Európska iniciatíva občanov predstavuje nástroj priamej demokracie, prostredníctvom ktorého sa môžu euroobčania aktívne zapojiť do činnosti Európskej únie a formovať jej politiky. Zámerom autora je predstaviť tento, menej známy, právny inštitút a prispieť tiež k diskusii o možnostiach jeho vylepšenia.
Jednou zo základných hodnôt, ku ktorým sa Európska únia (ďalej aj „Únia“) hlási je hodnota demokracie. Demokratický spôsob výkonu verejnej moci je pre drvivú väčšinu súčasných európskych štátov samozrejmosťou. Únia sa po vzore svojich členských štátov hlási k zásadám podporujúcim participáciu občanov na jej fungovaní. Práve občania sú nakoniec tými beneficientami, ktorým má byť založenie Únie a jej činnosť na prospech.
Rozmanitosť členských štátov Únie determinuje aj ich záujmy, problémy a legislatívne výzvy, ktorým čelia. Európska občianska iniciatíva umožňuje občanom vyzvať Európsku komisiu (ďalej aj „Komisia“), aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh opatrenia, na účely vykonávania zakladajúcich zmlúv, v otázkach, pri ktorých sa občania domnievajú, že je potrebný sekundárny právny akt Únie.
Právny základ európskej iniciatívy občanov tvorí najmä čl. 11 ods. 4 Zmluvy o Európskej únii (ďalej aj „Zmluva o EÚ“), čl. 24 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej aj „Zmluva o fungovaní EÚ“) a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 2019/788 z 17. 4. 2019 o európskej iniciatíve občanov, účinné od 1. 1. 2020 (ďalej aj „Nariadenie o EIO“). Revízia zakladajúcich zmlúv Lisabonskou zmluvou (2009) zaviedla, okrem iného, v záujme postupného odstraňovania demokratického deficitu Únie, aj tento právny inštitút.
Zmluvné strany podieľajúce sa na založení Únie už v preambule Zmluvy o EÚ deklarovali záujem na posilňovaní demokratických prvkov vo fungovaní Únie ako aj pri činnosti jej inštitúcií. Ustanovenie čl. 2 Zmluvy o EÚ sa explicitne odvoláva na úctu k hodnotám demokracie, rovnosti a pluralizmu. Tieto hodnoty predstavujú základné východiská pre vnútorné usporiadanie Únie a pre spôsob výkonu právomocí jej orgánmi.[1]
V práve Únie identifikujeme aj prostriedky blízke inštitútom priamej (participatívnej) demokracie. Takýmito prostriedkami sú napríklad požiadavka na dialóg inštitúcií Únie s reprezentatívnymi združeniami a občianskou spoločnosťou v zmysle čl. 11 ods. 1 a ods. 2 Zmluvy o EÚ, možnosť obrátiť sa s petíciou na Európsky parlament podľa čl. 227 Zmluvy o fungovaní EÚ ako aj európska iniciatíva občanov podľa ust. čl. 11 ods. 4 Zmluvy o EÚ v spojení s čl. 24 Zmluvy o fungovaní EÚ, ktorá je ťažiskovo predmetom tohto príspevku.
Právny základ pre európsku iniciatívu občanov mal ambíciu vytvoriť už čl. 46 ods. 4 návrhu zmluvy zakladajúcej Ústavu pre Európu prijatej konsenzuálne Európskym konventom dňa 13. júna a 10. júla 2003 v znení: „Najmenej jeden milión občanov, ktorí pochádzajú z významného počtu členských štátov, môže vyzvať Komisiu k tomu, aby predložila akýkoľvek vhodný návrh týkajúci sa záležitostí, kde sú občania toho názoru, že sa vyžaduje právny akt únie na účely uplatnenie tejto ústavy. Európsky zákon určí ustanovenia platné pre osobitné postupy a podmienky požadované pri takejto iniciatíve občanov.“[2]
V pozmenenom znení bolo ustanovenie o európskej iniciatíve občanov zahrnuté aj do čl. 47 ods. 4 zmluvy o Ústave pre Európu v znení podpísanom v Ríme dňa 29. 10. 2004 nasledovne: „Občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión a ktorí sú štátnymi príslušníkmi významného počtu členských štátov, môžu iniciatívne vyzvať komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodné návrhy vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania ústavy je potrebný právny akt Únie. Európsky zákon upraví postupy a podmienky predloženia takéhoto podnetu občanov, vrátane minimálneho počtu členských štátov, z ktorých musia občania pochádzať.“[3]
Vzhľadom na stroskotanie ratifikačného procesu zmluvy o Ústave pre Európu bola myšlienka o možnosti občianskej iniciatívy zahrnutá do textu Lisabonskej zmluvy. Skeptici sa ešte pred spustením tohto nástroja obávali jeho zneužitia na predkladanie iniciatív extrémistických skupín, tieto obavy sa však nepotvrdili.[4]
V prvom roku, po sfunkčnení európskej iniciatívy občanov bolo navrhnutých 25 iniciatív.[5] Doposiaľ Komisia zaregistrovala celkovo 97 iniciatív.[6] Z aktuálne prebiehajúcich má potenciál na úspech napríklad iniciatíva vedená pod heslom „Európa bez kožušín“, ktorú v čase vypracúvania tohto článku podporilo už 1 227 695 signatárov z celej Únie.[7] Cieľom tejto iniciatívy je dosiahnuť zákaz chovu a usmrcovania zvierat na účel výroby kožušín ako aj zákaz uvádzania kožušín a výrobkov z nich na trh Únie. Organizátori poukazujú na krutosť chovu zvierat na takéto účely a zároveň na rozdielny prístup členských štátov k tejto problematike.
Komisia však doposiaľ odpovedala len na šesť iniciatív. Jednou z nich bola napríklad iniciatíva „Jeden z nás“, ktorej cieľom bol zákaz financovania výskumov ničiacich ľudské embryá a zákaz rozvojových projektov, ak je ich súčasťou prístup k interupcii. Komisia na túto iniciatívu odpovedala v roku 2014 tak, že odmietla navrhnúť legislatívne opatrenia, keďže táto problematika bola v danom čase už diskutovaná na úrovni členských štátov a Európskeho parlamentu a Komisia požadovala prijaté závery za dostatočné. Nespokojní organizátori sa obrátili na Všeobecný súd EÚ, ktorý postup Komisie odobril.[8] Odôvodnil to tým, že Komisia sa iniciatívou síce musí zaoberať, avšak nemá povinnosť vyhovieť jej. Komisia má pri odpovedi na iniciatívu právo na voľnú úvahu.[9]
Naopak za úspešnú možno považovať iniciatívu „Skoncujme s klietkovým chovom“ z roku 2018. Cieľom iniciatívy bolo ukončenie chovu hospodárskych zvierat v klietkach. Iniciatívu podporilo až 1 397 113 signatárov zo všetkých vtedajších členských štátov Únie (vrátane Spojeného kráľovstva). Komisia na iniciatívu odpovedala kladne a zaviazala sa, do konca roka 2023, predložiť legislatívny návrh na postupné ukončenie a napokon aj zákaz používania systémov klietkového chovu všetkých zvierat uvedených v iniciatíve.[10]
Aktuálne Nariadenie o EIO si dalo za cieľ vytvoriť z iniciatív prístupnejší demokratický nástroj nielen pre ich podporovateľov ale aj pre samotných organizátorov. Niektorí autori považujú európsku občiansku iniciatívu za najviditeľnejší prínos a pokrok pre public relations Únie.[11] Napriek tomu boli požiadavky na organizáciu iniciatívy od počiatku podrobované kritike, najmä pre administratívnu náročnosť celého procesu, náročnosť jeho financovania ako aj z dôvodu, že v konečnom dôsledku Komisia žiadne opatrenia v nadväznosti na iniciatívu navrhnúť nemusí.[12]
Všeobecný súd EÚ napríklad, nedávno, v súvislosti s iniciatívou „Menšinový balíček – milión podpisov za rozmanitosť v Európe“ potvrdil rozhodnutie Komisie, ktorým odmietla prijať opatrenia požadované touto iniciatívou, aj napriek tomu, že boli splnené všetky právne podmienky pre jej úspech.[13] Podľa súdu, Komisia v tejto veci dodržala povinnosť riadneho odôvodnenia svojho rozhodnutia neprijať žiadne právne akty na dosiahnutie cieľov sledovaných iniciatívou, keď v zásade uviedla, že v danej oblasti už boli prijaté dostatočné opatrenia. Iniciatíva požadovala prijatie opatrení na zlepšenie ochrany príslušníkov národnostných a jazykových menšín a na posilnenie kultúrnej a jazykovej rozmanitosti v Únii.
Nariadenie o EIO podmieňuje úspech každej iniciatívy splnením niekoľkých obligatórnych podmienok. Proces iniciatívy ako aj komunikáciu a spoluprácu so zodpovednými inštitúciami Únie zabezpečuje tzv. skupina organizátorov, ktorú musí tvoriť najmenej sedem fyzických osôb s pobytom aspoň v siedmych členských štátoch Únie (nemusí ísť o štátnych príslušníkov siedmych rôznych krajín). Podpora pre organizátorov iniciatív má byť podľa aktuálneho Nariadenia o EIO posilnená prostredníctvom zriadenia kontaktných miest v každom členskom štáte Únie a online platformy pre spoluprácu, ktoré poskytnú potrebnú pomoc, praktickú podporu a právne poradenstvo pri organizácii iniciatívy. Vláda SR na svojom rokovaní dňa 11. 1. 2023 schválila novelu zákona č. 85/1990 Zb. (o petičnom práve) a zákona č. 253/1998 Z. z. (o hlásení pobytu občanov), podľa ktorej má úlohy kontaktného miesta u nás plniť Úrad vlády SR.[14]
Iniciatívu môže podporiť iba občan Únie, ktorý dovŕšil vek oprávňujúci voliť vo voľbách do Európskeho parlamentu. Počet signatárov iniciatívy musí byť minimálne v počte jedného milióna. Aj napriek vysokému číslu, ide o nepatrné percento zo všetkých občanov Únie. Podporovatelia iniciatívy navyše musia pochádzať aspoň z jednej štvrtiny všetkých členských štátov Únie. Nariadenie o EIO sa tak snaží predísť iniciatívam, ktoré by reflektovali špecifické záujmy napríklad len jedného, či dvoch členských štátov Únie pod hlavičkou „celoeurópskej iniciatívy“.
Iniciatíva nesmie smerovať k cieľom, ktoré sú zjavne mimo rámca právomoci Komisie predložiť návrh právneho aktu na účely vykonávania zakladajúcich zmlúv. Môže smerovať len k návrhu právneho aktu, ktorý má Komisia oprávnenie legislatívne iniciovať.[15] Všeobecný súd EÚ napríklad odobril postup Komisie pri odmietnutí registrácie iniciatívy smerujúcej k zavedeniu možnosti „odpísať“ neprimerane vysoký verejný dlh členského štátu v stave núdze.[16] Naopak v rozhodnutí č. T 391/17 z 24. 9. 2019 Všeobecný súd EÚ potvrdil rozhodnutie Komisie zaregistrovať návrh európskej iniciatívy občanov pod názvom „Menšinový balíček – milión podpisov za rozmanitosť v Európe“. Rumunsko sa domáhalo zrušenia tohto rozhodnutia Komisie pre nesprávne právne posúdenie v otázke, či sa návrhy právnych aktov, ktoré iniciatíva presadzovala, nenachádzajú zjavne mimo rámca právomoci Komisie.
Iniciatíva taktiež nesmie predstavovať zjavné zneužitie práva a nesmie byť zjavne neopodstatnená alebo šikanujúca. Iniciatíva nesmie byť ani v zjavnom rozpore s hodnotami Únie uvedenými v čl. 2 Zmluvy o EÚ a rovnako nesmie byť v rozpore s právami zakotvenými v Charte základných práv Európskej únie.
Každá iniciatíva (resp. jej zámer formulovaný skupinou organizátorov) musí byť v prvom rade predložená Komisii na registráciu. Komisia iniciatívu v lehote dvoch mesiacov preskúma a pokiaľ zistí, že nie sú splnené obligatórne podmienky pre jej registráciu, iniciatívu odmietne. Komisia môže odmietnuť registráciu iniciatívy aj čiastočne, iba v nevyhovujúcej časti. V súlade so zásadami dobrej správy, Nariadenie o EIO vyžaduje náležité odôvodnenie prípadného čiastočného alebo úplného odmietnutia registrácie iniciatívy s poučením pre jej organizátorov o všetkých dostupných prostriedkoch súdnej i mimosúdnej nápravy. Proti rozhodnutiu Komisie sa možno brániť v zmysle čl. 263 Zmluvy o fungovaní EÚ pred Všeobecným súdom EÚ.[17]
V prípade nečinnosti Komisie počas procesu registrácie by v prvom rade prichádzala do úvahy mimosúdna výzva organizátorov na jej konanie. Ak by Komisia aj naďalej vo veci registrácie nekonala bolo by proti nej možné podať žalobu na nečinnosť podľa čl. 265 Zmluvy o fungovaní EÚ.[18] Organizátori by sa taktiež mohli obrátiť na Európskeho ombudsmana.
Po úspešnom zaregistrovaní iniciatívy nastáva fáza zberu tzv. vyhlásení o podpore. Vyhlásenie o podpore predstavuje úkon, ktorým podporovateľ iniciatívy vyjadruje svoje kladné stanovisko (podporu) zaregistrovanej iniciatíve. Lehota na zozbieranie požadovaného počtu vyhlásení (minimálne jedného milióna) je stanovená na 12 mesiacov. Prínosom, ktorý priniesla aktuálna právna úprava je, že lehota na zber vyhlásení o podpore nemusí nevyhnutne začať plynúť bezprostredne po registrácii iniciatívy, ale skupine organizátorov je daná možnosť určiť začiatok plynutia lehoty aj neskôr. Takýto odklad nemôže byť dlhší ako šesť mesiacov od zaregistrovania iniciatívy. Vytvára sa tak užitočný časový priestor pre popularizáciu iniciatívy, informovanie o jej zámeroch ako aj na vedenie kampane zo strany organizátorov.
Po skončení zberu vyhlásení o podpore nastáva fáza ich overovania a osvedčovania, ktorú zabezpečujú jednotlivé členské štáty. V Slovenskej republike tieto činnosti zabezpečuje Ministerstvo vnútra SR, sekcia verejnej správy, odbor registrov, matrík a hlásenia pobytu, oddelenie správy registrov. Ide o proces obdobný kontrole podpisových hárkov pri petícii za vyhlásenie referenda.
V poslednej fáze organizácie iniciatívy, skupina organizátorov predkladá iniciatívu Komisii spolu s osvedčeniami o overení vyhlásení o podpore vydanými zainteresovanými členskými štátmi. Komisia po prijatí platnej iniciatívy uverejní o tejto skutočnosti oznámenie a postúpi iniciatívu Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru, Výboru regiónov, ako aj národným parlamentom. Komisia ďalej prijme skupinu organizátorov a dá jej priestor vysvetliť ciele iniciatívy. Zároveň sa poskytne možnosť skupine organizátorov prezentovať predloženú iniciatívu na verejnom vypočutí, ktoré usporiada Európsky parlament.
Do šiestich mesiacov od notifikácie o prijatí iniciatívy Komisia oznámi svoje právne a politické závery spolu s prípadnými opatreniami, ktoré má v úmysle prijať. Svoje závery má Komisia náležite odôvodniť. Nariadenie o EIO v tejto súvislosti, na rozdiel od procesu registrácie iniciatívy, poučenie o prostriedkoch nápravy nespomína.[19] Avšak, napríklad rozhodnutie Všeobecného súdu EÚ č. T-158/21 z 9. 11. 2022 dokazuje, že postup podľa čl. 263 Zmluvy o fungovaní EÚ je prípustný aj v tomto prípade.
Ak Komisia pristúpi k návrhu legislatívnych opatrení zároveň oznámi predpokladaný harmonogram ich prijatia. Navrhnuté opatrenia následne posudzuje Európsky parlament.
Určitá miera náročnosti celého procesu je podľa nášho názoru prirodzená, keďže Únia pozostáva z 27 suverénnych členských štátov a má približne 500 miliónov občanov. Za najvhodnejšie nástroje, pre ďalšie uľahčovanie prístupu občanov k iniciatíve, považujeme prostriedky elektronickej komunikácie, ktoré majú potenciál byť dostupné každému, naprieč celou Úniou. Samozrejme, nemožno opomínať stále početnú časť euroobčanov bez prístupu k internetu a prostriedkom elektronickej komunikácie.
Európska iniciatíva občanov aj naďalej zostáva predmetom diskusií na rôznych úrovniach Únie s cieľom identifikovať ďalšie vhodné riešenia pre zvýšenie jej dostupnosti a efektivity. Mnoho zaujímavých návrhov bolo v tomto smere prezentovaných aj v správe o konečnom výsledku Konferencie o budúcnosti Európy z mája minulého roka. Zastávame názor, že v záujme posilnenia a popularizácie európskej iniciatívy občanov, by mali budúce reformné snahy Únie smerovať najmä k:
- rozšíreniu všeobecnej informovanosti občanov o iniciatíve;
- zvýšeniu podpory (aj finančnej) pre organizátorov;
- dôrazu na využívanie elektronických prostriedkov v celom procese a
- k zavedeniu právnej záväznosti návrhov, ktoré vzídu z iniciatívy (aj za cenu nevyhnutného a zásadného sprísnenia formálnych a materiálnych požiadaviek pre jej úspešnosť).
Podľa nášho názoru by mala Únia aj naďalej pokračovať v odstraňovaní svojho demokratického deficitu v záujme posilnenia svojej vnútornej integrity.
Autor: Mgr. Erik Tóth, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, erik.toth@flaw.uniba.sk
Zdroje:
Literatúra:
- CHRENŠŤ J., NESVADBA A.: Právo Európskej únie. 1. vydanie; Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2020, s. 338, ISBN 978-80-8054-867-4
- Návrh zmluvy zakladajúcej ústavu pre Európu prijatej konsenzom Európskym konventom dňa 13. júna a 10 júla 2003 predloženej predsedom európskej rady v Ríme 18. júla 2003 1. časť; Brusel: Európsky konvent, 2003, s. 142, ISBN 92-78-40214-1
- SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ a kol.: Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání; Praha: C. H. Beck, 2010, s. 1344, ISBN 978-80-7400-339-4
- SVOBODOVÁ M.: Evropská občanská iniciativa jako pokus o přímou demokracii v Evropské unii. In: Jurisprudence; Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2014, č. 3, s. 17 – 25, ISSN 1802 – 3843
- ŠTEFANKOVÁ Z.: Public relations Európskej únie – problémy a riešenia. In: STUDIA IURIDICA Cassoviensia; Bratislava: Paneurópska vysoká škola, Fakulta práva, 2015, roč.: 3, č. 2, s. 24 – 36, ISSN 1339 – 3995
- Zmluva o Ústave pre Európu; Luxemburg: Úrad pre vydávanie úradných publikácií Európskych spoločenstiev, 2005, s. 482, ISBN 92-824-3115-0
Internetové zdroje:
- ECI – realita či právo iba na papieri? Lexforum.sk (lexforum.sk) [cit. 8. 1. 2023]
- End the Cage Age (Skoncujme s klietkovým chovom). Oficiálne webové sídlo EÚ (europa.eu) [cit. 11. 1. 2023]
- Európska občianska iniciatíva po roku. Pravda (nazory.pravda.sk) [cit. 12. 1. 2023]
- Fur Free Europe (Európa bez kožušín). Oficiálne webové sídlo EÚ (europa.eu) [cit. 11. 1. 2023]
- Právo Európskej únie a Európska občianska iniciatíva. derivat.sk (derivat.sk) [cit. 10. 1. 2023]
Súdne rozhodnutia:
- Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-450/12 z 30. 9. 2015
- Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-561/14 z 23. 4. 2018
- Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-391/17 z 24. 9. 2019
- Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-158/21 z 9. 11. 2022
Ostatné:
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení zákon č. 253/1998 Z. z. o hlásení pobytu občanov Slovenskej republiky a registri obyvateľov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (uznesenie vlády SR č. 7/2023 z 11. 1. 2023)
[1] SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ a kol.: Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání; Praha: C. H. Beck, 2010, s. 11
[2] Návrh zmluvy zakladajúcej ústavu pre Európu prijatej konsenzom Európskym konventom dňa 13. júna a 10 júla 2003 predloženej predsedom európskej rady v Ríme 18. júla 2003 1. časť; Brusel: Európsky konvent, 2003, s. 41
[3] Zmluva o Ústave pre Európu; Luxemburg: Úrad pre vydávanie úradných publikácií Európskych spoločenstiev, 2005, s. 41
[4] Európska občianska iniciatíva po roku. Pravda (nazory.pravda.sk) [cit. 12. 1. 2023]
[5] Právo Európskej únie a Európska občianska iniciatíva. derivat.sk (derivat.sk) [cit. 10. 1. 2023]
[6] Informácia aktuálna ku dňu 14. 1. 2023.
[7] Fur Free Europe (Európa bez kožušín). Oficiálne webové sídlo EÚ (europa.eu) [cit. 11. 1. 2023]
[8] Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-561/14 z 23. 4. 2018
[9] K tomu bližšie pozri: CHRENŠŤ J., NESVADBA A.: Právo Európskej únie. 1. vydanie; Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2020, s. 257 – 258
[10] End the Cage Age (Skoncujme s klietkovým chovom). Oficiálne webové sídlo EÚ (europa.eu) [cit. 11. 1. 2023]
[11] Napríklad: ŠTEFANKOVÁ Z.: Public relations Európskej únie – problémy a riešenia. In: STUDIA IURIDICA Cassoviensia; Bratislava: Paneurópska vysoká škola, Fakulta práva, 2015, roč.: 3, č. 2, s. 32
[12] ECI – realita či právo iba na papieri? Lexforum.sk (lexforum.sk) [cit. 8. 1. 2023]
[13] Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-158/21 z 9. 11. 2022
[14] Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení zákon č. 253/1998 Z. z. o hlásení pobytu občanov Slovenskej republiky a registri obyvateľov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (uznesenie vlády SR č. 7/2023 z 11. 1. 2023)
[15] SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ a kol.: Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání; Praha: C. H. Beck, 2010, s. 71
[16] Rozsudok Všeobecného súdu EÚ č. T-450/12 z 30. 9. 2015
[17] SVOBODOVÁ M.: Evropská občanská iniciativa jako pokus o přímou demokracii v Evropské unii. In: Jurisprudence; Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2014, č. 3, s. 21
[18] Tamtiež.
[19] Prostriedky nápravy voči prípadnej nečinnosti Komisie, však prichádzajú do úvahy aj v tomto prípade.