Autor príspevku sa zamýšľa nad relatívne slabým prahom dosiahnutia ústavnej väčšiny na Slovensku a nad potencionálnymi rizikami vyplývajúcimi zo súčasného stavu. Zároveň približuje možné scenáre posilnenia rigídnosti Ústavy SR.
V nedávnom čase sme boli svedkami pomerne rozsiahlej novely Ústavy SR[1], ktorá bola v poradí už devätnástou počas jej 28-ročnej existencie. Priemerne sa tak skoro každých 18 mesiacov mení text základného zákona nášho štátu. Pred koncom roka sme, okrem spomínanej priamej novely ústavy, boli svedkami aj veľmi diskutovanej zmeny ústavného zákona o bezpečnosti štátu.[2]
Za všetko možno hovorí aj tá skutočnosť, že ako študent pripravujúci sa na štátnice z ústavného práva v prvej polovici roku 2019 som si musel škrtať a prepisovať mnohé pasáže z učebnice ústavného práva vydanej v roku 2014. A rovnako aj študenti, ktorí sa budú pripravovať na skúšku z „ústavka“ v nadchádzajúcom semestri (ideálne priebežne sa učiaci), si budú musieť dávať pozor na čerstvo novelizované pasáže výkladu ešte stále čerstvej učebnice, ktorá vyšla minulý rok (2019).
Je to dobré, že je možné meniť ústavu?
Na jednej strane ústavodarca pri písaní ústavy počítal s možnosťou jej zmeny, lebo tak ako sa vyvíja spoločnosť, mal by sa tomu prispôsobovať aj účinný právny poriadok. Už aj autori Ústavy Spojených štátov amerických si uvedomovali, že ak má ústava pretrvať a držať krok s dobou, tak z času na čas ju bude treba zmeniť.[3] Z toho dôvodu do nej vložili klauzulu umožňujúcu prijatie ústavného dodatku, teda možnosť meniť ústavný text.
Na druhej stane zas nie je dobré, ak sa ústavný text mení príliš často a je ešte horšie, ak sa mení skôr účelovo z politických (často marketingových) dôvodov. Snaha niečo zakonzervovať v ústave je potom fakticky negovaná relatívne jednoduchou možnosťou jej nasledovnej novelizácie. Najlepším príkladom je ústavné „zastropovanie“ veku odchodu do dôchodku z marca 2019[4] a jeho následné vyňatie z ústavného textu v expresne krátkom čase, ani nie po dvoch rokoch.
Rovnako je v tomto smere problematické rozširovanie ústavného textu o ustanovenia, ktoré by tam vôbec nemuseli byť. Ako hovorí docent Marián Giba: „Ústava je a má byť dokument abstraktný, nadčasový a skôr stručný.“[5] A preto časté novelizácie ústavy nie sú vôbec ideálnym riešením.
Problém teda nie je možnosť meniť ústavný text, ale príliš časté a nepremyslené pristupovanie k takémuto riešeniu.
Ústavné (a predovšetkým štátne) právo je takmer všade vo svete právnym odvetvím, ktoré je do veľkej miery rigidné. Inak je tomu však na Slovensku, kde časté ústavné zmeny spoločne s rozhodujúcou činnosťou ústavného súdu, prinášajú stále nové výzvy pre ústavnoprávnu doktrínu.
Prečo je tomu tak?
Dalo by sa teda súhlasiť s názorom, že opakované, často krát neprediskutované alebo aj marketingové zmeny ústavy sú dôsledkom relatívne nízkeho prahu dosiahnutia ústavnej väčšiny[6] a procesu ústavných zmien, ktoré sa nie raz dejú dokonca aj v skrátenom legislatívnom konaní. Rovnako aj Peter Kubina upozorňuje na to, že „(p)roblém výkonu ústavodarnej moci u nás spočíva v tom, že okrem požiadavky kvalifikovanej väčšiny (ktorá je len o 15 hlasov vyššia, než sa vyžaduje na schválenie „obyčajného“ zákona) ide o úplne rovnaký proces, akým sa prijímajú „obyčajné“ zákony. Rozdiely medzi uplatňovaním ústavodarnej a zákonodarnej moci sú v našich podmienkach také mizivé, že často unikajú aj pozornosti profesionálov. Ústavodarná moc tak vo vedomí verejnosti (často aj tej odbornej) splýva s mocou zákonodarnou.“[7]
Brzdou pre niektoré ústavné zmeny mohol byť Ústavný súd SR, ktorý si v rozhodnutí o protiústavnosti previerok sudcov (2019)[8] zobral na seba právomoc (do veľkej miery kontroverzným spôsobom)[9] zrušiť ústavný zákon, resp. časť ústavy pre rozpor s implicitným materiálnym jadrom, a tak fakticky vytvoril hierarchiu aj medzi právnymi normami so silou ústavy.[10] Posledná zmena ústavy však túto možnosť ústavného súdu explicitne vylúčila, a tým pádom si ústavná väčšina v Národnej rade formálne prinavrátila takmer neobmedzenú ústavodarnú moc. Hoci implicitné materiálne jadro Ústavy SR podľa všetkého neprestalo existovať, ústavnému súdu bola odňatá možnosť ho chrániť. Práve ústavný súd predstavoval jedinú brzdu pred neobmedzenou mocou deväťdesiatich poslancov Národnej rady prostredníctvom posudzovania súladu ústavného zákona s „jadrovým ústavným právom“.
Tento spôsob bol však problematický minimálne z pohľadu legitimity, lebo fakticky by siedmi ústavní sudcovia mali moc negovať rozhodnutie kvalifikovanej parlamentnej väčšiny, ktorá má legitimitu priamo od občanov. Preto aj z pohľadu teórie suverenity ľudu je dôležité, aby o obsahu ústavy rozhodovali len orgány priamo volené občanmi, resp. občania samotní. A následne ústavný súd ako kvalifikovaný orgán už zohráva dôležitú úlohu pri jej ochrane a výklade.[11]
Podľa viacerých koaličných poslancov však ústavnému súdu zostáva právomoc kontrolovať súlad ústavných zákonov s medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.[12]
Ani status quo nie je ideálna situácia, lebo nikdy nevieme aké politické sily sa môžu prostredníctvom demokratických procesov dostať k moci a nedajbože aj dosiahnuť kriticky nízky prah kvalifikovanej väčšiny. Preto existuje celkom oprávnená hrozba, pri ktorej nemôžeme vylúčiť, že by bola snaha, zo stany nejakej silnej vládnej garnitúry, prijímať také inštitucionálne zmeny, ktoré by mohli podkopávať ústavný poriadok štátu. Z toho dôvodu je pre stálosť demokratického a právneho štátu dôležité správne nastavenie rigídnosti ústavy, ktoré bude samozrejme možné dosiahnuť demokratickým spôsobom, ale za predpokladu zhody naozaj veľkej väčšiny spoločnosti.
Nehovoriac o tom, že tri pätiny poslancov pri zhode okolností je možné dosiahnuť aj relatívne nízkym volebných výsledkom.
Od vzniku samostatného Slovenska sa dokázali sformovať až dve vládne koalície disponujúce 90+ hlasmi v Národnej rade.[13] Okrem toho sme mohli byť svedkami viacerých ad hoc ústavných väčšín naprieč politickým spektrom, ktoré sa sformovali v rámci politických dohôd.
Aktuálna vládna koalícia napríklad disponuje 95. hlasmi v Národnej rade a pritom ak sčítame ich volebný výsledok, je to len niečo cez 45% odovzdaných hlasov.[14] Tento efekt nastal práve kvôli veľkému prepadu hlasov politických subjektov a koalícií, ktoré neprekročili uzatváraciu klauzulu. Zhodou viacerých okolností sa za kritickú hranicu ústavnej väčšiny môže pomerne jednoduchým spôsobom dostať dokonca len jedna politická strana. K niečomu takému sme neboli ďaleko v roku 2012, kedy strana Smer-SD sama zostavila vládu s 83. poslancami pri volebnom zisku niečo cez 44%.[15] Ak by v tom roku prepadlo toľko hlasov ako tomu bolo v posledných voľbách, tak by sme tu mali vládu jednej strany disponujúcu ústavnou väčšinou. Takáto situácia však nastala v Maďarsku, kde strana Fidesz disponujúca dokonca až dvojtretinovou ústavnou väčšinou v parlamente prijala úplne novú ústavu.[16] Ďalej môžeme konštatovať, že následný vývoj v Maďarsku vyvoláva viaceré už všeobecne známe obavy. Pritom dosiahnutie ústavnej väčšiny je u nás jednoduchšie ako v Maďarsku, aj keď tam je to okrem iného aj dôsledkom ich zmiešaného volebného systému.
Ideálnou cestou sa preto u nás javí nájsť spôsob ako našu revíznu ústavodarnú moc skomplikovať a tak nastaviť proces prijímania ústavných zmien náročnejším ako je tomu teraz, a zároveň ponechať poslancom ako zástupcom suveréna možnosť meniť text ústavy.
Ako sprísniť pravidlá na dosiahnutie ústavnej väčšiny?
Je niekoľko spôsobov, ako sťažiť pružný proces prijímania ústavných zmien a niekedy sa stačí pozrieť na iné štáty.
Asi najjednoduchší spôsob je navýšenie kvalifikovanej väčšiny z troch pätín na dve tretiny, rovnako ako je tomu v ústavnom systéme viacerých krajín vrátane Maďarska. V praxi by to znamenalo, že na dosiahnutie kvalifikovanej väčšiny by bolo potrebných 100 hlasov zo 150- členného parlamentu. Takouto väčšinou doposiaľ v histórii Slovenskej republiky nedisponovala žiadna vládna koalícia, hoci viacero ústavných zmien prešlo aj výrazne vyšším počtom hlasov, na to však už bola naozaj nutná zhoda naprieč politickým spektrom.
Možnosťou by bolo tiež rozšíriť právomoci prezidenta, ktorý by disponoval suspenzívnym vetom aj na schválené návrhy ústavných zákonov, ktoré by následne museli byť prelomené vyšším počtom hlasov, ako by bolo potrebné na len samotné prijatie. Týmto spôsobom by naša ústava rozoznávala dve odlišné kvalifikované väčšiny (napríklad 3/5 na prijatie takéhoto návrhu a 2/3 na prípadné prelomenia prezidentského veta).
Jeden z nástrojov ako zabezpečiť ústavu je aj naviazanie ústavnej zmeny na potvrdzovacie referendum. V niektorých krajinách, ako napríklad v Írsku alebo vo Švajčiarsku, je systém obligatórneho referenda naviazaný na ústavné zmeny. Teda v týchto prípadoch nie volení zástupcovia, ale v konečnom dôsledku priamo ľud má posledné slovo pri ústavných zmenách.[17] S ohľadom na slovenské skúsenosti s referendom by však takéto tuhé zakonzervovanie ústavy znamenalo, že jej prípadné zmeny by si vyžadovali naozaj výnimočnú udalosť a zhodu viacerých okolností.
Medzi silno rigidné ústavné systémy sa radia aj škandinávske krajiny, ako Švédsko alebo Dánsko, kde je zmena ústavy naviazaná nie len na širokú politickú zhodu, ale je aj náročnejšia z pohľadu času. V týchto štátoch sa na potvrdenie ústavnej novely vyžaduje súhlas dvoch po sebe idúcich parlamentov (volebných období). Čiže počas procesu novelizácie ústavy sa konajú parlamentné voľby a tým pádom táto procedúra je sprevádzaná veľkou mierou legitimity. Dosiahnuť ústavné zmeny je preto možné len pri otázkach, v ktorých panuje naozaj celospoločenská zhoda. Niečo podobné si u nás asi len ťažko vieme predstaviť.
Pomerne rozšíreným spôsobom (z môjho pohľadu najlepším) zabezpečenia ústavy je existencia dvojkomorového systému parlamentu. Ak by sme k takémuto druhu parlamentarizmu pristúpili aj u nás, tak ústavodarná moc by bola naviazaná nie len na kvalifikovanú väčšinu Národnej rady, ale zároveň aj na kvalifikovanú väčšinu druhej komory, ktorá by bola kreovaná na základe rozdielneho volebného systému.
Takýto systém je napríklad v nám politicky a kultúrne najbližšej Českej republike.
Ak by sme sa pozreli na český príklad, tak Senát Parlamentu ČR, ako horná komora popri Poslaneckej snemovni viac krát zamietol návrh ústavného zákona, čoho výsledkom je, že Ústava Českej republiky bola doteraz novelizovaná len osem krát, čo je výrazne menej ako Ústava Slovenskej republiky.[18] Významnú úlohu Senátu pri ochrane ústavy zdôrazňuje aj český ústavný právnik Jan Kysela, ktorý tvrdí, že „(b)ez Senátu nemůžete změnit zásadní podobu ústavního či volebního systému. To jsou základní atributy demokracie, k tomu je potřeba Senát.“[19]
Vytvorenie systému „bŕzd a protiváh“ priamo v rámci parlamentu by znamenalo nie len skvalitnenie samotného procesu novelizácie ústavy. Samotná potreba dosiahnutia kvalifikovanej väčšiny v oboch komorách je asi najlepšia schodná cesta ako dosiahnuť na jednej strane „zrigídnenie“ ústavy, ale stále ponecháva priestor voleným členom parlamentu prijať nevyhnutné ústavné zmeny.
Do veľkej miery by žiaducim stavom bolo aj to, aby prebiehali jednania medzi politickými lídrami oboch komôr, čo by mohlo viesť k viacerým kompromisným riešeniam, ktoré by mali efekt v brúsení hrán jednotlivých návrhov a výsledkom by boli všeobecne akceptovateľnejšie návrhy. Toto však predpokladá vyšší stupeň politickej kultúry ako sme v našich podmienkach zvyknutí. Na druhej strane je dôležité túto politickú kultúru budovať a nie len ju stále dookola prelamovať cez koleno.
Známym príkladom veľmi tuhej ústavy sú Spojené štáty americké, kde na zmenu ústavy je potrebná najskôr dvojtretinová väčšina oboch komôr Kongresu a následne ju musia ratifikovať tri štvrtiny všetkých členských štátov USA, čo predstavuje 38 z 50 štátov.[20]
Zaujímavým procesom prebiehajú ústavné zmeny v Poľsku, ktoré musí v dvojkomorovej štruktúre parlamentu podporiť dvojtretinová väčšina prítomných poslancov Sejmu a absolútna väčšina prítomných členov Senátu. Okrem toho ak sa predmet ústavnej zmeny týka konkrétnych častí ústavy,[21] tak ktorýkoľvek zo subjektov disponujúci oprávnením navrhnúť ústavné zmeny (pätina poslancov Sejmu, Senát alebo prezident) môže v stanovenej lehote vyžadovať uskutočnenie potvrdzovacieho referenda.[22] Poľský model je určite veľmi zaujímavou alternatívou, lebo určitým najdôležitejším častiam ústavy poskytuje väčšiu mieru ochrany ako ostatným.
Záver
Je dôležité podotknúť, že novelizácie ústavy nie sú vždy len nežiadúce a z toho dôvodu by nebolo správne ústavu zakonzervovať do takej miery, že by boli prakticky zablokované akékoľvek zmeny. Časté novelizácie ústavy však nie sú len slovenskou záležitosťou, napríklad v Spolkovej republike Nemecko bola aktuálna ústava prijatá v roku 1948 novelizovaná až 63 krát.[23]
Preto bude určite výzvou nájsť adekvátne riešenie pre tento problém, a ako na jednej strane ochrániť ústavný poriadok štátu, tak aj nechať priestor pre istú dynamiku, lebo v opačnom prípade by to mohlo zabrzdiť vývoj aj tam, kde sa ukáže ako žiaduci. Výstižným negatívnym príkladom v tomto smere je práve ústavný systém Spojených štátov amerických, kde dosiahnutie akýchkoľvek ústavných zmien je extrémne náročné, obzvlášť v poslednom období veľkej polarizácie spoločnosti a rôznych kultúrnych vojen.
To, akým spôsobom a či vôbec sa k zmene prahu ústavnej väčšiny u nás dopracujeme je nepochybne v prvom rade otázka politická a na konci dňa sa o tom stále bude rozhodovať podľa aktuálnych pravidiel.
Autor: Mgr. Daniel Takács, Katedra ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, E-mail: daniel.takacs@flaw.uniba.sk
[1] Pozri bližšie: Schválenie znenie ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992Zb. v znení neskorších predpisov, Parlamentná tlač 270, dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=489083. [21.12.2020]
[2] Pozri bližšie: Schválené znenie ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov, Parlamentná tlač 357, dostupné na: https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=8054. [30.12.2020]
[3] Náčrt americkej vlády, United States Information Agency, s. 22.
[4] Ústavný zákon č. 99/2019 Z. z.
[5] GIBA, M.: Ústava si žiada širšie limity a aj cit pre mieru (15.5.2018). Dostupné na: https://komentare.hnonline.sk/komentare/1744875-ustava-si-ziada-sirsie-limity-aj-cit-pre-mieru. [10.12.2020]
[6] Podľa čl. 84 ods. 4 Ústavy SR je na prijatie ústavy, zmenu ústavy a na prijatie ústavného zákona (…) potrebný súhlas minimálne trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov (90 zo 150).
[7] KUBINA, P.: Prečo nezobrať ústavnému súdu jeho jadrovú zbraň. 30.11.2020. dostupné na: https://dennikn.sk/2165239/preco-nezobrat-ustavnemu-sudu-jeho-jadrovu-zbran/. [21.12.2020]
[8] Rozhodnutie Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS. 21/2014 z 30. januára 2019.
[9] V zmysle princípu legality, podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, štátne orgány môžu konať len na základe ústavy a v jej medziach. Ustanovenie ústavy, ktoré by dávalo ústavnému súdu právomoc rozhodovať o súlade ústavného zákona s Ústavou SR by sme nenašli.
[10] Pozri bližšie: GIBA, M.: Ústavné právo. Wolters Kluwer, Bratislava: 2009. s. 75 – 79.
[11] Dôležitosť Ústavného súdu SR spočíva práve v právomoci podávania výkladu pri spornej interpretácii, čo sa dá do istej miery pokladať za dotváranie obsahu ústavného textu.
[12]Reforme súdnictva sa bude plénum venovať vo štvrtok, Teraz.sk, 1.12.2020, dostupné na: https://www.teraz.sk/slovensko/reforme-sudnictva-sa-bude-plenum-venov/511309-clanok.html. [30.12.2020],
Rovnako to vyplýva aj zo znenia schváleného predmetného ústavného zákona, kde pôvodné znenie návrhu bolo upravené na explicitný zákaz ústavnému súdu rozhodovať o kontrole ústavného zákona s ústavou.
[13] Prvá vláda Mikuláša Dzurindu (1998) a vláda Igora Matoviča (2020).
[14] Štatistický úrad, dostupné na: https://volby.statistics.sk. [21.12.2020]
[15] Tamtiež.
[16] Pozri bližšie: DEMPSEY, J.: Hungarian Parliament Approves New Constitution. 18.4.2011, dostupné na: https://www.nytimes.com/2011/04/19/world/europe/19iht-hungary19.html. [21.12.2020]
[17] Pozri bližšie: CIBUĽKA, Ľ.: Štátoveda, Wolters Kluwer, Bratislava: 2017, s. 114 – 115.
[18] Pozri bližšie: KRAWIECOVÁ, N., BOČEK, J., TITĚRA, T., ŠPALKOVÁ, V.: Pojistka demokracie, nebo nástroj ďábla? Senát opravil v průměru každý čtvrtý návrh zákona. Irozhlas.cz, 28.1.2020, Dostupné na: https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/senat-parlamentu-cr-senat-data-datova-zurnalistika-hlasovani-v-senatu_2001280702_nkr. [25.7.2020]
[19] Tamtiež.
[20] Pozri bližšie: ERICKSON, B.: Amending the U.S. Constitution. 30.8.2017, dostupné na: https://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/amending-the-u-s-constitution.aspx. [22.12.2020]
[21] Základné ustanovenie ústavy 1. a 2. hlavy/kapitoly, týkajúce sa štátoprávneho usporiadania a základných práv a slobôd. Rovnako pod zvýšenú ochranu spadá aj 12. kapitola regulujúca práve proces ústavných zmien.
[22] Pozri bližšie: https://www.senat.gov.pl/en/about-the-senate/konstytucja/chapter-xii/. [22.12.2020]
[23] Pozri bližšie: https://www.deutschland.de/en/topic/politics/german-basic-law-the-key-facts. [22.12.2020]