve toto spojenie vyjadruje nezávislosť od vôle iných držiteľov obdobného mandátu, straníckych „nadriadených“ alebo samotného suveréna. Voľný mandát môžeme teda charakterizovať ako mandát, ktorý jeho držiteľ vykonáva podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie je viazaný žiadnymi príkazmi, pričom je vo svojej funkcii nepostihnuteľný a neodvolateľný za plnenie úloh, ktoré sú spojené s výkonom mandátu.
2. HISTORICKÝ VÝVOJ UPLATŇOVANIA JEDNOTLIVÝCH DRUHOV MANDÁTU NA ÚZEMÍ SLOVENSKEJ REPUBLIKY OD ROKU 1848
Je samozrejmosťou, že rovnako ako ústavy súčasných štátov, aj ústavy v minulosti upravovali široké spektrum spoločenských vzťahov, no pre účely tohto článku postačuje venovať sa úprave zákonodarnej moci, existenciu zákonodarného orgánu, resp. orgánov a výkon mandátu členov tohto orgánu.
Rok 1848 je známy vďaka svojmu historickému kontextu a revolučným udalostiam, avšak spája sa aj s prijatím dokumentu známeho ako Bratislavská marcová ústava. Dôvody jej vzniku môžeme nájsť v revolučných udalostiach v celej Európe. Tento dokument zaviedol volebné právo do uhorského snemu, no samozrejme, aj s ohľadom na dobu, bolo toto volebné právo, predovšetkým pasívne, obmedzené cenzom, a to jazykovým ako aj majetkovým. Táto ústava sa nečlenila na články, ale nachádzame v nej paragrafové znenie. V piatej časti nachádzame zakotvenie rovnosti hlasov voličov, ktorí vyhovujú cenzu jazyku a majetku. To najdôležitejšie, a teda o výkone mandátu, sa však v ústave nedočítame nič. Snem sa skladal z celkovo 400 zástupcov ľudu, z ktorých drvivá väčšina bola verná panovníkovi. Výkon mandátu bol teda, v teoretickej rovine voľný. Reálna možnosť naplnenia reprezentatívneho mandátu však zostáva otázna.
Niekoľko mesiacov po prijatí Bratislavskej marcovej ústavy bol prijatý text derogujúci túto ústavu, s názvom Stadionova ústava. Výrazne posilnil rakúskeho panovníka, pričom otázka aktívneho a pasívneho volebného práva zostala upravená bez zmeny. V ôsmej časti ústavy nachádzame ustanovenie, ktoré deklaruje potrebu zjednotenia oboch komôr snemu s vôľou cisára, teda rakúskeho panovníka. Toto silné postavenie panovníka neplatilo len v smere normatívneho ustanovenia, avšak prejavovalo sa aj v ďalších častiach upravujúcich zákonodarný zbor, teda snem, pozostávajúci z dvoch komôr. Nachádzame tu istú formu bŕzd a protiváh, keď snem kontroloval zákonodarnú iniciatívu panovníka, a opačne. Cisárova zákonodarná iniciatíva nebola neobmedzená a bez súhlasu snemu nemohol vydávať svojvoľného rozhodnutia. Tento súhlas však v kontexte doby a zriadenia bol len formálny, keďže len ťažko hovoriť, že niekto by si dovolil postaviť sa panovníkovi. Cisár mal naopak oveľa väčšiu právomoc, keďže mohol vetovať akýkoľvek zákon prijatý v sneme. Toto veto bolo absolútne a snem o ňom už nemohol rokovať. Na základe tohto nemôžeme, ani bez kontextu doby, hovoriť o voľnom mandáte, a to ani v teoretickej rovine.
Februárová ústava platná od roku 1861 nezabezpečovala poslancom zákonodarného zboru akúkoľvek imunitu a taktiež sa mu nezodpovedala ani vláda. Postavenie zákonodarného zboru nabralo v skutku len formálny charakter bez možnosti kontroly exekutívy a zároveň s rizikom postihu za vyjadrenie názoru pri výkone funkcie. Medzi rokmi 1868 až 1918 môžeme hovoriť o dualizme, pričom sa opätovne stretávame s dvojkomorovým zákonodarným orgánom – snemom. Väčšina inštitútov bola prebraná z Bratislavskej marcovej ústavy, pričom sa zavádza nutnosť podpisu zákonov panovníkom. Na základe normatívneho znenia môžeme hovoriť o teoretickom voľnom mandáte.
Po skončení prvej svetovej vojny a vzniku Československej republiky už o Slovensku nehovoríme len ako o členovi štátu, ale ako o rovnocennom partnerovi v štáte. Pre vytvorenie Československej republiky bolo nutné formálne predstierať existenciu československého národa, ktorá by odôvodňovala uplatnenie práva národa na sebaurčenie. Ústava ako celok pôsobí pokrokovo a demokraticky, v porovnaní s dokumentami platnými pred touto ústavou. Zákonodarná moc bola postavená nad exekutívu, pričom jej je venovaná celá druhá hlava ústavy. Zákonodarným orgánom Československej republiky je Národné zhromaždenie so sídlom v Prahe. Okrem nutnosti dosiahnuť požadovaný vek na uplatnenie aktívneho či pasívneho volebného práva a podmienky štátneho občianstva na výkon tohto práva je odstránený akýkoľvek cenzus. Priamo v ústave je zakotvený voľný mandát, či už v §22 ods. 1: „Členové Národního shromáždení vykonávají svůj mandát osobně; nesmějí od nikoho přijímati příkazů,“ pričom v ods. 3 tohto paragrafu nachádzame aj sľub poslanca. Prvýkrát tu nachádzame spôsob straty mandátu odoprením sľubu alebo zložením sľubu s výhradou. Poslanec nesmie prijímať príkazy a musí konať slobodne, a z textu implicitne vyplýva jeho neodvolateľnosť. Na základe tohto môžeme konštatovať, že počas platnosti Ústavy Československej republiky vykonávali členovia Národného zhromaždenia voľný mandát.
Dňa 21. júla 1939 bol prijatý Ústavný zákon o Ústave Slovenskej republiky, pričom z právneho hľadiska tento dokument nie je relevantný, keďže režim, počas ktorého bol tento zákon prijatý, bol vyhlásený za nelegitímny a tým pádom všetky zákony, ktoré boli prijaté, akoby neexistovali, teda sú nulitné. To však nebráni posúdeniu teoretického konceptu mandátu, aký bol, de facto, počas obdobia niekoľkých rokov dodržiavania tohto dokumentu, uplatňovaný. Samotná Ústava zavádza opätovne cenzus, ktorý však nie je typicky predvídateľným cenzom, ako napr. cenzus majetku, ale ide o cenzus dosť nešpecifický. Táto abstraktnosť sa dá vysvetliť ako vytvorenie možnosti diskriminovať odporcov režimu zneprístupnením volebných funkcií, či dokonca znemožnením uplatnenia volebného práva. Tento cenzus totiž podmieňuje v §9
a v §10 podmienku na uplatnenie aktívneho, resp. pasívneho volebného práva, a to vyhovenie podmienkam volebného programu snemu. Znenie sľubu v §14 ustanovuje slobodný výkon mandátu podľa najlepšieho vedomia a svedomia. V spojení s §16, ktorý ustanovuje imunitu poslancov za hlasovanie a výroky prednesené pri výkone mandátu, nám tieto paragrafy dávajú náznak ústavnej koncepcie voľného mandátu. Pokiaľ však spojíme výklad všetkých paragrafov, a nie len niektorých, spolu s cenzom ideológie sa vytvárajú otázniky nad možnosťou reálne uplatňovať mandát reprezentatívne.
Z právneho hľadiska následný dokument po ústave z roku 1918 je Ústava 9. mája, ktorá označuje ústavný zákon č. 150/1948 Sb. Zákonodarná moc je vykonávaná Národným zhromaždením so sídlom v Prahe. Keďže však už nebolo potrebné predstieranie existencie jedného československého národa, tento dokument ustanovuje aj národné zákonodarné orgány. Na území Slovenska to bola Slovenská národná rada. Na rozdiel od ústavy z roku 1939, v tomto dokumente nenachádzame žiaden cenzus, okrem štandardných podmienok na výkon volebného práva. Treba odlíšiť mandát v Národnom zhromaždení od mandátu v Slovenskej národnej rade. Mandát v Národnom zhromaždení môžeme označiť ako mandát voľný, a to predovšetkým kvôli zneniu sľubu poslancov, ktorý upravuje výkon mandátu podľa svojho vedomia a svedomia. Okrem disciplinárnej zodpovednosti za výroky je tu v §44 taktiež zavedená imunita poslancov. V Slovenskej národnej rade, resp. v ústavnej úprave upravujúcej jej fungovanie, nenachádzame priamo úpravu výkonu mandátu. Vychádzame preto z ustanovenia lex generalis v základných článkoch. Toto ustanovenie však jasne hovorí, že suverén vykonáva kontrolu nad zborom a zbor je suverénovi, teda ľudu zodpovedný. Teda pri mandáte uplatňovanom v Národnom zhromaždení môžeme hovoriť o mandáte voľnom, no pri mandáte uplatňovanom v Slovenskej národnej rade o mandáte imperatívnom.
Ústava Československej socialistickej republiky (ČSSR), teda zákon č. 100/1960 Zb. obsahuje nie paragrafové znenie, ale je upravený prostredníctvom článkov. Ďalším rozdielom je odsunutie úpravy zákonodarnej moci až do tretej časti. Zákonodarná moc je zverená Národnému zhromaždeniu, a na území Slovenskej republiky Slovenskej národnej rade. Zásadným je článok 39 ods. 2, ktorý explicitne vyjadruje zodpovednosť volených zástupcov suverénovi a aj možnosť ich odvolania z Národného zhromaždenia. Poslanci sú taktiež len zástupcami voličov vo svojich volebných obvodov a vo svojom sľube sa zaväzujú byť verní veci socializmu. V tomto prípade ide o úplné naplnenie definície imperatívneho mandátu. Poslanci Slovenskej národnej rady, resp. výkon ich mandátu je opäť, ako aj v Ústave 9. mája, upravený len okrajovo, no obdobne ako pri predchádzajúcom ústavnom texte sú zodpovední a odvolateľní suverénom. Teda na rozdiel od Ústavy 9. mája, keď bol imperatívny mandát len v národnom zákonodarnom zbore, tentokrát nachádzame imperatívny mandát aj pri výkone funkcie člena Národného zhromaždenia.
Ústavný zákon o československej federácii č. 143/1968 Zb. zostáva v istých častiach veľmi podobný, ako predchádzajúca ústava, a to hlavne pri výkone mandátu. Národné zhromaždenie je premenované na Federálne zhromaždenie, no Slovenská národná rada zostáva zachovaná. Pri výkone mandátu poslanca Federálneho zhromaždenia nachádzame niekoľko rozdielov, a to zavedenie už len disciplinárnej zodpovednosti za hlasovanie v zhromaždení, či ustanovenie zastupovania všetkých občanov v zhromaždení, nie len svojho obvodu. Odvolateľnosť však zostáva zachovaná, a preto možno hovoriť o imperatívnom mandáte. Pri výkone mandátu poslanca Slovenskej národnej rady chýba podstatná úprava, vrátane sľubu. Poslanec je ale odvolateľný. To je jeden z hlavných dôvodov, prečo možno hovoriť o imperatívnom mandáte.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. je, čo sa týka voľnosti mandátu, porovnateľná s Ústavou Československej republiky z roku 1918. Zákonodarná moc je zverená jedinému orgánu, Národnej rade Slovenskej republiky, do ktorej sú poslanci ako zástupcovia volení v tajných voľbách. Jedinými obmedzeniami aktívneho a pasívneho volebného práva zostáva vek a občianstvo. Ústava explicitne vyjadruje imunitu poslanca za hlasovanie a výroky prednesené pri výkone funkcie, ako aj výkon mandátu podľa svedomia a presvedčenia. Poslanec je neodvolateľný z funkcie suverénom pred skončením volebného obdobia. Ide teda o výkon mandátu voľného.
| Ústava | Účinnosť | Zákonodarný orgán | Cenzus | Mandát |
| Bratislavská marcová ústava | 1848 – 1849 | Uhorský snem | Majetok, jazyk | Teoreticky reprezentatívny |
| Stadionova ústava | 1849 – 1851 | Snem | Majetok, jazyk | Teoreticky reprezentatívny |
| Februárová ústava | 1861 – 1865 | Snem – dvojkomorový, formálny, bez reálnej právomoci | – | Teoreticky reprezentatívny |
| Ústava Československej republiky | 1918 – 1939 | Národné zhromaždenie | – | Reprezentatívny |
| Ústavný zákon o Ústave Slovenskej republiky | 1939 – 1945 | Snem | vyhovenie podmienkam volebného programu snemu – ideológia | Teoreticky reprezentatívny |
| Ústava 9. mája – z. č. 150/1948 Sb. | 1948 – 1960 | Národné zhromaždenie | – | Reprezentatívny |
| Slovenská národná rada | Imperatívny | |||
| Ústava Československej socialistickej republiky – z. č. 100/1960 Zb. | 1960 – 1968 | Národné zhromaždenie | – | Imperatívny |
| Slovenská národná rada | Imperatívny | |||
| Ústavný zákon o československej federácii č. 143/1968 Zb. | 1968 – 1992 | Federálne zhromaždenie | – | Imperatívny |
| Slovenská národná rada | Imperatívny | |||
| Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. | Od 1993 | Národná rada Slovenskej republiky | – | Reprezentatívny |
Na základe vyššie uvedeného môžeme jasne konštatovať, že jediné obdobie, kedy bol imperatívny mandát legálne upravený a explicitne vyjadrený je obdobie rokov 1948 – 1992. Ústavná úprava v období medzi rokmi 1918 – 1939 a súčasná ústava sú naopak jediné dokumenty, ktoré explicitne vyjadrujú reprezentatívnosť mandátu poslanca.
ZÁVER
Ako je možné pozorovať, pri ústavných úpravách sa často spomína formulácia „no skutočný výkon voľného mandátu je otázny“. Táto formulácia sa objavuje najmä pri textoch pochádzajúcich z obdobia pred prvou svetovou vojnou. No je skutočne na pováženie, či túto vetu nie je vhodné využiť aj v súčasnosti. Dlhodobejšie sa stretávame s politickými snahami o ovplyvnenie slobodného výkonu mandátu zakotveného v čl. 73 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, či už to bolo formou „poslaneckých reverzov“ (I. ÚS 8/97), alebo iným vplyvom politickej strany na rozhodovanie poslanca pri hlasovaní.
Mandát poslanca ako zástupcu suveréna a jeho slobodný výkon však nemôže byť len deklarovaný ústavou, musí ňou byť aj chránený. No chrániť tento výdobytok demokracie nesmie len ústava, ale každý jeden občan, ako suverén, od ktorého pochádza akákoľvek moc v štáte.
Autor: Bc. Samuel Cibik, študent Právnickej fakulty, Univerzity Komenského v Bratislave. E-mail: cibik7@uniba.sk.