Dňa 23. októbra 2020 podala prezidentka SR na Ústavnom súde SR návrh na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovenia § 58 ods. 5 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov[1] s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 46 ods. 3 a čl. 51 ods. 1 a 2 Ústavy SR a čl. 11 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov[2]. Ústavný súd SR 4. novembra 2020 v pléne predbežne prerokoval tento návrh prezidentky SR i návrh podľa čl. 125 ods. 2 Ústavy SR na pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu a rozhodol tak, že návrh prijal na ďalšie konanie v celom rozsahu a pozastavil účinnosť § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.[3]
Pred niekoľkými dňami som publikoval prvú časť tejto štúdie k výkladu a vecnej pôsobnosti ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ[4]. Uviedol som v nej, že za správny považujem taký výklad, podľa ktorého sa uvedené ustanovenie vzťahuje iba na prípady, keď škoda (vrátane ušlého zisku) bola spôsobená nezákonným opatrením orgánu verejného zdravotníctva normatívneho charakteru. Iba v týchto prípadoch je teda ustanovením § 58 ods. 5 vylúčený nárok na náhradu škody.
Apelujúc na pojmovú a výkladovú jednotu právneho poriadku SR a pripomínajúc pozitívnoprávne limity vyplývajúce z existujúcej úpravy obsiahnutej v zákone č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v platnom a účinnom znení som polemizoval s extenzívnym výkladovým prístupom k pojmu rozhodnutie na účel čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, ktorý stotožňuje pojem rozhodnutie s akýmkoľvek verejnomocenským aktom, vrátane normatívnych právnych aktov.
Záverom prvej časti článku nemohlo byť konštatovanie o ústavnej konformite navrhovaného výkladu § 58 ods. 5, ale článok preukázal, že existuje výklad § 58 ods. 5, ktorý v prípade, že by bol ústavne konformný, nemožno odmietnuť tak, ako bol v návrhu prezidentky SR odmietnutý výklad navrhovaný autormi O. Dostálom a S. Henčekovou[5] (s argumentom, že ide o výklad, ktorý by mal rovnaké účinky, ako neexistencia predmetného ustanovenia).
Test proporcionality
V prvej časti štúdie som teda vyjadril pochybnosti, nakoľko sa normatívne právne akty dajú subsumovať pod pojem rozhodnutie použitý v čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a teda aj pochybnosti, či vôbec možno v prípade ustanovenia § 58 ods. 5 hovoriť o zásahu do práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Verím, že z touto otázkou sa Ústavný súd SR vysporiada.[6] V ďalšom texte však budem vychádzať z prezumpcie, že § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ predstavuje zásah do práva podľa čl. 46 ods. 3 (postupujúc v zmysle zásady in dubio pro libertate, teda z opatrnosti predpokladajúc, že o zásah do tohto práva ide).
Zásadnou otázkou, pred ktorou bude pri obdobnom uvažovaní stáť Ústavný súd SR, je otázka súladu ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ s Ústavou SR. Na odpoveď na túto otázku bude potrebné podrobiť toto ustanovenie testu proporcionality. O ten sa pokúsim aj ja; vychádzať pritom budem z výkladu ustanovenia § 58 ods. 5, ktorý som uviedol už vyššie. Postupne uskutočním subtesty legality, vhodnosti, nevyhnutnosti a subtest proporcionality v užšom slova zmysle.
Subtest legality
Predovšetkým treba povedať, že v prípade posudzovaného ustanovenia je naplnený čl. 13 ods. 2 Ústavy SR[7] – právo na náhradu škody je obmedzené v zákone.
Prezidentka SR však vo svojom návrhu[8] namieta, že § 58 ods. 5 je v rozpore s čl. 51 ods. 2 Ústavy SR[9], pretože, ako uvádza, tento článok ústavy „zveril právomoc rozhodnúť o rozsahu obmedzenia základných práv a slobôd v čase vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ústavodarcovi vo forme ústavného zákona. Ústavodarca tak urobil prijatím ústavného zákona, pričom základné právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným výkonom verejnej moci podľa čl. 46 ods. 3 ústavy obmedzil v čl. 11 ods. 3 ústavného zákona“.[10]
S týmto právnym názorom založeným na čl. 51 ods. 2 Ústavy SR sa nestotožňujem hneď z viacerých dôvodov.
Za prvé, § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ nie je normou, ktorej použitie sa osobitne vzťahuje na čas vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu či núdzového stavu. Pri aplikovaní tohto ustanovenia mimo času vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ťažko možno namietať jeho nesúlad s čl. 51 ods. 2 Ústavy SR.
Za druhé, a to zdôrazňujem viac-menej pre istotu, čl. 51 ods. 2 Ústavy SR nemožno chápať tak, že v čase, keď je vyhlásený napríklad núdzový stav, nemôže zákonodarca prijímať také zákony, ktoré by obmedzovali základné práva a slobody. Z hľadiska časovej pôsobnosti čl. 51 ods. 2 Ústavy SR platí, že sa vzťahuje na to, kedy sa určité obmedzenia základných práv a slobôd uplatňujú, a nie to, kedy boli schválené a kedy sa súčasťou právneho poriadku stali určité normy. Inak povedané, samo osebe nie je podstatné, že novela ZoOPaRVZ bola schválená v čase núdzového stavu, podstatné je, (od)kedy normuje práva a povinnosti.
Za tretie, je chybnou interpretáciou čl. 51 ods. 2 Ústavy SR, že v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu sa nemôžu uplatňovať obmedzenia základných práv a slobôd upravené v „obyčajných“ zákonoch. To by nemalo ani logiku, keďže v dôsledku takéhoto výkladu by sa možnosti obmedziť základné práva a slobody v čase napríklad núdzového stavu oproti stavu bezpečnosti zúžili. To však nedáva zmysel, keďže v čase osobitných ústavných režimov podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu existuje legitímna potreba, aby možnosti štátu zasahovať do základných práv a slobôd ľudí boli naopak širšie, ako v stave bezpečnosti. Výklad čl. 51 ods. 2 Ústavy SR prezentovaný v návrhu prezidentky SR indikuje, že v stave bezpečnosti by štát zasahoval do sféry základných práv a slobôd jednoduchšie, formou „obyčajného“ zákona, ako napríklad počas vojny, keď by potreboval ústavný zákon. Pritom logika veci je zjavná – práve v krízových situáciách a osobitných ústavných režimoch podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu potrebuje štát mať ruky „voľnejšie“, keďže ide o situácie, keď sa miska váh pomerujúcich na jednej strane záujmy ochrany spoločnosti a štátne záujmy a na druhej strane záujmy ochrany základných práv a slobôd, vychyľuje viac v prospech ochrany spoločnosti, než ochrany práv jednotlivca. Nehovoriac o tom, že práve v tomto čase môže byť fungovanie ústavných orgánov sťažené a nie je preto v záujme zachovania ich funkčnosti vhodné klásť na ne prísnejšie požiadavky, ako v stave bezpečnosti.
Za štvrté, ak by bolo vnímanie presadzované v návrhu prezidentky správne, znamenalo by to, že každé zákonné obmedzenie základných práv a slobôd, ustanovené obyčajným zákonom, uplatňované v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, by bolo v rozpore s čl. 51 ods. 2 Ústavy SR. Verím, že toto si nikto nemyslí. Ak by zákonodarca nemohol pre čas núdzového stavu obmedziť právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR „obyčajným zákonom“, potom napríklad nemá čo v čase núdzového stavu platiť obmedzenie vlastníckeho práva k pozemkom spočívajúce v podriadení niektorých stavebných zámerov povoleniu, pretože stavebné povolenie upravuje „obyčajný“ Stavebný zákon; policajti nesmú predviesť osobu na útvar policajného zboru, pretože zákon o Policajnom zbore je len „obyčajný zákon“, atď. Chápanie čl. 51 ods. 2 Ústavy SR, ktoré vyplýva z návrhu prezidentky, by v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu – teda práve vtedy, keď to „najmenej potrebujeme“ – uvrhlo krajiny do stavu anarchie.
Správne treba čl. 51 ods. 2 Ústavy SR chápať tak, že ústavný zákon, na ktorý toto ustanovenie odkazuje, predstavuje osobitný ústavnoprávny rámec pre možnosti zásahov do sféry základných práv a slobôd nad rámec uplatňovaný v stave bezpečnosti. Možnosti zásahov do základných práv a slobôd nezužuje, ale rozširuje. Článok 51 ods. 2 však nevylučuje aplikovateľnosť článku 13 ods. 2 Ústavy SR v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu.
Z uvedeného vyplýva, že obmedzenie práva na náhradu škody spôsobenú pri výkone verejnej moci „obyčajným zákonom“ možno uplatniť aj v čase platnosti osobitných ústavných režimov podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu a teda § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je v súlade s požiadavkou čl. 13 ods. 2 Ústavy SR a nijako neodporuje čl. 51 ods. 2 Ústavy SR.
Z hľadiska testu legality si ešte treba všimnúť, že prezidentka SR vo svojom návrhu vyjadruje pochybnosť ohľadom možnej retroaktivity ustanovenia § 58 ods. 5. V návrhu prezidentky sa netvrdí, že uvedené ustanovenie je retroaktívne, vyjadruje sa tu len obava z retroaktivity: „…zákon neobsahuje prechodné ustanovenia, na základe, ktorých by sa dalo usúdiť, či sa vylúčenie zodpovednosti štátu za škodu vzťahuje aj na protiepidemické opatrenia prijaté pred jeho účinnosťou, t.j. či vylúčenie zodpovednosti za škodu má pôsobiť retroaktívne aj vo vzťahu k opatreniam prijímaným na jar 2020, počas „prvej vlny“ pandémie ochorenia COVID-19. Keďže nie je možné vylúčiť takýto zámer zákonodarcu, treba uviesť, že prípadný retroaktívny účinok napadnutého ustanovenia je z hľadiska rešpektovania základných princípov právneho štátu neakceptovateľný.“[11]
Keďže z novely ZoOPaRVZ nevyplýva, že by malo mať ustanovenie § 58 ods. 5 retroaktívne účinky, a z návrhu prezidentky SR vyplýva iba obava, že by takto mohlo byť hypoteticky interpretované (čo sa však dá povedať o takmer akomkoľvek ustanovení), nevnímam retroaktivitu tohto ustanovenia ako reálne daný problém z hľadiska subtestu legality.
Napokon zmienim aj jednu z materiálnych požiadaviek na „zákon“, ktorou je precíznosť. Ustanovenie § 58 ods. 5 neoplýva formulačnou precíznosťou, no jeho formulačné deficity sú odstrániteľné jeho výkladom.
Mám za to, že subtest legality § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ spĺňa.
Test vhodnosti, alebo „môže mať vylúčenie práva na náhradu škody spôsobenej normatívnymi protiepidemickými opatreniami legitímny účel?“
Prvý inštinkt hovorí, že odpoveď v žiadnom prípade nemôže byť pozitívna. Ak raz štátne orgány porušili zákon a spôsobili tým fyzickým osobám či právnickým osobám škodu, mali by niesť za škodu zodpovednosť a byť povinné nahradiť ju. …aké ale? Aký dôvod by mohol vôbec obmedzenie práva na náhradu škody robiť opodstatneným? A ako by mohol byť zákonodarcom sledovaný účel legitímny?
Som však toho názoru, že jednoznačná negatívna odpoveď je unáhlená.
Škoda, teda majetková ujma, v dôsledku protiepidemických opatrení prijímaných od marca 2020, vzniká významnej časti spoločnosti. Osobitne citeľné je to v prípade podnikateľov, ktorým opatrenia orgánov verejného zdravotníctva a iných orgánov verejnej moci obmedzili, sťažili a v niektorých prípadoch aspoň načas úplne vylúčili možnosť dosahovať výnosy z podnikania. Pandémia a protiepidemické opatrenia však nejakým spôsobom dopadnú aj v rovine ekonomickej na každého člena spoločnosti. Štát a územná samospráva pocítia výpadky daňových výnosov, zamestnanci prišli v niektorých prípadoch o zamestnanie, v iných o nenárokovateľné časti mzdy. Zrejme všetci z nás vynaložili nejaké peniaze na to, aby sme – či už z vlastnej vôle, alebo na základe uloženej povinnosti – chránili seba, svojich blízkych či svoje okolie; opäť osobitne v prípade podnikateľov, ktorí svoje prevádzky, zariadenia či dopravné prostriedky uspôsobujú v záujme ochrany zamestnancov či klientov, investujú do zvýšeného čistenia a dezinfekcie a podobne.
A áno – druhou stranou mince je aj úspora nákladov v dôsledku pandémie či protiepidemických opatrení – hoci zrejme ide o výrazne chudobnejší mešec, než ten, ktorý zodpovedá nákladom a škode; a zohľadniť treba aj fakt, že ako pandémia, tak aj protiepidemické opatrenia, mohli naopak viesť v prípade niektorých subjektov k zvýšeniu ich výnosov z podnikania či zisku.
Ujma, ktorá v posledných mesiacoch vznikla podnikateľom i ďalším subjektom, sa viaže na náročne preukázateľnú a spletitú kauzalitu. Protiepidemické opatrenia (s dôrazom na plurál, keďže opatrenia s porovnateľným, postupne sa vyvíjajúcim obsahom, sa vydávali v určitom časovom slede) zrejme neboli jediným faktorom, ktorý viedol k vzniku majetkovej ujmy podnikateľov, keďže aj v prípade ich neexistencie (alebo existencie v pozmenenej podobe a časovom rámci) by prirodzené spoločenské procesy viedli napríklad k zmenám v spotrebiteľskom správaní. Rovnako je možné, že subjekty, ktoré určité konanie realizovali ako konanie povinné, by ho realizovali, aj keby povinné nebolo (napríklad prevádzkovatelia prevádzok by možno znížili ich kapacitu, pretože by to pre nich bolo marketingovo prínosné). Takisto nevieme presne odhadnúť, akej ekonomickej ujme sa naopak predišlo protiepidemickými opatreniami. Slovom, bude nesmierne náročné preukázať, aká ujma by vznikla a aká by nevznikla, keby nebolo toho či onoho faktoru.
Ďalší dôležitý aspekt, ktorý treba zohľadniť, je, že ujma mohla byť (spolu)spôsobená nielen nezákonnými, ale aj zákonnými a ústavne konformnými protiepidemickými opatreniami. V prípade, ak je škoda spôsobená nezákonným výkonom verejnej správy, do úvahy vo všeobecnosti prichádza nárok na náhradu škody. Ak je však majetková ujma spôsobená zákonným výkonom verejnej moci, nie je splnená jedna z podmienok pre vznik zodpovednosti za škodu (konanie, ktorým je porušené právo). To však neznamená, že neexistuje žiadne právo na kompenzáciu ujmy spôsobenej zákonnými opatreniami.
Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta (ďalej aj len „PraF UK“) už pred pol rokom – 10. júna 2020 – vypracovala pre Asociáciu zamestnávateľských zväzov a združení právne stanovisko, týkajúce sa obmedzenia vlastníckeho práva, obmedzenia práva podnikať a porušenia zásady rovnosti počas obdobia pandémie ochorenia COVID – 19 (v texte článku ďalej aj len „stanovisko PraF UK pre AZZZ“); toto stanovisko sa zameriavalo najmä na problematiku obmedzenia vlastníckeho práva a priamo s ním spojených ďalších práv a slobôd – a to obmedzenie práva podnikať a porušenie zásady rovnosti. V stanovisku PraF UK pre AZZZ, ako aj v jeho doplnení z 15. 10. 2020[12], PraF UK zdôraznila potrebu rozlišovať medzi nárokom na náhradu škody (ktorý má právny základ v čl. 46 ods. 3 Ústavy SR), a nárokom na primeranú náhradu za obmedzenie vlastníckeho práva (ktorý má základ v čl. 20 ods. 4 Ústavy SR). K záverom stanoviska PraF UK pre AZZZ patrilo aj konštatovanie, že „samotný čl. 20 ods. 4 Ústavy SR nepredstavuje úplný, komplexný a vyčerpávajúci normatívny rámec pre poskytnutie náhrady za obmedzenie vlastníckeho práva. Uvedené však nemôže ísť na ťarchu adresáta tohto základného práva, keďže Ústava ako taká je priamo aplikovateľná a je povinnosťou štátu (pozitívnym záväzkom) zodpovedajúcu zákonnú úpravu prijať. Nami navrhovaným riešením je nová zákonná úprava, majúca charakter lex specialis vo vzťahu k viacerým teraz platným a účinným zákonom (napríklad k zákonu o ochrane zdravia, ale i k zákonu č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov) …“.
Rozhraničenie medzi týmito nárokmi (nárok na náhradu škody spôsobenej nezákonným výkonom verejnej moci a nárok na náhradu za obmedzenie vlastníckeho práva) je práve v tom, či k zásahu do práva došlo v súlade s ústavou a zákonom, alebo nie. Toto rozhraničenie však nie je absolútne, naopak, medzi oboma kategóriami je prienik. Ak ide o opatrenia, ktoré obmedzujú vlastnícke právo, a spôsobujú tak osobe ujmu, a sú zároveň nezákonné, naplnené sú hypotézy oboch ústavných noriem – čl. 20 ods. 4 i čl. 46 ods. 3 Ústavy SR.
Do hry navyše vstupuje aj tretí aspekt, a to je aspekt štátnej pomoci, ktorú členské štáty EÚ poskytujú podľa článkov 107(2)b, 107(3)b a 107(3)c Zmluvy o fungovaní EÚ[13] a podľa Dočasného rámca štátnej pomoci[14].
V prípade štátnej pomoci podľa čl. 107(2)b ZFEÚ ide o pomoc určenú na náhradu škody spôsobenej prírodnými katastrofami alebo mimoriadnymi udalosťami. V prípade štátnej pomoci podľa čl. 107(3)b a 107(3)c ZFEÚ ide o
- pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu alebo na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu;
- pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
Vo vzťahu k SR ide k 12. decembru 2020 o tieto schémy[15] (v tomto prehľade sú zahrnuté len schémy štátnej pomoci, ktoré si vyžadujú schválenie Európskou komisiou – ďalej aj len „EK“, teda nie napríklad schémy štátnej pomoci de minimis[16]):
– schéma štátnej pomoci pre dočasnú pomoc na podporu udržania zamestnanosti a podporu SZČO v období situácie spôsobenej nákazou COVID-19 („kurzarbeit“) – rozhodnutia EK z 21. 4. 2020 a z 25. 11. 2020 (dodatok),
– schéma štátnej pomoci na podporu ekonomiky v súvislosti s vypuknutím ochorenia COVID-19 („dotácia na nájomné“) – rozhodnutie EK z 16. 6. 2020,
– schéma štátnej pomoci na podporu naplnenia zvýšenej úrovne potrieb likvidity štátnymi zdrojmi v súvislosti s nákazou COVID-19 – EXIMBANKA – rozhodnutie EK z 18. 6. 2020,
– schéma štátnej pomoci na podporu naplnenia základnej úrovne potrieb likvidity zdrojmi EŠIF v súvislosti s nákazou COVID-19 – SIH – rozhodnutie EK z 18. 6. 2020,
– schéma štátnej pomoci na podporu naplnenia základnej úrovne potrieb likvidity štátnymi zdrojmi v súvislosti s nákazou COVID-19 – SIH – rozhodnutie EK z 18. 6. 2020,
– schéma štátnej pomoci pre dočasnú pomoc na podporu výskumu a vývoja relevantného pre COVID-19 – rozhodnutia EK z 13. 7. 2020 a z 11. 12.2020 (predĺženie),
– schéma štátnej pomoci na podporu inovačných spoločností s obmedzeným prístupom k úverovým nástrojom v súvislosti s prepuknutím pandémie ochorenia COVID-19 – rozhodnutie EK z 10. 8. 2020.
Zmienené slovenské schémy štátnej pomoci majú právny základ v Dočasnom rámci štátnej pomoci a v ustanoveniach Zmluvy o fungovaní Európskej únie a nie výslovne v čl. 20 ods. 4 Ústavy SR. Je samozrejme na zváženie, či by sa dalo uvažovať o kumulácii týchto právnych základov.
Pri súčasnom stave slovenských schém podľa Dočasného rámca štátnej pomoci, najmä s ohľadom na to, že majú skôr užšie nastavenie z hľadiska účelu a recipientov, sa pridŕžam konštatovania obsiahnutého v už zmienenom stanovisku PraF UK pre AZZZ, v zmysle ktorého „povinnosť štátu poskytnúť za nútené obmedzenie vlastníckeho práva nie splnená tým, že štát niektorým subjektom poskytol v zmysle právnych predpisov prijatých v čase pandémie COVID-19 určitú formu štátnej pomoci. Poskytnutá štátna pomoc môže byť relevantná jedine pre posúdenie výšky resp. primeranosti náhrady, ktorú má štát za obmedzenie vlastníckeho práva poskytnúť, a teda v konečnom dôsledku podnikateľ nemusí mať nárok na dodatočnú náhradu, ak spravodlivo a v dostatočnej miere zmierňuje táto pomoc dôsledky obmedzenia vlastníckeho práva.“
Je pravdou, že v čase spracovania tohto stanoviska ešte bola schválená len prvá zo slovenských schém štátnej pomoci na účely zmiernenia dopadov COVID-19, je však na diskusiu, či ďalšie od spracovania stanoviska schválené schémy na záveroch prezentovaných v stanovisku niečo zásadne menia. Otázka, nakoľko schémy štátnej pomoci sú spôsobilé kompenzovať svojim adresátom ekonomickú ujmu spôsobenú protiepidemickými opatreniami, musí byť dôkladne skúmaná. V návrhu prezidentky SR sa jej pozornosť nevenovala, verím však, že jej bude venovať pozornosť ústavný súd.
Pomoc, ktorú štát poskytuje podnikateľom, môže mať veľmi rôznorodý charakter – napríklad priame príspevky, záruky za úvery, zvýhodnené dotované úroky pri úveroch, či krátkodobé poistenie pri vývozných úveroch. Niektoré schémy sa vzťahujú aj na zdaňovanie – môže ísť o nástroje, ako odklad platenia niektorých daní, daňové úľavy, zníženie základu dane, zníženie daňovej sadzby.[17]
Dočasný rámec štátnej pomoci neredukuje svoj účel len na dopady samotnej pandémie. Výslovne sa tu uvádza: „Rôzne opatrenia proti šíreniu nákazy prijaté členskými štátmi, ako sú opatrenia na obmedzenie kontaktu medzi ľuďmi, cestovné obmedzenia, karantény či uzavretia území, majú zabezpečiť, aby otras bol čo najkratší a najmenší. Tieto opatrenia majú bezprostredný vplyv na dopyt i ponuku a postihujú podniky a zamestnancov – najmä v oblasti zdravotníctva, cestovného ruchu, kultúry, maloobchodu a dopravy.“[18]
Viaceré schémy štátnej pomoci, ktoré boli schválené podľa Dočasného rámca štátnej pomoci, sú vyslovene zamerané na zmiernenie dopadov protiepidemických opatrení. Uveďme vybrané dánske príklady: Európska komisia 30. októbra 2020 schválila dánsku schému s objemom prostriedkov cirka 99,4 miliónov eur na podporu kaviarní, reštaurácií, nočných klubov, diskoték a zariadení, ktorým boli obmedzené otváracie hodiny, ako aj ich dodávateľov; 12. októbra 2020 Európska komisia schválila dánsku schému na podporu spoločností, ktoré boli adresátmi zákazu prevádzky uloženého na obmedzenie šírenia koronavírusu; 15. júla 2020 Európska komisia schválila dánsku schému s objemom prostriedkov 27 miliónov eur na podporu spoločností, ktorých aktivity sú stále dotknuté reštriktívnymi opatreniami implementovanými dánskou vládou na obmedzenie šírenia koronavírusu.[19] Uviesť možno aj české príklady: 25. novembra 2020 Európska komisia schválila českú schému s objemom prostriedkov 28,4 milióna eur na podporu prevádzkovateľov, ktorí museli zrušiť alebo odložiť kultúrne podujatia kvôli reštriktívnym opatreniam implementovaným vládou na obmedzenie šírenia koronavírusu; 27. augusta 2020 Európska komisia schválila českú schému s objemom 126,7 milióna eur na podporu prevádzkovateľov ubytovacích služieb, ktorí museli zavrieť svoje prevádzky kvôli reštriktívnym opatreniam, ktoré české autority museli prijať na obmedzenie šírenia koronavírusu.[20]
Po príklady však nemusíme chodiť do zahraničia. Spomínal som už slovenskú schému štátnej pomoci na podporu ekonomiky v súvislosti s vypuknutím ochorenia COVID-19 („dotácia na nájomné“) schválenú Európskou komisiou 16. 6. 2020. V zmysle § 13c ods. 1 zákona č. 71/2013 Z. z. o poskytovaní dotácií v pôsobnosti Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, ktorý sa na túto schému vzťahuje, dotáciu možno poskytnúť na úhradu nájomného, na ktoré je prenajímateľ oprávnený podľa nájomnej zmluvy alebo obdobnej zmluvy podľa právneho poriadku iného štátu zakladajúcej právny vzťah, ktorého obsahom je právo nájomcu užívať najneskôr od 1. augusta 2020 predmet nájmu (ďalej len „dotácia na nájomné“), ktorého užívanie na dohodnutý účel bolo v súvislosti so zamedzením následkov šírenia nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 opatreniami orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva, zriaďovateľov škôl a školských zariadení, Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky alebo uznesením vlády Slovenskej republiky znemožnené uzavretím predmetu nájmu, prerušením vyučovania na školách a v školských zariadeniach, podstatne obmedzené zákazom prítomnosti verejnosti v predmete nájmu alebo obmedzením slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania […]“ Ako vidíme, i tu je kauzálny nexus medzi ujmou a protiepidemickými opatreniami.
Schémy podľa Dočasného rámca štátnej pomoci sú teda využiteľné aj na kompenzovanie dopadov protiepidemických opatrení.
Slovenské schémy štátnej pomoci nie sú z hľadiska osobnej pôsobnosti také univerzálne, ako čl. 20 ods. 4 Ústavy SR či čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Na náhradu podľa uvedených článkov ústavy má nárok každý, vo vzťahu ku komu sa naplní hypotéza ústavnoprávnej normy. Štátne schémy majú niektoré obmedzenia: Podľa Dočasného rámca štátnej pomoci pomoc sa môže poskytnúť podnikom, ktoré neboli v ťažkostiach (v zmysle všeobecného nariadenia o skupinových výnimkách) k 31. decembru 2019; môže sa poskytnúť podnikom, ktoré nie sú v ťažkostiach, a/alebo podnikom, ktoré neboli v ťažkostiach k 31. decembru 2019, avšak čelili ťažkostiam alebo sa do nich dostali po uvedenom dátume v dôsledku vypuknutia nákazy COVID-19“[21] [22] – podniky v ťažkostiach pochopiteľne nie sú vylúčené z okruhu oprávnených subjektov na účely čl. 20 ods. 4, ani na účely čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Ďalšie obmedzenia vyplývajú z vnútroštátnych predpisov[23] a zo samotného nastavenia schém (napríklad nie každý podnikateľ si prenajíma nebytové priestory či trhové miesto, nie každému nájomcovi prenajímateľ bol ochotný poskytnúť súčinnosť a zľavu na nájomnom[24]).
– – – – –
Existujú teda rôzne právne základy a rámce, v rámci ktorých môžu byť kompenzované ekonomické dopady vyvolané pandémiou COVID-19, ale aj opatreniami prijatými na predchádzanie šíreniu tohto ochorenia. Prinajmenšom nároky podľa čl. 20 ods. 4 i čl. 46 ods. 3 Ústavy SR možno vnímať ako v niektorých prípadoch si navzájom konkurujúce. Ako postupovať v prípade takejto konkurencie nárokov? Považujem za zrejmé, že celkovo náhrada ujmy spôsobenej protiepidemickým opatrením podľa týchto dvoch ustanovení Ústavy SR by nemala presiahnuť 100 % výšky ujmy, teda neprichádza do úvahy „dvestopercentná“ náhrada z oboch titulov; celkovo systém štátnej pomoci a kompenzácií by mal byť nastavený tak, že reparačné, stabilizačné a kompenzačné opatrenia by nemali viesť k tomu, že ekonomické postavenie adresátov by v dôsledku poskytnutia prostriedkov z verejných rozpočtov bolo napokon (aspoň nie výrazne) lepšie, ako keby nebolo „korona-krízy“.
Núka sa viacero možností, ako sa s konkurenciou nárokov podľa čl. 20 ods. 4 a čl. 46 ods. 3 Ústavy SR vysporiadať.
Prvou možnosťou je využitie zásady lex specialis derogat legi generali. Mám za to, že čl. 20 ods. 4 a čl. 46 ods. 3 sú, pokiaľ ide o majetkovú ujmu spôsobenú protiepidemickými opatreniami, vo vzťahu všeobecnej a osobitnej normy. V oboch prípadoch ide o zásah do majetku osoby, no čl. 46 ods. 3 sa vzťahuje len na časť z týchto prípadov – konkrétne na tie, kde ujma bola spôsobená nezákonným opatrením.
Druhou možnosťou je, že z dôvodov vhodnosti zákonodarca, ktorý môže právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR obmedziť (pozri čl. 46 ods. 4 a čl. 51 ods. 1 Ústavy SR), tak spraví, siahne po inom riešení a uprednostní aj v prípade majetkovej ujmy spôsobenej nezákonným opatrením iný mechanizmus reparácie – taký, ktorý nie je založený na čl. 46 ods. 3, ale na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR.
Je už zrejme jasné, kam smerujem: ak môže § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ „prejsť“ subtestom vhodnosti v rámci testu proporcionality, bude to vtedy, ak štát ponúka poškodeným iný, vhodnejší, efektívnejší, spravodlivejší mechanizmus kompenzácie, či je to už taký mechanizmus, ktorý sa zakladá na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, alebo ide o mechanizmus štátnej pomoci podľa úniového práva. Podstatné je, aby tento variantný mechanizmus škodu spôsobenú prípadnými nezákonými opatreniami dostatočne každému poškodenému kompenzoval. V takom prípade je spravodlivé, aby sa náhrada škody podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR vylúčila, aby sa predišlo náhrade „prekračujúcej sto percent výšky ujmy“.
V nasledujúcich statiach si dovolím predostrieť okolnosti, za ktorých by to tak mohlo byť, resp., zosumarizovať tie, ktoré som už uviedol v predchádzajúcom texte článku alebo v prvej časti štúdie. Porovnanie sa vzťahuje na (hypotetické) mechanizmy podľa čl. 20 ods. 4 a podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Na mechanizmy štátnej pomoci sa vzťahuje vtedy, keď to výslovne z neho vyplýva.
Ujma / škoda, o ktorej je reč, je u niektorých subjektov ťažšie kvantifikovateľná, je tu zložitejšia kauzalita a ťažšie preukazovanie. To vytvára priestor pre materiálnu nerovnosť medzi subjektmi, ktoré by sa mohli nároku na náhradu škody domáhať. V prípade postupu podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR sa táto nerovnosť môže prehĺbiť aj tým, že o nárokoch tých, ktorí si ich vôbec uplatnia, sa bude rozhodovať individuálne, čím môžu vznikať disproporcie od prípadu k prípadu. Mechanizmus podľa čl. 20 ods. 4 môže byť de lege ferenda nastavený tak, aby bola náhrada ujmy plošná a spravodlivá, nezávislá od (potenciálne nejednotného) rozhodovania viacerých orgánov aplikácie práva. V prípade mechanizmov štátnej pomoci je „plošná kompenzácia“ problém, keďže niektoré subjekty sú priamo podľa pravidiel EÚ, resp., v zmysle slovenskej právnej úpravy, vylúčené ako destinári pomoci.
V prípade kompenzačného mechanizmu založeného na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, resp., v rámci schém štátnej pomoci, je možné nastaviť jednoduchší a rýchlejší postup preukazovania nároku na náhradu či príspevok a aj poskytnutie náhrady či príspevku môže byť podstatne rýchlejšie (v porovnaní so zákonom č. 514/2003 Z. z.).
Nevýhodou poskytovania náhrad podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR je úzkoprofilovosť – na náhradu má nárok len ten, komu majetkovú ujmu privodilo nezákonné opatrenie. Navyše vznik škody musí byť v príčinnej súvislosti s týmto opatrením, ak by teda škoda vznikla v časti alebo v úplnosti v príčinnej súvislosti s pandémiou samotnou (napríklad prepad záujmu klientov o určité služby alebo tovary), nárok je sporný, alebo neexistuje. V prípade iného kompenzačného mechanizmu (či už podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, alebo napríklad podľa Dočasného rámca štátnej pomoci) je možné kompenzovať ujmu aj vo vzťahu k takým ekonomickým ujmám, ktorá je dôsledkom niečoho iného, ako samotných protiepidemických opatrení. Je to len vec politického rozhodnutia, ktoré sa prijme pri tvorbe normatívneho rámca kompenzačnej schémy.
Nevýhodou náhrady škody a potenciálnou výhodou kompenzačného mechanizmu založeného na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR či schémy štátnej pomoci je aj to, že – ako vyplynulo z prvého článku v rámci tejto štúdie – je prinajmenšom sporné a z hľadiska aplikačného problematické, či na škodu spôsobenú priamym výkonom normatívneho právneho aktu možno vztiahnuť čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a zákon č. 514/2003 Z. z. V prípade schémy štátnej pomoci či mechanizmu založeného na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR je v rukách zákonodarcu, ako stanoví podmienky pre vznik nároku, nelimituje ho pritom samotné znenie tohto ustanovenia Ústavy.[25]
Opatrenia orgánov verejného zdravotníctva a iné protiepidemické opatrenia štátu za posledné mesiace zožali množstvo kritiky[26], a vyvolali neraz aj búrku nevôle. Okruh osôb, ktoré spochybňujú súlad protiepidemických opatrení s právom, nie je zanedbateľný.[27] To môže znamenať, že aj okruh osôb, ktoré aspoň potenciálne môžu zvažovať domáhať sa voči štátu nároku na náhradu škody, nemusí byť zanedbateľný.[28] Už v prvej časti článku som upozornil, že platná a účinná zákonná úprava zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci, zákon č. 514/2003 Z. z., obsahuje inštitúty, ktoré sa zjavne na náhradu škody spôsobenej normatívnym aktom nehodia a dali by sa použiť len s ťažkosťami, resp., za cenu krivenia normatívnej úpravy. Nejde však len o otázku naplnenia podmienok pre vznik zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (kto bude oprávnený domáhať sa nároku na náhradu škody, keďže v prípade normotvorby niet „účastníkov“?; ako sa vysporiadať s požiadavkou, aby išlo právoplatné rozhodnutie, ktoré bolo zrušené alebo zmenené pre nezákonnosť?; ako sa vysporiadať s požiadavkou na to, že účastník mal proti tomuto rozhodnutiu vyčerpať prípustný riadny opravný prostriedok?), ale aj o praktické aspekty realizácie procesného postupu, ktorý zákon č. 514/2003 Z. z. upravuje. Vidím tu viacero úskalí, ktoré sa s veľkou pravdepodobnosťou naplnia. Ministerstvo zdravotníctva SR ako ústredný orgán štátnej správy príslušný konať v mene štátu vo veci náhrady škody[29] by bolo konfrontované s ťažko odhadnuteľným počtom žiadostí o predbežné prerokovanie nároku. S ohľadom na to, že inštitúty zákona č. 514/2003 Z. z. by sa v prípade normatívneho právneho aktu aplikovali značne „kostrbato“, bola by úloha ministerstva o to ťažšia. Dá sa napríklad predpokladať, že nie vždy by sa na ministerstvo obracali žiadatelia so žiadosťami o náhradu škody spôsobenej normatívnym právnym aktom, vo vzťahu ku ktorému príslušný orgán rozhodol o jeho nesúlade s prameňom práva vyššej právnej sily. V časti verejnosti existuje presvedčenie o nezákonnosti, protiústavnosti či „nulitnosti“ toho či onoho, alebo aj všetkých, opatrení orgánov verejného zdravotníctva; čo môže viesť k domáhaniu sa nároku na náhradu škody bez toho, aby zjavne nedôvodným žiadostiam v ceste stálo efektívne „sito“. Ak by ministerstvo týmto žiadostiam nevyhovelo a náhradu škody by neposkytlo, žiadatelia by sa zrejme obracali so žalobami na súdy. Išlo by teda o zaťažujúci a časovo i z hľadiska dokazovania náročný proces, ktorý by zrejme trval podstatne dlhšie, ako trvá poskytovanie dotácií a príspevkov z iných kompenzačných mechanizmov. Bez ohľadu na to, či majetková ujma vznikla osobe v dôsledku obmedzení vyplývajúcich z protiepidemických opatrení, ktoré boli vydané v súlade či v rozpore so zákonom, pre takéto osoby by mala byť vhodnejším a rýchlejším riešením reparácia prostredníctvom kompenzačných schém, než domáhanie sa nárokov na náhradu škody. A napokon aj pre štát a pre orgány, ktoré v mene štátu v týchto veciach konajú, je podľa môjho názoru praktickejšie a operatívne jednoduchšie riešiť ich inak ako v rámci zodpovednosti za škodu.
Musím ešte zdôrazniť jeden aspekt, ktorý ma vedie k presvedčeniu, že v týchto prípadoch by nemalo byť až také relevantné, či protiepidemické opatrenia orgánov verejného zdravotníctva sú zákonné alebo nezákonné. Z mne doteraz známych kvalifikovaných argumentov, o ktoré sa opierajú tvrdenia o vadnosti, resp., nezákonnosti týchto opatrení[30], vyplýva, že vady opatrení majú mať formálny charakter, resp., spornou sa javí kompetencia orgánu, ktorý ich vydal. To nie sú vady materiálneho charakteru. Keby opatrenia boli vydané v inej forme, alebo hierarchicky vyššie postaveným orgánom štátnej správy, zrejme by neboli obsahovo odlišné (nezaregistroval som, že vláda SR, jej predseda či minister zdravotníctva by prejavovali vecný nesúhlas s protiepidemickými opatreniami Úradu verejného zdravotníctva SR, naopak, všetko nasvedčuje tomu, že na ich obsahovom formovaní sa výrazne podieľajú aj orgány politickej moci) a teda by zrejme spôsobili rovnakú majetkovú ujmu.
Výhodou náhrady majetkovej ujmy cestou náhrady škody podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a prípadne zákona č. 514/2003 Z. z. je, že na rozdiel od kompenzačných schém by táto cesta mala garantovať náhradu škody každému poškodenému a v plnej výške. Nemusí to však byť isté, pretože výška škody musí byť vyčíslená poškodeným a následne je predmetom dokazovania a posúdenia zo strany orgánu konajúceho v mene štátu a prípadne súdu rozhodujúceho o žalobe.
Riešiť kompenzácie v rámci kompenzačných mechanizmov podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, resp., v rámci schém štátnej pomoci, sa mi javí aj väčšmi spravodlivé, pretože tieto nástroje umožňujú pokryť širší okruh destinárov (osoby, ktoré boli adresátmi nezákonných opatrení; osoby, ktoré boli adresátmi zákonných opatrení; osoby, ktorým ujma vznikla v dôsledku iných faktorov týkajúcich sa pandémie). Kompenzačné schémy umožňujú poskytnúť pomoc aj osobám, ktoré z nejakých dôvodov nezvažujú možnosť využiť cestu uplatňovania nárokov na náhradu škody (napríklad preto, že si nemyslia, že opatrenia orgánov verejného zdravotníctva boli nezákonné). Na druhej strane, ako som už opakovane uvádzal, niektoré osoby sú vylúčené z okruhu destinárov štátnej pomoci, čo je výraznou nevýhodou tohto riešenia, pokiaľ sa má využiť na kompenzáciu ujmy spôsobenej štátom.
Kompenzačné mechanizmy (vrátane štátnej pomoci) navyše majú tú výhodu, že nevyžadujú detailné skúmanie a preukazovanie zložitej kauzality – napríklad z dôvodu viacerých postupne vydaných opatrení orgánov verejného zdravotníctva.
– – – – –
Vylúčenie niektorého z viacerých konkurujúcich si mechanizmov umožňujúcich nápravu či kompenzáciu majetkovej ujmy (spolu)spôsobenej pandémiou COVID-19 či opatreniami proti šíreniu ochorenia ako účel pre prijatie úpravy vylučujúcej nárok na náhradu škody spôsobenej nezákonnými opatreniami normatívneho charakteru má podľa môjho názoru svoje ratio a môže byť vnímané ako obmedzenie základného práva s legitímnym účelom.
Otázkou je, či takéto vnímanie účelu zákonnej úpravy § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ má oporu v dôvodovej správe k novele ZoOPaRVZ. V rámci osobitnej časti dôvodovej správy sa predmetnému ustanoveniu venuje bod 19.[31] Vyplýva z nej, že zákonodarca ponímal ustanovenie § 58 ods. 5 skôr ako doplnok k ustanoveniu § 58 ods. 2 ZoOPaRVZ[32], resp., aspoň to tak v dôvodovej správe prezentoval. To ale skôr oslabuje možnosť vnímania účelu § 58 ods. 5 v zmysle zodpovedajúcom tomu účelu, ktorý ako možný legitímny účel prezentujem v tomto článku, pretože ak má toto ustanovenie dopĺňať § 58 ods. 2 ZoOPaRVZ, zdá sa, že je zamerané skôr na obmedzenie práva podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR. Na druhej strane, posledný odsek bodu 19 osobitnej časti dôvodovej správy by nasvedčoval tomu, že zákonodarca vníma inkorporovanie odseku 5 do § 58 práve ako prvok systémového riešenia protiepidemických opatrení a „záchranných balíčkov“. Tento posledný odsek trochu vágne, ale predsa nasvedčuje tomu, že účelom vloženia odseku 5 do § 58 mohlo byť to, aby sa vzájomne zosúladili rôzne mechanizmy náhrady ekonomickej ujmy spôsobenej okrem iného protiepidemickými opatreniami – čiže práve účel, ktorý som rozoberal v článku.
Záver k druhej časti štúdie
Napriek pochybnostiam o rozsahu pôsobnosti čl. 46 ods. 3 Ústavy SR vo vzťahu k škode spôsobenej normatívnym právnym aktom som v druhej časti štúdie vychádzal z prezumpcie, že § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ predstavuje zásah do práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR (aplikujúc zásadu in dubio pro libertate).
Pri skúmaní ústavnej konformity § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je potrebné podrobiť toto obmedzenie práva testu proporcionality, a to subtestu legality, subtestu vhodnosti, subtestu nevyhnutnosti a subtestu proporcionality v užšom slova zmysle.
Mám za to, že subtest legality § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ spĺňa. Ide o obmedzenie práva obsiahnuté v riadne schválenom a publikovanom zákone. Napriek jeho formulačným nedostatkom je jeho znenie dostatočne určité na to, aby sa gramatickým výkladom dal identifikovať obsah normy. Výhrady obsiahnuté v návrhu prezidentky, smerujúce k tomu, že takéto obmedzenie práva na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci v čase núdzového stavu malo byť schválené ústavným zákonom, sa podľa môjho názoru zakladajú na nesprávnej interpretácii čl. 51 ods. 2 Ústavy SR. Obmedzenie práva podľa čl. 46 ods. 3 možno realizovať aj „obyčajným zákonom“ a to aj s účinkami pre obdobie núdzového stavu. Pokiaľ ide o obavy z možnej retroaktivity tohto ustanovenia, nenachádzam pre ne v normatívnom texte opodstatnené dôvody.
Ako legitímny cieľ obmedzenia práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR ustanovením § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ (teda obmedzením práva na náhradu škody spôsobenej „z dôvodu vykonávania opatrení podľa ZoOPaRVZ, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb“) možno vnímať vylúčenie duplicitných reparačných mechanizmov, resp. nárokov, vo vzťahu k nárokom z kompenzačných mechanizmov založených na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR či schém štátnej pomoci zameraných na zmierňovanie ekonomických dopadov pandémie a protiepidemických opatrení. Takýto účel by sa s oboma očami prižmúrenými dal vyvodiť z bodu 19 osobitnej časti dôvodovej správy k novele ZoOPaRVZ.
Ak takto vnímame legitímny cieľ úpravy obsiahnutej v ustanovení § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ, potom som toho názoru, že vylúčenie nároku na náhradu škody je vhodným riešením na dosiahnutie tohto cieľa.
Otázkou je, či je zároveň riešením nevyhnutným a proporcionálnym – teda ako obstojí z hľadiska zvyšných dvoch subtestov testu proporcionality. Tejto otázke sa však budem venovať až v tretej časti štúdie.
Autor: doc. Mgr. Ján Škrobák PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta,Katedra správneho a environmentálneho práva, E-mail: jan.skrobak@flaw.uniba.sk
[1] Zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v článku skrátene označujem aj ako „ZoOPaRVZ“. Kontroverzné ustanovenie § 58 ods. 5 doň bolo vložené zákonom č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý bol schválený 14. októbra 2020 a 15. októbra 2020 nadobudol platnosť i účinnosť (tento zákon v texte článku označujem ďalej aj ako „novela ZoOPaRVZ“).
Tam, kde v texte článku spomína ustanovenie § 58 ods. 5, ide o ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.
§ 58 ods. 5 ZoOPaRVZ znie: „(5) Právo na náhradu škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení podľa tohto zákona, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb, je vylúčené.“
[2] Ďalej aj len „návrh prezidentky“ alebo „návrh prezidentky SR“. S návrhom prezidentky sa možno oboznámiť na stránke Ústavného súdu SR: https://www.ustavnysud.sk/documents/10182/128210368/05061479-aa06-4b01-9a38-79b4e453bbb6 [cit. 30.11.2020].
[3] Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo 4. novembra 2020, sp. zn. PL. ÚS 27/2020-50, bolo v Zbierke zákonov publikované pod č. 318/2020 Z. z. (ďalej aj len „uznesenie ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50“).
[4] ŠKROBÁK, J.: Aké nároky na náhradu škody vlastne zákonodarca vylúčil novelou zákona o ochrane verejného zdravia? 1. časť. In Comenius. Odborný blog. [online], 07.12.2020 [cit. 07.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/12/07/ake-naroky-na-nahradu-skody-vlastne-zakonodarca-vylucil-novelou-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravia-1-cast/
[5] DOSTÁL, O., HENČEKOVÁ, S.: Vylúčenie náhrady škody: je schválený zákon naozaj protiústavný? In dennikn.sk [online], 22.10.2020, 18:06 [cit. 25.11.2020]. Dostupné na internete: https://dennikn.sk/2102164/vylucenie-nahrady-skody-je-schvaleny-zakon-naozaj-protiustavny/
[6] Vo vzťahu k tejto otázke je potrebné zaoberať sa aj rovinou úniového práva – tomu venujem exkurz v tretej časti štúdie.
[7] „Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.“
[8] Bod 69 a nasl. návrhu prezidentky.
[9] V bode 69 návrhu prezidentky sa vyskytla zjavná chyba v písaní, keď návrh referuje na čl. 52 ods. 2.
Článok 51 ods. 2 Ústavy SR znie: „Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ustanoví ústavný zákon.“
[10] Skrátený pojem „ústavný zákon“ je v návrhu prezidentky používaný na označenie ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších ústavných zákonov. Pre tento predpis v tomto článku budem používať aj skrátené označenie „ústavný zákon o bezpečnosti štátu“.
[11] Bod 58 návrhu prezidentky.
[12] Doplňujúce stanovisko pre Asociáciu zamestnávateľských zväzov a združení, ktoré bolo vypracované 15. 10. 2020, je publikované na webovom sídle fakulty: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta: Právne stanovisko týkajúce sa ustanovenia § 58 ods. 5 novely zákona č. 355/2007 Z.z. v súvislosti s otázkou nároku na náhradu za obmedzenie vlastníckeho práva. In flaw.uniba.sk [online], 29.10.2020 [cit. 30.11.2020]. Dostupné na internete: https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Aktuality/2020/Pravne_stanovisko_-_AZZZ_-____58_ods._5.PDF. Toto doplňujúce stanovisko v texte článku označujem aj ako „doplňujúce stanovisko PraF UK pre AZZZ“. Pôvodné stanovisko PraF UK pre AZZZ z 10. júna 2020 nebolo podľa mojich poznatkov publikované ani Univerzitou Komenského v Bratislave, Právnickou fakultou, ani Asociáciou zamestnávateľských zväzov a združení.
Obe stanoviská vypracoval kolektív zamestnancov PraF UK, a to: doc. JUDr. Ing. Ondrej Blažo, PhD., doc. Mgr. Ján Škrobák, PhD., doc. JUDr. Marek Domin, PhD., doc. JUDr. Peter Lukáčka, PhD., Mgr. Andrea Koroncziová, PhD., JUDr. Mária Havelková, PhD. a Mgr. Marek Ivančo, PhD.
[13] Prehľad opatrení schválených Európskou komisiou podľa týchto článkov a Dočasného rámca štátnej pomoci (pozri nižšie) možno nájsť tu: Európska komisia: Coronavirus Outbreak – List of Member State Measures approved under Articles 107(2)b, 107(3)b and 107(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework. In ec.europa.eu [online], 09.12.2020, 09:00 [cit. 12.12.2020]. Dostupné na internete: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/State_aid_decisions_TF_and_107_2b_107_3b_107_3c.pdf
[14] Dočasný rámec pre opatrenia štátnej pomoci na podporu hospodárstva v súčasnej situácii spôsobenej nákazou COVID-19 (Oznámenie Európskej komisie 2020/C 91 I/01) – ďalej v texte článku aj len „Dočasný rámec štátnej pomoci“. Európska komisia 19. marca 2020 schválila Dočasný rámec štátnej pomoci, ktorý umožní členským štátom využívať úplnú flexibilitu stanovenú v pravidlách štátnej pomoci, aby mohli podporiť hospodárstvo v čase pandémie COVID-19. Dočasný rámec spolu s ďalšími podpornými opatreniami, ktoré môžu členské štáty využiť podľa existujúcich pravidiel štátnej pomoci, umožňuje členským štátom zabezpečiť, aby mali všetky podniky k dispozícii dostatočnú likviditu a zachovať hospodársku kontinuitu aj počas pandémie COVID-19 a po nej. Je založený na čl. 107(3)(b) Zmluvy o fungovaní EÚ. Pozri tlačovú správu: Štátna pomoc: Komisia prijala dočasný rámec, ktorý členským štátom umožní výraznejšie podporiť ekonomiku počas ochorenia COVID-19. In ec.europa.eu [online], 19.03.2020 [cit. 12.12.2020]. Dostupné na internete: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sk/ip_20_496?fbclid=IwAR31C-pDOjsMiaSf0QAdGcmySRf68hS-gJHxZ1J_V8N2ONkvK0QakQwAmMw%2Fsmo
[15] Európska komisia: Coronavirus Outbreak – List of Member State Measures approved under Articles 107(2)b, 107(3)b and 107(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework. In ec.europa.eu [online], 09.12.2020, 09:00 [cit. 12.12.2020]. Dostupné na internete: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/State_aid_decisions_TF_and_107_2b_107_3b_107_3c.pdf
Informácie o schémach som okrem vyššie uvedeného prehľadu Európskej komisie čerpal z týchto zdrojov: Implementačná agentúra Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR: Schéma štátnej pomoci pre dočasnú pomoc na podporu udržania zamestnanosti a podporu SZČO v období situácie spôsobenej nákazou Covid-19. In ia.gov.sk [online], [cit. 12.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.ia.gov.sk/sk/korona/opatrenia-pre-dopytovo-orientovane-projekty/schema-statnej-pomoci-pre-docasnu-pomoc-na-podporu-udrzania-zamestnanosti-a-podporu-szco-v-obdobi-situacie-sposobenej-nakazou-covid-19; Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR: Štátna pomoc – COVID-19. In mpsr.sk [online], 28.07.2020 [cit. 12.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.mpsr.sk/statna-pomoc-covid-19/437—15713/; Ministerstvo dopravy a výstavby SR: Schéma štátnej pomoci pre dočasnú pomoc na podporu výskumu a vývoja relevantného pre COVID – 19. In: opvai.sk [online], [cit. 13.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.opvai.sk/media/101852/schéma_covid_13_07_2020_final-schválený-ek.pdf; Štátna pomoc: Komisia schválila slovenskú schému financovania vo výške 25 miliónov eur. In: europedirectza.sk [online], 13.08.2020 [cit. 13.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.europedirectza.sk/statna-pomoc-komisia-schvalila-slovensku-schemu-financovania-vo-vyske-25-milionov-eur/
[16] Takýto charakter má v prvom kroku schéma štátnej pomoci pre podnikateľov v oblasti gastronómie a cestovného ruchu, pričom sa však už pripravuje notifikácia objemovo väčšej schémy štátnej pomoci pre Európsku komisiu. Pozri KAPITÁNOVÁ, T.: Reštaurácie a hotely sa dočkali. Akú dotáciu môžu dostať? In index.sme.sk [online], 15.12.2020, 16:25 [cit. 15.12.2020]. Dostupné na internete: https://index.sme.sk/c/22555931/resturacie-a-hotely-sa-dockali-aku-dotaciu-mozu-dostat.html
[17] European Union. Government and institution measures in response to COVID-19. In home.kpmg [online], aktualizované 18.11.2020 [cit. 14.12.2020]. Dostupné na internete: https://home.kpmg/xx/en/home/insights/2020/04/european-union-government-and-institution-measures-in-response-to-covid.html
[18] Bod 3 Dočasného rámca štátnej pomoci. Pozri aj bod 18. Z bodu 8 Dočasného rámca štátnej pomoci zas vyplýva jeho zameranie nielen na riešenie problému nedostatku likvidity, ale aj škody spôsobenej COVID-19.
[19] Denmark. Details of Denmark support measures to help citizens and companies during the significant economic impact of the coronavirus pandemic. In ec.europa.eu [online], [cit. 13.12.2020]. Dostupné na internete: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/jobs-and-economy-during-coronavirus-pandemic/state-aid-cases/denmark_en
[20] Czechia. Details of Czechia’s support measures to help citizens and companies during the significant economic impact of the coronavirus pandemic. In ec.europa.eu [online], [cit. 13.12.2020]. Dostupné na internete: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/jobs-and-economy-during-coronavirus-pandemic/state-aid-cases/czechia_en
[21] Bod 22 písm. c) Dočasného rámca štátnej pomoci.
[22] Ďalšie obmedzenia a limity vyplývajú napríklad z objemových a temporálnych limitov pre štátnu pomoc podľa Dočasného rámca štátnej pomoci, ktoré sa môžu diferencovať aj v závislosti od odvetvia – pozri napr. body 22 a 23 Dočasného rámca štátnej pomoci.
[23] Pozri požiadavky, ktoré musí žiadateľ o dotáciu zo štátneho rozpočtu spĺňať podľa § 8a ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov; porovnaj s ustanovením § 13c ods. 11 a 12 zákona č. 71/2013 Z. z.
[24] V prípade zľavy na nájomnom podľa § 13c zákona č. 71/2013 Z. z. žiadosť o dotáciu na nájomné mal podávať prenajímateľ v mene nájomcu a na vlastný účet, s tým, že „dotáciu na nájomné možno poskytnúť nájomcovi vo výške, v akej bola poskytnutá zľava z nájomného na základe dohody medzi prenajímateľom a nájomcom, najviac však vo výške 50 % nájomného za obdobie sťaženého užívania…“. Fakticky tak poskytnutie štátnej pomoci podľa tejto schémy bolo na dobrej vôli prenajímateľa, ktorý zároveň musel niesť časť ťarchy.
[25] V čl. 20 ods. 4 Ústavy SR sa pojem rozhodnutie ani nepoužíva.
[26] Generálna prokuratúra SR podala začiatkom októbra 2020 Úradu verejného zdravotníctva upozornenie na nezákonnosť jeho dovtedy vydaných „korona-opatrení“. Pozri napr. túto správu z médií: ÚVZ porušil zákon pri vydávaní protiepidemických opatrení, konštatovala Generálna prokuratúra. In trend.sk [online], 06.10.2020, 13:14 [cit. 15.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.trend.sk/spravy/uvz-porusil-zakon-pri-vydavani-protiepidemickych-opatreni-konstatovala-generalna-prokuratura
[27] Drobná zaujímavosť na ilustráciu tejto tézy: facebooková stránka „Dr. Adriana Krajníková“, ktorá patrí advokátke JUDr. Adriane Krajníkovej, známej najmä odmietaním protiepidemických opatrení s odôvodnením, že sú právne nulitné, ale aj prevádzkovaním webovej stránky https://zalobyvocistatu.sk/, k 9. 12. 2020 mala 50 364 fanúšikov (https://www.facebook.com/advokatka.sk; navštívené 9. 12. 2020). V tom istom čase mala facebooková stránka Úradu verejného zdravotníctva SR 31 113 fanúšikov (https://www.facebook.com/uvzsr.sk; navštívené 9. 12. 2020), ale výrazne menší počet interakcií s príspevkami.
[28] Pokúšal som sa zistiť, aký je reálny stav žiadostí o náhradu škody spôsobenej opatreniami orgánov verejného zdravotníctva. 7. 12. 2020 som sa obrátil na Ministerstvo zdravotníctva SR s otázkou, „či sa na ministerstvo zdravotníctva ako na orgán konajúci v mene štátu podľa § 4 ods. 1 písm. d) zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci, obrátili v rámci predbežného prerokovania nároku na náhradu škody nejaké osoby – a koľko takých žiadostí od 12. 3. 2020 bolo – s tým, že šlo o prípad uplatnenia nároku na náhradu škody spôsobenej opatrením orgánov verejného zdravotníctva prijatými na účely riešenia epidémie / pandémie Covid-19“. K 15. 12. 2020 mi ministerstvo zdravotníctva neodpovedalo.
[29] Pozri § 4 ods. 1 písm. d) zákona č. 514/2003 Z. z.
[30] Pozri napr. HAVELKOVÁ, M.: Kompetencia nariaďovať protipandemické opatrenia v čase trvania núdzového stavu a mimoriadnej situácie. In Comenius časopis. Roč. 2020, č. 2, s. 15 – 25.
[31] Národná rada SR: Dôvodová správa k zákonu č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. In nrsr.sk [online], [cit. 15.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=485128
[32] Toto ustanovenie znie: „Náklady, ktoré vzniknú pri plnení povinností ustanovených týmto zákonom a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi upravujúcimi ochranu verejného zdravia, uhrádza ten, kto je povinný tieto povinnosti plniť.“ Zaujímavé by mohlo byť aj skúmať súlad tohto ustanovenia s čl. 20 ods. 4 Ústavy SR.