Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v nadväznosti na novelu zákona o volebnej kampani vyhlásenú ako zákon č. 208/2019 Z. z., či v budúcich prezidentských voľbách budú môcť volebnú kampaň viesť, popri samotných kandidátoch, aj politické strany.
Expresnej novele zákona o volebnej kampani[1] som sa na priestore, ktorý COMENIUS odborný blog poskytuje, už v nedávnej minulosti venoval. Predchádzajúci príspevok však bol venovaný takmer výlučne spôsobu, akým bola novela zákona o volebnej kampani prijatá (relatívne krátky čas pred voľbami a skrátené legislatíve konanie).[2] Na nasledujúcich riadkoch, naopak, svoju pozornosť upriamim na obsahovú stránku zatiaľ poslednej novely zákona upravujúceho volebnú súťaž. Konkrétne pôjde o zrušenie tzv. tretích strán a dôsledky, ktoré táto zmena v spojení s voľbami prezidenta Slovenskej republiky (ďalej aj len „SR“) môže v budúcnosti priniesť.
Zákon č. 208/2019 Z. z., ktorý v lete 2019 novelizoval zákon o volebnej kampani, s účinnosťou od 16. júla priniesol predovšetkým zrušenie tzv. tretích strán ako špecifického subjektu volebnej kampane. Zákon o volebnej kampani vo svojom znení platnom a účinnom do 16. júla 2019 výslovne predpokladal, že volebnú kampaň môžu okrem politických strán, koalícií politických strán a kandidátov viesť aj tzv. tretie strany. Výslovná úprava možnosti viesť volebnú kampaň aj prostredníctvom tzv. tretích strán, čiže prostredníctvom subjektov odlišných od samotných kandidujúcich subjektov, pritom predstavovala jednu z najvýznamnejších zmien, ktorú kodifikácia volebného práva v roku 2014 priniesla. Zrušenie tretích strán ako osobitných subjektov volebnej kampane zákonodarca odôvodnil predovšetkým snahou o zabezpečenie rovnakých súťažných podmienok pre politické strany a kandidátov.[3] Inštitút tretích strán predkladatelia návrhu, z ktorého sa nakoniec stal zákon č. 208/2019 Z. z., považovali za nástroj využívaný na obchádzanie limitu finančných prostriedkov, ktoré môžu politické strany či individuálni kandidáti počas volebnej kampane vynaložiť. Zaujímavosťou však je, že dôvodová správa k predmetnému návrhu zákona neobsahuje žiadnu zmienku o pozícii tretích strán v rámci volebnej kampane pred voľbami prezidenta, resp. o prípadných dopadoch ich zrušenia práve na tieto voľby. Zákonodarca totiž, berúc do úvahy aj načasovanie predmetnej novely, sledoval takmer výlučne vyradenie tretích strán z volebnej kampane pred voľbami do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj len „NR SR“), ktoré sa budú konať v roku 2020.
Ako napovedá aj samotné označenie, tretie strany predstavovali subjekty odlišné od kandidujúcich politických strán a kandidátov. Išlo teda o subjekty, ktoré viedli volebnú kampaň nie vo svoje prospech ale v prospech niektorej z politických strán alebo kandidátov. Tretie strany, ktoré boli do slovenského volebného zákonodarstva zavedené len v roku 2015,[4] mohli viesť volebnú kampaň pred všetkými druhmi volieb, teda tak pred voľbami do NR SR a voľbami do Európskeho parlamentu (ďalej aj len „EP“), ako aj pred voľbami prezidenta SR a voľbami do orgánov územnej samosprávy. Tretie strany boli v zákone o volebnej kampani definované tak pozitívne (kto treťou stranou môže byť), ako aj negatívne (kto treťou stranou byť nemôže). Ako tretia strana sa mohla zaevidovať fyzická osoba s trvalým pobytom na území SR alebo právnická osoba so sídlom na území SR. Avšak, zákon súčasne niektoré fyzické a právnické osoby z možnosti viesť volebnú kampaň v pozícii tretej strany vylučoval. Išlo napríklad o právnické osoby zriadené alebo založené štátom, obcou či samosprávnym krajom (vyšším územným celkom) alebo o verejnoprávne inštitúcie zriadené zákonom. Zákon o volebnej kampani výslovne uvádzal aj to, že treťou stranou nemôže byť fyzická osoba, ktorá sa stala kandidátom a rovnako ani politická strana, ktorej kandidátna listina bola zaregistrovaná. V nadväznosti na pozitívne a negatívne vymedzenie zákon ďalej upravoval predovšetkým pravidlá financovania volebnej kampane vedenej treťou stranou, ako napríklad najvyšší prípustný limit výdavkov; subjekty, od ktorých tretia strana mohla prijať dar alebo iné bezodplatné plnenie či spôsob vedenia jej finančných prostriedkov určených na financovanie volebnej kampane. Tretie strany sa, vzhľadom na krátky čas trvania ich právnej úpravy (2015 – 2019), zúčastnili len piatich (všeobecných) volieb. Išlo o voľby do NR SR (2016), voľby do orgánov samosprávnych krajov (2017), voľby do orgánov samosprávy obcí (2018), voľby prezidenta SR (2019) a voľby do EP (2019).
Tretie strany mali, podľa zákona o volebnej kampani v znení platnom a účinnom do 16. júla 2019, osobitné postavenie v rámci volieb prezidenta SR, resp. volebnej kampane ktorá týmto voľbám predchádza. Paragraf 5 zákona o volebnej kampani, ktorý upravuje financovanie volebnej kampane pre voľby prezidenta, totiž vo svojom ods. 15 výslovne uvádzal, že „politická strana pri vedení volebnej kampane na prezidenta má postavenie tretej strany podľa § 8“. Povedané obrátene, ak chcela politická strana viesť volebnú kampaň v prospech (alebo prípadne aj v neprospech) určitého prezidentského kandidáta, musela tak robiť za podmienok, ktoré zákon určoval v citovanom § 8 pre tretie strany. Ako potvrdila aj štátna komisia pre voľby a financovanie politických strán, politická strana, ktorá chcela viesť volebnú kampaň pred voľbami hlavy štátu, sa ako tretia strana musela, rovnako ako aj iní uchádzači o rolu tretej strany, riadne zaevidovať.[5] Postavenie tretej strany preto nezískavala priamo ex lege, čo je logickým dôsledkom toho, že politické strany v prípade volieb prezidenta nepodávajú kandidátne listiny. Pre voľby prezidenta uskutočnené v marci 2019, ktoré boli doposiaľ jedinými, v rámci ktorých tretie strany oficiálne figurovali, bolo v pozícii tretej strany zaevidovaných 10 politických strán, čo tvorilo presne polovicu z celkového počtu zaevidovaných tretích strán.[6] Aj tieto čísla ilustrujú, že politické strany zohrávali v prezidentských voľbách a volebnej kampani im predchádzajúcej, avšak nie len tých tohtoročných, nezanedbateľnú úlohu.
Aké dôsledky teda bude mať vypustenie úpravy tzv. tretích strán zo zákona o volebnej kampani vo vzťahu k ďalším prezidentským voľbám, ktoré by sa mali konať v roku 2024? Dôsledkom bude, podľa môjho názoru, to, že volebnú kampaň pred prezidentskými voľbami budú môcť viesť výlučne fyzické osoby – kandidáti uchádzajúci sa o funkciu prezidenta SR. Politické strany, aj napriek tomu, že ich poslanci sú jedným zo subjektov Ústavou oprávnených podať návrh na kandidáta na prezidenta,[7] volebnú kampaň viesť sami a vo vlastnom mene nebudú môcť. Počnúc 16. júlom 2019 totiž v zákone o volebnej kampani chýba akákoľvek zmienka o financovaní volebnej kampane politickými stranami v prípade volieb prezidenta. Naopak, v prípade ostatných druhov volieb zákon osobitnú úpravu pravidiel financovania volebnej kampane politickými stranami obsahuje. V prípade volieb do NR SR a volieb do EP je to relatívne rozsiahla úprava obsiahnutá v ustanoveniach § 3 a § 4, v prípade volieb do orgánov územnej samosprávy je to odkaz na použitie týchto pravidiel v § 7. Absencia pravidiel financovania volebnej kampane politických strán pred prezidentskými voľbami by sa síce mohla interpretovať aj tak, že žiadne obmedzenia sa pre politické strany nestanovujú, no takáto interpretácia by nepochybne predstavovala popretie účelu celého zákona o volebnej kampani. V nadväznosti na uvedené preto politickým stranám počas volebnej kampane pred prezidentskými voľbami zostane len možnosť podporiť jedného alebo viacerých prezidentských kandidátov prostredníctvom daru alebo iného bezodplatného plnenia, čo predpokladá aj v súčasnosti platné a účinné znenie zákona o volebnej kampani.[8] Politická strana však, naopak, nebude môcť sama viesť volebnú kampaň, a to či už prostredníctvom bilbordov, platenej novinovej inzercie, platených príspevkov na sociálnych sieťach,[9] objednávania a zverejňovania volebných prieskumov či prostredníctvom akejkoľvek inej činnosti, za ktorú sa obvykle platí úhrada.[10]
Ďalšie voľby prezidenta SR, pokiaľ sa nič nepredvídané neudeje, sú síce pomerne ďaleko, no aj napriek tomu je potrebné poukazovať na stav zákonných pravidiel upravujúcich ich organizáciu, priebeh či vedenie volebnej kampane s nimi spojenej. Skutočnosť, že zákonodarca zákonom č. 208/2019 Z. z. politické strany de iure vylúčil z možnosti vedenia volebnej kampane pred voľbami hlavy štátu možno pripísať skôr na vrub nepozornosti či zbrklosti. Domnievam sa, že nešlo o zámer. Pokiaľ však budeme považovať za vhodné, aby volebnú kampaň pred voľbami prezidenta mohli viesť aj politické strany, ktoré sú rozhodujúcim subjektom politickej súťaže vo všeobecnosti, bolo by vhodné zákon o volebnej kampani „opraviť“, t. j. špecifikovať pravidlá vedenia a financovania volebnej kampane pred prezidentskými voľbami realizovanej aj zo strany politických strán.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva,
E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.
[2] Porovnaj DOMIN, M.: Ako by sa nemali meniť pravidlá volebnej súťaže. In COMENIUS odborný blog. 2019 [online] 01.07.2019. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2019/07/01/ako-by-sa-nemali-menit-pravidla-volebnej-sutaze/>.
[3] Porovnaj dôvodovú správu k návrhu skupiny poslancov NR SR na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov a ktorým sa dopĺňa zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov; parlamentná tlač č. 1559; VII. volebné obdobie NR SR (2016 – 2020).
[4] Rozhodujúca časť zákona o volebnej kampani, vrátane časti upravujúcej tretie strany, nadobudla účinnosť 1. júla 2015.
[5] Porovnaj uznesenie štátnej komisie pre voľby a kontrolu financovania politických strán z 13. júna 2018, č. 31/7/4. Pre podrobnosti o podmienkach vedenia a financovania volebnej kampane politickými stranami v pozícii tretích strán, ako aj pre podrobnosti o podmienkach vedenia a financovania volebnej kampane tretími stranami vo všeobecnosti, pozri napr. DOMIN, M.: Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 90 a nasl. a s. 114 a nasl.
[6] Išlo o nasledujúce politické strany (a politické hnutia): Kotleba – Ľudová strana Naše Slovensko, MOST-HÍD, OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti, Progresívne Slovensko, Sloboda a Solidarita, Slovenská národná strana, SME RODINA – Boris Kollár, SMER – sociálna demokracia, SPOLU – občianska demokracia a Strana maďarskej komunity – Magyar Közösség Pártja. Porovnaj Zoznam zaevidovaných tretích strán pre voľby prezidenta Slovenskej republiky v roku 2019. [online] [cit. 8. 9. 2019]. Dostupné na: <https://www.minv.sk/swift_data/source/statna_komisia_pre_volby/27_tretie_strany/3s_2019prezident/zoznam_tretich_stran_2019_prezident.pdf>.
[7] Porovnaj čl. 101 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[8] Porovnaj § 5 ods. 3 písm. c) zákona o volebnej kampani. V tejto súvislosti je však dôležité poznamenať, že politická strana v zmysle § 29 zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov nemôže na darovanie použiť finančné prostriedky, ktoré získala zo štátneho rozpočtu (príspevok za hlasy, príspevok na činnosť a príspevok za mandát). Pre podrobnosti k možnostiam darovania pozri BUJŇÁK, V. – DOMIN, M.: Zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019 (v štádiu redakčných úprav).
[9] Štátna komisia opakovane uvádza, že uverejnenie bezplatných príspevkov (napríklad) na sociálnej sieti Facebook nie je volebnou kampaňou. Porovnaj napr. uznesenie č. 40/3/76, č. 40/3/77 a č. 40/3/78, ktoré boli prijaté 10. decembra 2018, a to v súvislosti s volebnou kampaňou pred voľbami prezidenta SR.
[10] Zákon o volebnej kampani totiž v § 2 ods. 1 volebnú kampaň definuje aj prostredníctvom jej (obvykle) odplatnému charakteru.