Autor v tomto odbornom príspevku v stručnosti približuje, na príklade zatiaľ posledných volieb do Národnej rady Slovenskej republiky, do akej miery môže tzv. volebný prah ustanovený zákonom ovplyvniť konečné rozdelenie poslaneckých mandátov.
Voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“), rovnako ako azda akékoľvek voľby v každom demokratickom a právnom štáte, podliehajú právnej regulácii. Ak nepočítame Ústavu Slovenskej republiky a zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani, ktorých predmetom sú na jednej strane základné princípy volieb a na druhej strane pravidlá vedenia volebnej kampane, organizáciu a priebeh volieb do Národnej rady, ako aj uplatňujúci sa volebný systém a spôsob rozdeľovania poslaneckých mandátov, upravuje predovšetkým zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva (ďalej len „volebný kódex“).
Volebný kódex v prípade volieb do Národnej rady predpokladá, rovnako ako aj v prípade volieb do Európskeho parlamentu, uplatnenie tzv. proporcionálneho volebného systému. Podstata (listinného) proporcionálneho volebného systému spočíva v tom, zjednodušene povedané, že kandidátne listiny podávajú len politické strany, a to buď samostatne alebo v koalícií, a že podiel získaných poslaneckých mandátov sa približne rovná podielu platných hlasov získaných vo voľbách. Podiel hlasov a podiel mandátov ale prakticky nikdy nie sú matematicky úplne rovnaké. Vo všeobecnosti však platí, že čím je volebný obvod, v rámci ktorého sa majú poslanecké mandáty prerozdeliť, väčší, teda čím je predmetom rozdeľovania viac mandátov, tým majú dva uvedené podiely k sebe bližšie.
Nezanedbateľný vplyv na vzájomnú „blízkosť“, alebo naopak „vzdialenosť“ podielu získaných hlasov a podielu na ich základe získaných poslaneckých mandátov, má aj tzv. umelý volebný prah (nazývaný aj ako uzatváracia klauzula či volebné kvórum). Pod umelým, prípadne zákonným volebným prahom je potrebné rozumieť, na rozdiel od tzv. prirodzeného volebného prahu, hranicu počtu získaných hlasov ustanovenú zákonom, ktorá je nevyhnutným predpokladom pre to, aby kandidujúci subjekt vôbec mohol postúpiť do procesu rozdeľovania mandátov. Takýto volebný prah je tradičnou súčasťou aj slovenského volebného zákonodarstva. Okrem v súčasnosti platného volebného kódexu bol obsiahnutý aj v predchádzajúcich zákonoch upravujúcich parlamentné voľby po roku 1989, teda aj v zákone č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady a v zákone č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky.
V súčasnosti platný volebný kódex umelý volebný prah predpokladá až na troch rôznych úrovniach. V zmysle § 66 má totiž Štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán (ďalej len „Štátna komisia“), čiže vrcholný orgán volebnej administratívy, v prvom kroku pred samotným rozdeľovaním poslaneckých mandátov zistiť, kandidátne listiny ktorých politických strán získali menej ako 5 % z celkového počtu odovzdaných platných hlasov. Pokiaľ bola kandidátna listina formálne podaná koalíciou dvoch alebo troch politických strán, je potrebné získať až 7 % a v prípade, pokiaľ išlo o koalíciu zloženú zo štyroch alebo viac strán, je to dokonca až 10 %. Na kandidátne listiny politických strán (a koalícií), ktoré získali menej ako 5, 7 resp. 10 %, ako aj na hlasy odovzdané pre tieto subjekty, sa ďalej pri rozdeľovaní poslaneckých mandátov neprihliada. Povedané inými slovami, tie politické strany (a koalície), ktoré získali menší podiel ako je podiel rovnajúci sa zákonom určenému volebnému prahu, v Národnej rade nezískajú žiadne mandáty.
Aj keď je to málo pravdepodobné, volebný kódex počíta so situáciu, ak by žiadna z kandidátnych listín nezískala aspoň 5, 7 resp. 10 % z platných hlasov. Pre takýto prípad § 67 prikazuje znížiť uvedené volebné prahy na 4, 6 resp. 9 %. Ak by ani to nepomohlo, teda ak by žiadna kandidátna listina nedosiahla uvedené hranice, Štátna komisia má volebný prah postupne ďalej znižovať tak, aby ho prekročili aspoň dve kandidátne listiny, a to v ľubovoľnej kombinácii, čiže dve politické strany, dve koalície alebo jedna politická strana a jedna koalícia. Z formulácie ustanovenia § 67 ods. 1 však vyplýva, že znižovanie výšky volebného prahu neprichádza do úvahy v prípade, ak ho jedna kandidátna listina prekročila. Ak by teda napríklad koalícia zložená zo štyroch politických strán získala povedzme 12 % z celkového počtu platných hlasov a zisky všetkých ostatných kandidátnych listín by boli pod zákonom určeným volebným prahom, mandáty v Národnej rade by získala len táto koalícia.
Vráťme sa však k výsledkom volieb do Národnej rady, ktoré sa konali 29. februára 2020. V týchto voľbách sa prakticky uplatnili len prvé dve výšky volebného prahu. Pre koalíciu politických strán Progresívne Slovensko a Spolu – občianska demokracia išlo o volebný prah vo výške 7 %, pre všetky ostatné kandidátne listiny volebný prah vo výške 5 %. Tu je však potrebné upozorniť, že aj medzi ostatnými kandidátnymi listinami bolo možné nájsť také, na ktorých kandidovali členovia alebo kandidáti viacerých politických strán. Aj keď z obsahového či materiálneho hľadiska by sme takéto kandidátne listiny tiež mohli hodnotiť ako koaličné, z formálneho hľadiska bola kandidátna listina podaná vždy jednou politickou stranou. To, či takéto konanie nepredstavuje obchádzanie zákona, teraz necháme bokom.[1] Volebný prah vo výške 10 % sa pri tohtoročných voľbách do Národnej rady neuplatnil, keďže nebola podaná žiadna kandidátna listina formálnej koalície skladajúcej sa zo štyroch alebo viacerých politických strán.
V tohtoročných parlamentných voľbách volebný prah vo výške 5 % prekročilo celkovo 6 kandidátnych listín, volebný prah vo výške 7 %, relevantný len pre jednu kandidátnu listinu, sa dotknutej kandidátnej listine prekročil nepodarilo. Boli to teda len kandidáti uvedení na šiestich úspešných kandidátnych listinách, ktorí získali poslanecké mandáty. Ak by volebný kódex žiadny volebný prah neurčoval, mandáty v Národnej rade by namiesto 6 politických strán získali kandidáti až 13 politických strán resp. koalícií. Poslanecké mandáty by v takomto prípade získali aj kandidáti uvedení na kandidátnej listine jedinej (formálnej) koaličnej kandidátnej listiny. Rozdiel by však nebol len v počte politických subjektov, ktoré by sa do Národnej rady prebojovali, ale aj v počte mandátov tých z nich, ktoré by parlamentné zastúpenie získali aj za existencie volebného prahu. Podrobne to uvádzam v priloženej tabuľke č. 2. Ďalší rozdiel by sa týkal aj tzv. prepadnutých hlasov, teda hlasov, ktoré sa takpovediac „nepremenili“ na žiadne poslanecké mandáty. Kým podľa skutočných výsledkov volieb týchto hlasov bolo až 820 411, čo predstavovalo cca 28,5 % zo všetkých platných hlasov, v prípade absentujúceho zákonom určeného volebného prahu by išlo len o 49 798 hlasov, čiže o cca 1,7 zo všetkých platných hlasov.[2]
Pre lepšie pochopenie stručný exkurz do toho, ako volebný kódex rozdeľuje mandáty medzi kandidujúce politické subjekty. Ak preskočíme zisťovanie prekročenia volebného prahu, v prvom rade je potrebné vypočítať tzv. volebnú kvótu, ktorú zákon označuje ako republikové volebné číslo (ďalej aj „RVČ“). To sa vypočíta ako podiel súčtu všetkých platných hlasov a čísla 151, ktoré reprezentuje počet mandátov rozdeľovaný v jedinom celoštátnom volebnom obvode (150 mandátov v NR SR) zvýšený o číslo jeden. V prípade uplatňovania volebného prahu je delencom súčet platných hlasov len pre tie kandidátne listiny, ktoré prah prekročili. V našom hypotetickom prípade, teda v prípade abstrahujúcom od existencie zákonného volebného prahu, by išlo o súčet platných hlasov odovzdaných pre všetky kandidátne listiny. Republikové volebné číslo sa v zmysle volebného kódexu má zaokrúhliť na celé číslo. Keďže vo februárových voľbách bolo všetkým kandidátnym listinám spolu odovzdaných 2 881 511 platných hlasov, republikové volebné číslo by malo hodnotu 19 083 (2 881 511 : 151).
Počet mandátov pre jednotlivé kandidátne listiny (politické subjekty) sa následne zistí ako podiel nimi získaných platných hlasov a republikového volebného čísla. Ak by sa popísaným postupom nerozdelilo všetkých 150 mandátov, čo je v praxi pravidlom aj pri existencii umelého volebného prahu, zostávajúce mandáty by sa postupne prideľovali, ako to predpokladá aj § 68 ods. 4 volebného kódexu, tým kandidátnym listinám, ktoré vykázali najväčší zostatok delenia. Ak by boli zostatky rovnaké, rozhodujúcim by bol celkový počet získaných hlasov. Ak by bola náhodou rovnosť aj v tomto prípade, rozhodlo by sa medzi takýmito rovnako úspešnými politickými subjektami prostredníctvom žrebu.
tabuľka č. 1
spôsob výpočtu mandátov v Národnej rade pri neexistencii zákonného volebného prahu
| politická strana | hlasy | mandáty podľa RVČ | zostatok hlasov po delení RVČ | pripočítané mandáty | mandáty spolu |
| OĽaNO | 721 166 | 37 | 15 095 | 1 | 38 |
| Smer – SD | 527 172 | 27 | 11 931 | 1 | 28 |
| Sme rodina | 237 531 | 12 | 8 535 | 1 | 13 |
| K – ĽS NS | 229 660 | 12 | 664 | 0 | 12 |
| PS / Spolu | 200 780 | 10 | 9 950 | 1 | 11 |
| SaS | 179 246 | 9 | 7 499 | 0 | 9 |
| Za ľudí | 166 325 | 8 | 13 661 | 1 | 9 |
| KDH | 134 099 | 7 | 518 | 0 | 7 |
| MKÖ – MKS | 112 662 | 5 | 17 247 | 1 | 6 |
| SNS | 91 171 | 4 | 14 839 | 1 | 5 |
| Dobrá voľba | 88 220 | 4 | 11 888 | 1 | 5 |
| Vlasť | 84 507 | 4 | 8 175 | 0 | 4 |
| Most – Híd | 59 174 | 3 | 1 924 | 0 | 3 |
| spolu: 142 | spolu: 8 | spolu: 150 |
tabuľka č. 2
porovnanie získaných mandátov v Národnej rade pri existencii a pri neexistencii zákonného volebného prahu
| politická strana | počet mandátov pri existencii volebného prahu | počet mandátov pri neexistencii volebného prahu |
| OĽaNO | 53 | 38 |
| Smer – SD | 38 | 28 |
| Sme rodina | 17 | 13 |
| K – ĽS NS | 17 | 12 |
| PS / Spolu | 0 | 11 |
| Sloboda a solidarita | 13 | 9 |
| Za ľudí | 12 | 9 |
| KDH | 0 | 7 |
| MKÖ – MKS | 0 | 6 |
| SNS | 0 | 5 |
| Dobrá voľba | 0 | 5 |
| Vlasť | 0 | 4 |
| Most – Híd | 0 | 3 |
Ako ilustrujú aj priložené tabuľky, v prípade, ak by volebný kódex umelý volebný prah nepoznal, do Národnej rady by sa dostal viac ako dvojnásobný počet politických subjektov (6 verzus 13), pričom počty mandátov jednotlivých subjektov by bolo nižšie. Dôsledkom takéhoto stavu, čiže výrazne štruktúrovanejšieho parlamentu, by pravdepodobne bolo sťaženie parlamentnej práce, a to nie len pri prijímaní zákonov, ale predovšetkým pri hľadaní väčšiny poslancov ochotných vysloviť dôveru vláde, ktorá by z parlamentných volieb mala vzísť.
Cieľom tohto príspevku nebola kritika existencie právneho inštitútu (umelého) volebného prahu a volanie po jeho odstránení z volebného kódexu. Aj keď sa totiž existencia umelého volebného prahu môže javiť, prinajmenšom do určitej miery, ako nespravodlivá, má svoje opodstatnenie. Okrem snahy o udržanie ešte akceptovateľnej miery štruktúrovanosti parlamentu a snahy o vytvorenie lepšieho predpokladu pre vytvorenie stabilnejšej a akcieschopnejšej vlády môže rovnako pôsobiť aj ako bariéra pre to, aby parlamentné zastúpenie získali úplne marginálne politické sily, čo môže byť dôležité najmä v prípade, pokiaľ by išlo o sily (nebezpečne) extrémistické.
Pokiaľ by sme chceli uvažovať o úprave zákonnej úpravy volebného prahu, ako najvhodnejšie sa javí zamyslieť sa nad významom a opodstatnenosťou tzv. aditívneho volebného prahu, teda zvýšeného volebného prahu vo výške 7 resp. 10 % predpokladaného pri formálne koaličných kandidátnych listinách. Jedným z argumentov by mohla byť aj jeho praktická (takmer) obsolétnosť, ktorú v zatiaľ posledných voľbách narušil jedine prípad jednej vyššie spomínanej dvojkoaličnej kandidátnej listiny. Všetky ostatné politické strany, ktoré sa zatiaľ posledných volieb do Národnej rady zúčastnili, ho (v prípade potreby) jednoducho obišli.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva,
E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Pre podrobnosti pozri napr. DOMIN, M.: Predvolebné koalície a obchádzanie zákona. In COMENIUS odborný blog, [online] 5. 12. 2019 [cit. 2. 3. 2020]. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2019/12/05/predvolebne-koalicie-a-obchadzanie-zakona/>.
[2] Všetky údaje, s ktorými sa v článku pracuje, boli získané z internetových stránok Štatistického úradu Slovenskej republiky. [online] 1. 3. 2020 [cit. 2. 3. 2020]. Dostupné na: <https://volbysr.sk/sk/data02.html>.