doc. JUDr. Lívia Trellová, PhD., doc. JUDr. Boris Balog, PhD.,
V poslednom období trápi už aj tak názorovo rozpoltenú slovenskú spoločnosť množstvo ústavnoprávnym dilem. Nedá sa poprieť, že toľko ústavnoprávnych otázok, špekulácií a kríz, aké tu máme v posledných rokoch, to nebývalo. Nedá sa však poprieť ani to, čo sa vravieva, a to „ že čo právnik, to iný právny názor“ . Autori tohto blogu nezvyknú prispievať do odbornej diskusie inak ako formou príspevkov na odborných konferenciách, či prostredníctvom monografických výstupov. Tentoraz sme sa však rozhodli urobiť výnimku. Pretože ide o vskutku zaujímavú ústavnoprávnu otázku. Ešte pred samotnou stručnou právnou analýzou primeranou pre blog, si dovoľujeme zdôrazniť, že tému nášho príspevku vnímame ako čisto ústavnoprávnu otázku oprostenú od politiky. I keď právo a politika sú nerozlučne prepojené, dúfame, že je tu ešte stále na slovenskej scéne priestor vyjadriť svoj právny názor bez potreby klasifikovať ho ako „nahrávanie“ v prospech ktoréhokoľvek z politických aktérov, ktorý prežíva ústavnoprávnu dilemu v praxi. Možno by stálo za to ešte uviesť, že tento blog píšu spoločne dvaja ústavní právnici, ktorí dlhodobo spolupracujú a práve spoločnými výstupmi potvrdzujú, že spoluautorstvo je prínosom, pretože práve konfrontácia s iným názorom prispieva k rozvoju kritickej diskusie, polemike ako aj argumentačnej vyspelosti a rozvoju poznania, čo má byť cieľom každého vedného odboru (ústavné právo nie je výnimkou).
Na konci septembra 2023 sme si úspešne, pokiaľ ide o počet účastníkov volieb až nad mieru primeranú našim pomerom,[1] prešli parlamentnými voľbami. Výsledok parlamentných volieb nám ukázal názorové preferencie slovenského voliča a postavil nás pred štandardnú situáciu v parlamentnej forme vlády v podobe vytvorenia novej vlády, exekutívy, ktorá bude najbližšie štvorročné volebné obdobie riadiť a spravovať tento štát. Slovenská republika sa zvykne charakterizovať ako parlamentná republika. Prvým krokom po parlamentných voľbách je poverenie prezidenta dané víťazovi volieb, presnejšie poverenie predsedovi najsilnejšej politickej strany vo voľbách zostaviť vládu, a za týmto účelom začať rokovania s ostatnými predstaviteľmi politických strán, ktoré uspeli a prekročia „prah“ parlamentu. Tento prvý krok v takejto exaktnej podobe nenájdeme v žiadnom ustanovení Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava “). Po vzore iných parlamentných foriem vlády sme si však od vzniku samostatnosti tento postup osvojili a ustáleným používaním sa z tohto vytvorila ústavná zvyklosť.[2] Ako píše renomovaný ústavný právnik L. Orosz v príspevku s L. Volčkom „ V rámci prvého štádia konštituovania vlády sa stabilizovala ústavná prax, podľa ktorej najprv prezident (rešpektujúc výsledky volieb) určitú osobu len „politicky“ (nie „právne“, t. j. nie menovacím aktom) poverí politickými rokovaniami o zostavení vlády a až po ich prípadnom úspešnom zavŕšení túto osobu aj vymenuje za predsedu vlády v zmysle čl. 110 ústavy (zo súčasným odvolaním dovtedajšieho predsedu vlády, resp. celej vlády) a bezprostredne nato vymenuje (na návrh predsedu vlády) aj ďalších členov vlády podľa čl. 111 ústavy. Ide o postup praeter constitutionen, keďže podľa nášho názoru nie je v rozpore s dikciou čl. 110 ústavy (je prejavom jeho extenzívnej interpretácie).“[3]
Všeobecný ústavný rámec pre prezidentov postup ustanovenia vlády, resp. jeho predsedu je upravený v čl. 110 až 113 Ústavy. Tvorí ho viacero krokov: vymenovanie predsedu vlády prezidentom (čl. 110 ), vymenovanie ďalších členov vlády prezidentom na návrh predsedu vlády a ich poverenia riadením ministerstiev (čl. 111), zloženie ústavného sľubu členov vlády do rúk prezidenta (čl. 112) a predloženie programu vlády od novo ustanovenej vlády Národnej rade SR v 30 dňovej lehote od svojho vymenovania spojené so žiadosťou o vyjadrenie dôvery vláde (čl. 113).
Eventuálne nedodržanie ústavnej obyčaje by malo prísť v úvahu naozaj len vo výnimočne odôvodnených situáciách. Pretože pri vytváraní ústavnej zvyklosti, t.j. ústavnej obyčaje je vždy základným predpokladom rešpektovanie požiadavky jej dlhodobého a opakovaného uplatňovania, minimálne aspoň na úrovni konkludentného dodržiavania s tým, že jej prípadné nerešpektovanie ústavné právo nespája s ústavnoprávnou sankciou, ale len s možnosťou jej vynucovania na politickej scéne, s tam dostupným politickým dialógom.
Ústavná dikcia je v čl. 111 pomerne strohá a zároveň úplne kompatibilná s princípmi parlamentnej formy vlády, keď ustanovuje, že „ Na návrh predsedu vlády prezident Slovenskej republiky vymenuje a odvolá ďalších členov vlády a poverí ich riadením ministerstiev. Za podpredsedu vlády a ministra môže vymenovať občana, ktorý je voliteľný za poslanca Národnej rady Slovenskej republiky.“ V parlamentnej republike je základnou črtou ústavno-politická zodpovednosť vlády parlamentu, a s tým spojená požiadavka vlády na vyjadrenie dôvery zo strany parlamentu. Slovenská republika nie je iná, keď nastavila svoj mechanizmus fungovania spôsobom, že v rámci parlamentnej formy vlády, vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci odvodzuje svoju legitimitu od zákonodarného zboru (parlamentu) a zodpovedá sa mu. A tu sa dostávame k jadru aktuálnej ústavnoprávnej dilemy. Ak prezident na návrh predsedu vlády vymenuje a odvolá ďalších členov vlády a poverí ich riadením ministerstiev, 1. akú mieru diskrécie tu má ústavne priznanú hlava štátu pri konštituovaní zostavenia vlády, a 2. môže odmietnuť vymenovať vládu v takom zložení, že nebude obsadený niektorý ministerský post?
Nemožno pochybovať o tvrdení, že kľúčom k úspešnému konštituovaniu vlády je podpora parlamentnej väčšiny vyjadrená vyslovením dôvery zo strany Národnej rady SR. V prospech skutočnosti, že prezident sa má skôr sebaobmedziť a len vyhodnotiť, či navrhnutý minister spĺňa formálne kritérium v podobe slovenského občianstva a voliteľnosti za poslanca Národnej rady Slovenskej republiky je to, že predseda vlády nesie v našom ústavnom systéme „ťarchu“ celej vlády, čo dokazuje Ústava v čl. 116 ods. 5 a 6. Ústavná úprava tu jednoznačne určuje, že demisia predsedu vlády, ako aj jeho odvolanie (ak Národná rada SR vysloví nedôveru predsedovi vlády) sa premieta a zosobňuje do celej vlády, čiže má za následok demisiu alebo odstúpenie celej vlády.
Zároveň nemožno zabudnúť na skutočnosť, že predseda vlády nesie zodpovednosť za kreáciu vlády aj v tom zmysle, že prvoradé je nie vymenovanie prezidentom, ale pre funkčnosť vlády je zásadné získať dôveru parlamentu. Rozloženie politických síl v parlamente viackrát ukázalo na „ krehkosť“ politického mandátu na zloženie vlády a to tým spôsobom, že ak nejde o jednofarebnú vládu, politické spektrum parlamentu vie poriadne vyťažiť zo svojej pozície a napriek politickým dohodám môže nevysloviť predloženej vláde a jej programovému vyhláseniu dôveru. Ak sa prenáša hlavná zodpovednosť za personálne obsadenie vlády na hlavu štátu, možno skôr naopak zvažovať, či sa tak celý proces neprimerane nespomaľuje a neuberá sa priestor na rozhodovanie hlavného hráča v podobe parlamentu.[4] Domnievame sa, že tu ani nevzniká možnosť argumentovať silou mandátu prezidenta (ako orgánu priamo voleného občanmi), pretože parlament ako občanmi priamo kreovaný kolektívny orgán disponuje rovnako silným mandátom. Prezident mal v procese zostavovania vlády v slovenskom ústavnom systéme skôr „úradnícku úlohu“, ktorou si naplno plnil svoju povinnosť zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov.
Politická rozorvanosť, ktorá extrémne vzrástla po strašnej tragédii z 21. februára 2018 však priniesli do tejto sféry nové postupy. Prezident Andrej Kiska sa prvýkrát v slovenskej ústavnej praxi rozhodol nevymenovať novú vládu v zložení, ako ju navrhol toho času dezignovaný premiér Peter Pellegrini.[5] V tomto parte sa musíme obrátiť na konkrétne politické udalosti, nakoľko tie priniesli aj nový impulz do teórie ústavného práva. Od tohto času sa začalo v teórii pracovať s postulátom, že prezident má oprávnenie vyhodnocovať personálne kvality nominanta za člena vlády a neskôr nám prax ukázala, že sa začínajú niekedy (nie vždy) rétoricky stotožňovať s ústavnoprávnymi predpokladmi na výkon funkcie člena vlády, resp. zamieňať si ich s dôvodmi ústavnoprávneho charakteru, ktoré by mohli vymenovaním konkrétneho človeka vyslovene ohroziť riadny chod zvereného rezortu.
Tu vyvstáva vážna ústavnoprávna otázka, ktorá zrejme neponúka len jedno definitívne ústavno-konformné riešenie. Verejnosť bola konfrontovaná nielen s právnym názorom, že nekompletnú vládu sa vymenovať nedá. Práve preto sa podrobnejšie pozrime na druhý právny názor, prečo možno predpokladať, že Ústava takýto postup nezakazuje a naopak ide o jej nadmieru extenzívny výklad. Ak Ústava postup vyslovene neupravuje, nemáme k tejto otázke ústavne relevantnú judikatúru Ústavného súdu SR, potom je potrebné sa pri výklade obrátiť na ústavné princípy a poťažmo pracovať s interpretáciou materiálneho jadra Ústavy.
Položme si v tejto súvislosti niekoľko otázok a hľadajme na ne v Ústave objektívne odpovede. Kedy možno pokladať vládu ústavne za kompletnú, resp. kedy je možné hovoriť, že vláda nie je ústavne kompletná?
Ústava nestanovuje presný počet členov vlády. Nie je preto možné povedať, že vláda je kompletná, alebo že nie je kompletná. To nie je možné povedať ani v situácii, ak by bolo personálne obsadené každé existujúce ministerstvo samostatným ministrom. Počet členov vlády totiž nie je daný počtom členov ministerstiev a ich ministrov.
Ústava v čl. 111 jasne rozlišuje členstvo vo vláde a poverenie riadením ministerstva, čo umožňuje aj iné kombinácie ako iba jednoduché párovanie podľa počtu existujúcich ministerstiev. Práve naopak, ústavná úprava v čl. 111 celkom prirodzene počíta s tým, že to tak nemusí byť a že členstvo vo vláde nemusí byť automaticky spojené s riadením (jedného) ministerstva, ale aj so žiadnym, či dokonca viacerými.
Ústava v čl. 111 od predsedu vlády nevyžaduje, aby prezidentovi navrhol také zloženie vlády, aby každý člen vlády riadil jedno ministerstvo a ani nevyžaduje od prezidenta, aby to on od predsedu vlády vyžadoval. Súčasne neexistuje objektívne ústavné kritérium pre posúdenie toho, či/že je vláda kompletná alebo či/že je nekompletná.
Nekompletnou vládou vo verejnom diskurze týchto dní rozumieme takú vládu, kde by neboli na všetkých zriadených ministerstvách konkrétne navrhnutí kandidáti na ministerský post, resp. chýbala by nominácia jedného, či dvoch perspektívnych členov vlády.
Predseda vlády má v parlamentnej forme vlády silnejšie postavenie práve v tom, že ak uspeje, či neuspeje na svojom poste v tom zmysle, že parlament jeho vláde vysloví alebo naopak nevysloví, či pomyselne odoberie dôveru, tak znáša dopad jeho funkčného uplatnenia vláda ako kolektívny orgán. Takáto konštrukcia bola v parlamentnej forme vlády vytvorená za tým účelom, aby sa zintenzívnila nielen diskusia ale aj kontrola parlamentu nad výkonnou mocou (vládou). Nemožno zabudnúť, že demokratický a právny štát má základný prostriedok legitimizácie moci demokratické voľby, a ak v danom čase spoločnosť považuje politické elity za subjekt oprávnený vytvoriť parlament, tak súčasne s tým voliči predpokladajú, že práve tieto politické strany vytvoria vládu a personálne obsadia vedenie jednotlivých ministerstiev.
Parlamentný systém vlády je krehkým systémom, pokiaľ ide o „ vyvažovanie“ jednotlivých mocí a treba byť veľmi obozretný pri vymedzovaní ich kompetenčných sfér.
Od prezidenta sa nevyžaduje, že bude preberať od predsedu vlády zodpovednosť, ktorú tento nesie za celú vládu pred Národnou radou SR. Nie je to ani úloha prezidenta v rámci zabezpečovania riadneho chodu ústavných orgánov.
Úloha prezidenta pri zabezpečovaní riadneho chodu ústavných orgánov nie je vymedzená iba aktívne, ako zodpovednosť konať, ale aj pasívne, ako zodpovednosť zdržať sa konania. Pre splnenie tejto povinnosti v konkrétnom prípade majú zásadný význam okolnosti prípadu, lebo prezident každým nesprávnym správaním, konaním rovnako ako zdržaním sa konania, môže nielen nastoliť, ale aj narušiť riadny chod ústavných orgánov.
Úlohou prezidenta v rámci zabezpečovania riadneho chodu ústavných orgánov nie je byť konkurentom jednotlivých zložiek moci a ústavných orgánov, ale naopak, garantom, že ústavou predpokladaná štruktúra štátnych orgánov bude riadnym spôsobom fungovať a bude tak môcť slúžiť v prospech všetkých občanov.[6]
Prezident ako hlava štátu s ústavnou povinnosťou svojím rozhodovaním zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov je pri tomto rozhodovaní plne limitovaný ústavným imperatívom vyjadreným v čl. 2 ods. 2 Ústavy, teda konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Inak povedané, výkon všetkých mocenských – teda aj menovacích – právomocí prezidenta musí byť v súlade s tými ústavnými normami, ktoré sú pre ich uplatnenie určujúce.[7]
Ak aplikujeme požiadavku zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov na menovanie vlády a prihliadneme na konkrétne okolnosti, v ktorých dnes otázku menovania nekompletnej vlády riešime, vzniká otázka, či predstavuje vymenovanie vlády v nekompletnej zostave vyššiu mieru zabezpečenia riadneho chodu ústavných orgánov prezidentom ako jej nevymenovanie a vyžadovanie jej kompletného zloženia.
Tou konkrétnou okolnosťou, ktorá má zásadný ústavnoprávny význam, je stav vlády v režime čl. 115 ods. 3 Ústavy. Inak povedané, v súčasnosti je vláda bez dôvery Národnej rady Slovenskej republiky (čo vzhľadom na parlamentné voľby už až tak významné nie je), ale najmä má vláda obmedzené ústavné právomoci. Aj keď je ústavný základ tejto vlády daný čl. 115 ods. 3, nie je možné hovoriť, že ide o ústavne želaný stav, ktorý by bol naplnením riadneho chodu vlády. Dokonca študentom na ústavnom práve vravievame, že ide o najhorší možný ústavný základ pre výkon činnosti vlády, pretože je čo do rozsahu právomocí a najvyššej miery potreby súhlasu prezidenta, najslabším ústavným základom. Tento stav je možné ukončiť iba vymenovaním novej vlády, pričom tak môže urobiť iba prezident.
Ako otvorenú ponechávame otázku, či vymenovanie čo aj nekompletnej vlády a tým ukončenie vlády s obmedzenými právomocami má vyššiu ústavnú hodnotu a predstavuje zo strany prezidenta lepšie zabezpečenie riadneho chodu ústavných orgánov alebo je to vyžadovanie vymenovania iba kompletnej vlády s rizikom neskoršieho uskutočnenia?
Nemožno opomenúť ani ústavnú úpravu čl. 116 ods. 1, ktorá stanovuje „ Člen vlády je za výkon svojej funkcie zodpovedný Národnej rade Slovenskej republiky.“ Táto ústavná úprava býva prehliadaná, avšak je dôležitým zvýraznením systematického nastavenia zodpovednostných vzťahov členov vlády na Slovensku. Napriek tomu, že sa zvykne hodnotiť ako netypická ústavná úprava z dôvodu, že v parlamentnej forme vlády je vládna zodpovednosť koncipovaná ako kolektívna a takto aj funguje[8], cieľom tohto ustanovenia je zrejme snaha ústavodarcu vyzdvihnúť individuálnu zodpovednosť člena vlády pred Národnou radou SR. Prečo by to ústavodarca robil, ak nemal potrebu zdôrazniť fakt, že práve jednotlivý člen vlády sa zodpovedá parlamentu ako člen kolektívnej vlády a nespokojnosť s jeho prácou môže spôsobiť stratu mandátu vo vláde nielen pre neho samotného, avšak môže viesť k state dôvery pre vládu ako celok? Možno preto, že o dôveru vlády sa uchádza vláda ako celok, a to na základe svojho ( v rámci vládnej koalície predtým interne odsúhlaseného) programového vyhlásenia, ktoré sa zaväzuje realizovať v rámci vládnej politiky. Žiaden člen vlády nepôsobí izolovane, ale len ako súčasť celku a je na celku ustrážiť si, aby vládna politika bola pretavením programového vyhlásenia do praxe, prejavom stotožnenia sa s jeho cieľmi. Preto je tu osobitne dôležité nielen meno ministra, ale oveľa dôležitejšie je podrobiť kritike predložený návrh programového vyhlásenia vlády zo strany poslancov parlamentu ešte pred samotným hlasovaním o ňom. Minister je v konečnom dôsledku na čele rezortu, ale rezort by sa mal riadiť a nasledovať úlohy a ciele stanovené vo vládnej politike pre danú oblasť. A Ústava opäť balansuje a stanovuje, že v prípade, že člen vlády stratí dôveru predsedu vlády, ten môže prezidentovi kedykoľvek navrhnúť jeho odvolanie.
Cieľom tohto príspevku bolo stručne načrtnúť, že ako v živote- tak ani v ústavnom práve- nie sú veci vždy len čierne alebo biele. Že niekedy človeka zvádza otázku zjednodušiť, lebo na jednoduchší problém sa hľadá ľahšie riešenie… alebo niekedy možno človeku neprídu na um iné aspekty problému, ktoré však môže vyniesť na svetlo sveta diskusia na danú tému. Podobne tak, že môže existovať výslovne neupravená oblasť pôsobnosti ústavných orgánov a aj na príklade ústavnopolitickej praxe sa možno zamýšľať ako pristúpiť k interpretácii ústavného textu s ohľadom na základné ústavné princípy vlastné Slovenskej republike. Nie je dobré uprednostňovať jeden ústavný princíp pred druhým bez zásadného odôvodnenia, a skôr považujeme za vhodné interpretovať text Ústavy vo svetle koexistujúcich ústavnoprávnych pravidiel správania sa doplnených o kohéziu ústavných princípov demokratického a právneho štátu. Rovnako možno tiež povedať, že postup, ktorý spoločnosť, či teória verejne nerozporovala, ešte neznamená, že musí prestavovať jediné ústavnoprávne čisté riešenie vzniknutej situácie, pretože vždy závisí od uhľa pohľadu a je potrebné zvážiť, či ústavnoprávna prax v trvaní približne 5 rokov si neuzurpuje neprávom postavenie ústavnej zvyklosti.
Každá minca má dve strany… a to aj tá ústavnoprávna, preto treba byť nadmieru opatrný pri riešení ústavnoprávnych dilem a mať na pamäti, že systém sa dá pomerne jednoducho vychýliť, avšak horšie je ho vrátiť späť tak, aby sa nenarušila jeho krehká zdanlivá rovnováha. Osobitne to platí pre mechanizmus vyvažovania kompetencií najvyšších ústavných orgánov.
Autori:
doc. JUDr. Lívia Trellová, PhD., katedra ústavného práva, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, mail: livia.trellova@flaw.uniba.sk
doc. JUDr. Boris Balog, PhD., Oddelenie ústavného práva a štátovedy, Paneurópska vysoká škola, Fakulta práva, mail: boris.balog@paneurouni.com
Použité zdroje:
BALOG, B.- TRELLOVÁ, L.: Kreačná právomoc prezidenta Slovenskej republiky – právo alebo povinnosť (interpretačné a aplikačné problémy ústavného vyjadrenia). Právník 8/2010, s. 796-821.
BALOG, B.: Materiálne jadro ústavy. Ústavný systém v pohybe. Bratislava : Wolters Kluwer, 2022.
GIBA, M.: Nepísané ústavné právo (habilitačná prednáška). In Právny obzor, 2018, č.6, s. 554-565.
OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok II. (ústavné orgány). Bratislava: Wolters Kluwer, 2022.
OROSZ, L., VOLČKO, V.: Ústavné zvyklosti a ich vplyv na interpretáciu, aplikáciu a zmenu práva. In: Zmena práva – Bratislava: SAP, 2013, dostupné online: https://www.ustavnysud.sk/documents/10182/992164/ust_zvyk.pdf/308e3314-1bf3-4f4a-9fbb-061db53f0139
Rozhodnutie Ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 575/2016.
Rozhodnutie Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 4/2012.
[1] Volebná účasť bola v parlamentných voľbách konaných 30.9.2023 vo výške 68,51% oprávnených voličov. Zdroj: https://volby.statistics.sk/nrsr/nrsr2023/sk/suhrnne_vysledky.html
[2] Bližšie k pojmu pozri GIBA, M.: Nepísané ústavné právo (habilitačná prednáška). In Právny obzor, 2018, č.6, s. 554-565.
[3] OROSZ, L., VOLČKO, V.: Ústavné zvyklosti a ich vplyv na interpretáciu, aplikáciu a zmenu práva. In: Zmena práva – Bratislava: SAP, 2013, s. 121.
[4] Bližšie k tomu: BALOG, B.: Materiálne jadro ústavy. Ústavný systém v pohybe. Bratislava : Wolters Kluwer, 2022, s. 186 – 187.
[5] Pozn. autorov: Nemožno si zamieňať so situáciou, kedy sa pred Ústavným súdom rozhodoval spor, či je prezident povinný vyhovieť návrhu predsedu vlády na odvolanie člena vlády (Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. US 39/93 z 2. júna 1993).
[6] Rozhodnutie Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 4/2012.
[7] Rozhodnutie Ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 575/2016.
[8] OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok II. (ústavné orgány). Bratislava: Wolters Kluwer, 2022, s. 331