Odborný príspevok predstavuje 1. časť série, v ktorej autorka analyzuje druhy územných rozhodnutí. Autorka v odbornom príspevku definuje a analyzuje platnú a účinnú právnu úpravu územného rozhodnutia s poukazom na rozhodnutie o umiestnení stavby. V príspevku je uvedená aj súvisiaca judikatúra Najvyššieho súdu Slovenskej republiky.
Územné rozhodnutie upravuje § 32 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len ,,SZ“). Možno ho definovať ako individuálny správny akt, nakoľko sa v ňom rozhoduje o právach a povinnostiach konkrétnych subjektov v rozsahu priznanom zákonnými a podzákonnými právnymi predpismi. Zároveň pôjde o meritórne rozhodnutie, nazývané tiež rozhodnutie vo veci.[1]
Medzi územné rozhodnutia zaraďujeme rozhodnutie o umiestnení stavby, rozhodnutie využití územia, rozhodnutie o chránenom území alebo o ochrannom pásme, rozhodnutie o stavebnej uzávere.[2]
V súvislosti s územným rozhodnutím je dôležité povedať, že bez neho nie je možné vydať stavebné povolenie, avšak schválená územnoplánovacia dokumentácia je vždy záväzným podkladom aj pre stavebné povolenie.[3]
V územnom rozhodnutí stavebný úrad vymedzuje územie na navrhovaný účel, určuje podmienky, ktorými sa zabezpečia záujmy spoločnosti v území[4] a rozhoduje o námietkach účastníkov konania.[5]
Všeobecné náležitosti územného rozhodnutia sú obsiahnuté v § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len ,,SP“) a osobitné v § 4 ods. 1 vyhlášky č. 453/2000 Z. z., ktorou sa vykonávajú niektoré ustanovenia stavebného zákona v znení neskorších predpisov (ďalej len ,,vyhláška č. 453/2000 Z. z.).[6]
K územnému rozhodnutiu stavebný úrad pripája overený situačný výkres so zakreslením predmetu územného rozhodnutia na podklade katastrálnej mapy alebo mapový podklad vypracovaný podľa § 3 ods. 3 písm. a) vyhlášky č. 453/2000 Z. z.[7]
Územné rozhodnutie sa účastníkom oznamuje doručením písomného vyhotovenia.[8] Verejnou vyhláškou sa oznámi územné rozhodnutie o umiestnení líniovej stavby a v odôvodnených prípadoch aj o umiestnení zvlášť rozsiahlej stavby, stavby s veľkým počtom účastníkov konania, ako aj rozhodnutie o využití územia a o ochrannom pásme, ak sa týka rozsiahleho územia. [9] Územné rozhodnutie o umiestnení stavby jadrového zariadenia alebo objektov osobitnej dôležitosti a ďalších dôležitých objektov podľa § 27 zákona č. 319/2002 Z. z. o obrane Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov sa účastníkom konania podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len ,,ZoPV“) doručuje verejnou vyhláškou. Doručenie sa v týchto prípadoch uskutoční vyvesením územného rozhodnutia na 15 dní spôsobom v mieste obvyklým. Posledný deň tejto lehoty je dňom doručenia.[10]
Podľa § 42 ods. 4 a 5 SZ odkladný účinok odvolania proti územnému rozhodnutiu nemožno vylúčiť. V odvolacom konaní sa neprihliada na námietky a pripomienky, ktoré neboli uplatnené v prvostupňovom konaní v určenej lehote, hoci uplatnené mohli byť. Stavebný úrad je povinný účastníkov konania na to upozorniť v oznámení o začatí územného konania.
Územné rozhodnutie ako individuálny správny akt s účinkami in rem je záväzné aj pre právnych nástupcov jeho navrhovateľa a ostatných účastníkov územného konania.[11]
Je dôležité uviesť, že SZ v § 41 stanovuje vo vzťahu k územným rozhodnutiam výnimku zo zásady rei administratae. Stavebný úrad môže z podnetu navrhovateľa nahradiť územné rozhodnutie, ktoré je právoplatné, novým územným rozhodnutím, ak to umožňuje územnoplánovacia dokumentácia alebo iné podklady pre územné rozhodnutie alebo podmienky v území. Za rovnakých okolností môže stavebný úrad nahradiť územné rozhodnutie, ktoré vydal, z vlastného podnetu.[12]
Územné rozhodnutie sa nevyžaduje na umiestnenie strategického parku a na prípravu územia na realizáciu strategického parku, na ktoré bolo vydané osvedčenie o významnej investícii podľa osobitného predpisu[13], ak priestorové usporiadanie územia a funkčné využívanie územia, ktoré nie je v rozpore s ich umiestnením, vyplýva z územného plánu obce alebo z územného plánu zóny.[14]
Rozhodnutie o umiestnení stavby možno zaradiť podľa § 32 ods. 1 písm. a) SZ medzi územné rozhodnutie, na základe ktorého je možné umiestňovať stavby na danom území.
Prostredníctvom rozhodnutia o umiestnení stavby sa okrem určenia podmienok na umiestnenie stavby, požiadaviek na obsah projektovej dokumentácie a času platnosti rozhodnutia, určuje aj stavebný pozemok[15], pričom stavebným pozemkom sa podľa § 43h ods. 1 SZ rozumie časť územia určená územným plánom obce alebo územným plánom zóny, alebo územným rozhodnutím na zastavanie a pozemok zastavaný stavbou.
Je dôležité povedať, že vydaním rozhodnutia sa povolí právne umiestnenie stavby. Podľa § 40 ods. 1 SZ rozhodnutie o umiestnení stavby platí dva roky odo dňa, keď nadobudlo právoplatnosť a rozhodnutie o umiestnení líniovej stavby platí tri roky odo dňa, keď nadobudlo právoplatnosť, ak stavebný úrad neurčil v odôvodnených prípadoch dlhšiu lehotu. Rozhodnutie nestráca však platnosť, pokiaľ bola v týchto lehotách podaná žiadosť o stavebné povolenie alebo o povolenie na terénne úpravy, práce a zariadenia.
Pri vydávaní rozhodnutia o umiestnení stavby je potrebné zohľadniť urbanistický a architektonický charakter prostredia a požiadavky na zachovanie pohody bývania. Umiestnenie stavby podľa druhu a potreby musí umožniť jej napojenie na vedenia a zariadenia verejného dopravného a technického vybavenia územia. Stavebný úrad v podmienkach na umiestnenie stavby určí požiadavky predovšetkým na ochranu prírody a krajiny, na zabezpečenie starostlivosti o životné prostredie, na zabezpečenie súladu urbanistického riešenia a architektonického riešenia stavby s okolitým životným prostredím, najmä na výškové a polohové umiestnenie stavby vrátane odstupov od hraníc pozemku a od susedných stavieb, na výšku stavby, na napojenie na siete technického vybavenia, napojenie na pozemné komunikácie, na podiel zastavanej plochy a nezastavanej plochy zo stavebného pozemku vrátane požiadaviek na úpravu jeho nezastavaných plôch. Stavebný úrad v podmienkach na umiestnenie stavby určí aj požiadavky vyplývajúce z chránených častí krajiny alebo z ich blízkosti a zo stanovísk dotknutých orgánov.[16] Možno konštatovať, že rozhodnutím o umiestnení stavby nemôže dôjsť k porušeniu práva na ekologické, hygienické a občianske práva a ani k zníženiu štandardu bývania.[17]
V rozhodnutí o umiestnení stavby si v odôvodnených prípadoch stavebný úrad môže vyhradiť predloženie podrobnejších podkladov, projektovej dokumentácie alebo jej časti. Podľa nich môže dodatočne určiť ďalšie podmienky, ktoré sa musia zahrnúť do stavebného povolenia.[18]
V konaní o umiestnení stavby môžu byť podľa § 34 ods. 2 SZ účastníkmi konania aj právnické osoby a fyzické osoby, ktorých vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté. Zaujímavým rozsudkom vo vzťahu k § 34 ods. 2 SZ je rozsudok Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len ,,NS SR“) sp. zn. 3 Sžp/1/2010 zo dňa 29.03.2011, ktorý pojednáva o situácií kedy žalobcovia nie sú ipso facto priamo dotknutí na svojich právach a preto nie sú účastníkmi konania o umiestnení stavby. Okruh účastníkov územného konania je vymedzený v § 34 ods. 1 a 2 SZ, v zmysle ktorého ďalším právnickým či fyzickým osobám v územnom konaní o umiestnení stavby priznáva postavenie účastníkov konania, ak ich vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté. Vzhľadom k tomu, že SZ ako lex specialis obsahuje osobitnú právnu úpravu účastníkov územného konania, je použitie ustanovenia § 14 ods. 1 veta pred bodkočiarkou SP vylúčené. Z uvedeného vyplýva, že ďalším osobám priznáva SZ práva účastníka územného konania len vtedy, ak by rozhodnutím o umiestnení stavby mohli byť priamo dotknuté ich vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov. Slovné spojenie „priamo dotknuté“ vyjadruje stav značnej a bezprostrednej intenzity porušenia a individualizácie subjektu, ktorý je porušením dotknutý. Tento stav musí byť v konaní účastníkmi preukázaný. Rozhodnutie o umiestnení stavby reálne nezasahuje do narušenia práva na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života, vytvára sa ním len právny základ pre rozhodnutie o realizácii stavby, ku ktorej môže, ale nemusí v budúcnosti dôjsť. Vyplýva to aj z časovej platnosti rozhodnutia o umiestnení stavby. Rozhodnutím o umiestnení stavby žalobcovia nie sú ipso facto priamo dotknutí na svojich právach. Rozhodnutím môže byť priamo dotknutý len ten, koho právne postavenie môže byť po vydaní rozhodnutia iné, ako pred rozhodnutím. Na základe rozhodnutia o umiestnení stavby nie je možné ešte stavbu realizovať, nakoľko sa ním určuje stavebný pozemok a stavba na ňom sa len umiestňuje. Realizovať stavbu je možné až na základe právoplatného stavebného povolenia vydaného v stavebnom konaní. Územné konanie tak predchádza stavebnému konaniu a rozhodnutie o umiestnení stavby je právnym základom pre stavebné povolenie. Ak má na rozhodnutie o umiestnení stavby nasledovať ešte ďalšie rozhodnutie, až na základe ktorého môže byť stavba uskutočňovaná, nemôžu byť samotným rozhodnutím o umiestnení stavby, ktorým je stavba iba právne umiestňovaná na stavebnom pozemku, žalobcovia priamo dotknutí na svojich právach, a preto v zmysle § 34 ods. 2 SZ nie sú účastníkmi konania o umiestnení stavby.[19]
Rozsudok NS SR sp. zn. 10 Sžk/29/2018 zo dňa 30.01.2019 k rozhodnutiu o umiestnení stavby vo vzťahu k právu na súkromný a rodinný život uvádza, že rozhodnutie reálne do tohto práva nezasahuje, nakoľko sa ním vytvára len právny základ pre rozhodnutie o realizácii stavby.[20]
V § 39a ods. 3 SZ nachádzame negatívne vymedzenie. Tu sa špecifikujú prípady, kedy nie je potrebné vydať tento druh územného rozhodnutia. Zákonodarca tak urobil v prípade stavieb, ktorých umiestnenie predpokladá normatívny právny akt, a to je územný plán zóny, ak je to v jeho záväznej časti uvedené.[21] Taktiež sa rozhodnutie o umiestnení stavby nevyžaduje pri drobných stavbách, stavebných úpravách a udržiavacích prácach, stavbách umiestňovaných v uzavretých priestoroch existujúcich stavieb, ak sa nemení vonkajšie pôdorysné ohraničenie a výškové usporiadanie priestoru a pri reklamných stavbách.
Podľa § 39a ods. 4 SZ stavebný úrad spojí v niektorých prípadoch územné konanie o umiestnení stavby so stavebným konaním. Aplikovaním tohto inštitútu na dané vzťahy sa predpokladá zrýchlenie konania, pričom sa v spojenom konaní vyhodnocujú aj otázky budúcej realizácie stavebných prác. V praxi môže ísť o situáciu, ak si osoba chce postaviť jednoduchú stavbu nachádzajúcu sa v zastavanom území obce. Podľa § 139a ods. 8 SZ zastavané územie obce tvorí jedno alebo viac priestorovo oddelených zastavaných území v katastrálnom území obce, resp. v súbore katastrálnych území v správe obce.[22] Zlúčenie územného a stavebného konania je možné nielen v prípade výstavby jednoduchej stavby, ale aj v prípade jej prístavby alebo nadstavby, samozrejme, ak by podmienky jej umiestnenia boli jednoznačné vzhľadom na pomery v území. Tu môže ísť o situáciu, ak by osoba chcela realizovať výstavbu na pozemku, ktorý bol v územnom pláne schválený na individuálnu bytovú výstavbu. Spojiť tieto dva druhy konaní možno aj v prípade iných stavieb za podmienky, že ich umiestnenie vyplýva z územného plánu zóny.
Podľa § 39a ods. 5 SZ môže stavebný úrad určiť v rozhodnutí o umiestnení stavby, že postačí ohlásenie. Zákonodarca na tomto mieste ponechal stavebnému úradu správnu úvahu pri určovaní ohlasovacieho režimu, pokiaľ ide o jednoduché stavby, jej prístavby a nadstavby. Stavebný úrad určí podľa výsledku územného konania, vyhodnotenia konkrétnych podmienok v území, podrobného vyhodnotenia a určenia podmienok pre umiestnenie stavby, podľa vyhodnotenia projektovej dokumentácie, vyhodnotenia námietok účastníkov konania a splnenia požiadaviek dotknutých orgánov, že na uskutočnenie jednoduchej stavby postačuje ohlásenie. Uplatnenie uvedeného ustanovenia v praxi umožňuje v podstatnej miere urýchliť povoľovanie jednoduchých stavieb a skrátiť celkový čas na prípravu stavieb.
Správna úvaha stavebného úradu o určení ohlasovacieho režimu pri tomto druhu územného rozhodnutia sa však nevzťahuje na stavby, ktoré sú povoľované špeciálnymi, vojenskými a iným stavebnými úradmi podľa § 120 a § 121 SZ. Ide o stavby letísk, stavby v územných obvodoch letísk, stavby leteckých pozemných zariadení, stavby dráh a na dráhe, stavby pozemných komunikácií, vodné stavby, stavby podliehajúce integrovanému povoľovaniu a stavby na povrchu, ktoré bezprostredne slúžia prevádzke banských diel a banských stavieb pod povrchom.[23] V prípadoch, ak je na povoľovanie stavieb príslušný vojenský alebo iný stavebný úrad, tak pôjde o stavby, ktoré slúžia na bezpečnosť štátu, stavby Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky, stavby uránového priemyslu, stavby jadrových zariadení a stavby súvisiace s jadrovým zariadením nachádzajúce sa v areáli ohraničenom hranicami jadrového zariadenia, ak zákon č. 541/2004 Z. z. o mierovom využívaní jadrovej energie (atómový zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov neustanovuje inak.[24]
Pre úplnosť analýzy právnej úpravy rozhodnutia o umiestnení stavby uvádzame, že podľa § 39 ods. 2 SZ, ak sa územné rozhodnutie o umiestnení stavby týka územia, vo vzťahu ku ktorému sa uskutočnilo posudzovanie vplyvov alebo zisťovacie konanie podľa ZoPV, musí obsahovať informácie o rozhodnutí vydanom v zisťovacom konaní a záverečnom stanovisku. Toto však platí len v prípade, ak informácie boli vydané.
Autorka: Mgr. Viera Jakušová, PhD., Katedra správneho a environmentálneho práva, e-mail: viera.jakusova@flaw.uniba.sk.
[1] K jednotlivým druhom rozhodnutí pozri: VAČOK, J. In. VRABKO, M. a kol., Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava : C.H. Beck, 2018, s. 142 – 145.
[2] Pozri § 32 ods. 1 SZ.
[3],,Územné konanie musí vždy predchádzať stavebnému konaniu, pokiaľ nebude rozhodnuté, že obe tieto konania budú spojené. Územné konanie vykonáva príslušný stavebný úrad, s ktorým potom budú účastníci v styku pri povoľovaní a schvaľovaní stavby. Pre účastníkov budúcej stavby je dôležité, že schválená územnoplánovacia dokumentácia je vždy záväzným alebo smerným podkladom nielen pre územné rozhodnutie, ale aj pre vypracovanie dokumentácie stavieb a stavebné povolenie. Aj to keď stavebný zákon priamo nerieši, bez územného rozhodnutia nie je možné vydať stavebné povolenie. Ak bola podaná žiadosť o stavebné povolenie a nebolo vydané územné rozhodnutie, stavebný úrad by konanie zastavil a poučil stavebníka o správnom postupe.“ Rozsudok NS SR, sp. zn. 6 Sžo 536/2009 zo dňa 23.02.2010.
[4] Najmä súlad s cieľmi a zámermi územného plánovania, vecná a časová koordinácia jednotlivých stavieb a iných opatrení v území a predovšetkým starostlivosť o životné prostredie včítane architektonických a urbanistických hodnôt v území. Pozri § 39 ods. 1 SZ.
[5] Pozri § 39 ods. 1 SZ.
[6] Z právneho predpisu: ,,Územné rozhodnutie obsahuje okrem všeobecných náležitostí a) meno, priezvisko (názov) a adresu (sídlo) navrhovateľa a ostatných účastníkov konania, b) druh, účel a stručný opis predmetu územného rozhodnutia, c) druhy a parcelné čísla pozemkov podľa katastra nehnuteľností, na ktorých sa predmet územného rozhodnutia umiestňuje; ak ide o prípady uvedené v § 36 ods. 4 SZ, postačí opis územia, d) podmienky podľa druhu územného rozhodnutia ustanovené v § 39 až 39d SZ, e) ďalšie podmienky, ktorými sa zabezpečí ochrana verejných záujmov a právom chránených záujmov účastníkov konania, f) rozhodnutie o námietkach účastníkov konania, g) doba platnosti rozhodnutia.“ Pozri § 4 ods. 1 vyhlášky č. 453/2000 Z. z.
[7] Pozri § 4 ods. 2 vyhlášky č. 453/2000 Z. z.
[8] Pozri § 42 ods. 1 SZ.
[9] Pozri § 42 ods. 2 SZ.
[10] Pozri § 42 ods. 3 SZ.
[11] ŠKROBÁK, J., In. VRABKO, M. a kol., Správne právo procesné. Osobitná časť. Šamorín : Heuréka, 2018, s. 107.
[12] Tamtiež, s. 108.
[13] Pozri zákon č. 371/2021 Z. z. o významných investíciách v znení neskorších predpisov.
[14] Pozri § 32 ods. 2 SZ.
[15] Pozri § 39a ods. 1 SZ.
[16] Pozri § 39a ods. 2 SZ.
[17] Rozsudok NS SR, sp. zn. 1 Sžo 46/2008 zo dňa 16.09.2008.
[18] Pozri § 39 ods. 1 SZ.
[19] Rozsudok NS SR, sp. zn. 3 Sžp/1/2010 zo dňa 29.03.2011.
[20] ,,Rozhodnutie o umiestnení stavby reálne do narušenia práva na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života nezasahuje, vytvára sa ním len právny základ pre rozhodnutie o realizácii stavby, ku ktorej môže ale nemusí v budúcnosti ani dôjsť.“ Rozsudok NS SR, sp. zn. 10 Sžk/29/2018 zo dňa 30.01.2019.
[21] PÍRY, M. Stavebný zákon. Veľký komentár. Žilina: Eurokódex, 2020, s. 79.
[22] Zastavané územie obce sa inak zvykne označovať aj ako intravilán.
[23] Pozri § 120 ods. 1 SZ.
[24] Pozri § 121 ods. 2 SZ.