Autor v tomto príspevku analyzuje možnosti zákonodarcu pre prijatie právnej úpravy, ktorá by bola konformná s Ústavou SR, ale aj mechanizmom voľného pohybu tovaru v Európskej únii.
Po rokovaní slovenského a maďarského ministra zahraničných vecí, okrem iného aj o programe výkupu pozemkov v strednej Európe s podporou maďarského kapitálového fondu, sa spoločnosť na krátky čas upriamila na problém, ktorý nie je nový. Týmto problémom je prevod vlastníckeho práva k slovenským poľnohospodárskym pozemkom na zahraničné subjekty s použitím zahraničného kapitálu. Investovaniu do pôdy na Slovensku sa totiž už niekoľko rokov úspešne venujú západní investori napr. z Dánska, Holandska, Česka, Nemecka, Rakúska, Poľska alebo Belgicka. Čo s tým ako štát môžeme robiť? Aké možnosti ponúka Ústava SR? Aké limity nastavuje Európska únia?
Popredný rakúsky právny teoretik Georg Jellinek medzi primárne znaky štátu zaradil štátne územie, štátne obyvateľstvo a štátnu moc. [1] Prevod pôdy, resp. pozemkov do vlastníctva zahraničných subjektov sa preto môže javiť aj ako narušovanie suverenity štátu, keďže štátne územie tvorí jeden zo základných znakov (‚fundament‘) každého štátu ako pôvodného subjektu medzinárodného práva. [2] Za obzvlášť znepokojivé môžeme považovať, keď investovanie do pôdy na cudzom štátnom území podporuje vláda iného štátu. Chyba však nie je v zahraničných vládnych programoch. Chyba spočíva v nesprávne nastavenej legislatíve štátu, v ktorom sa takéto aktivity dejú. Preto hneď v úvode tohto príspevku musím kategoricky odmietnuť zneužívanie tejto témy na eskaláciu napätia medzi akýmikoľvek dvoma subjektami medzinárodného práva a obzvlášť na eskaláciu napätia medzi Slovenskou republikou a Maďarskom.
Tlak na trh s poľnohospodárskou pôdou
Tlak na trh s poľnohospodárskou pôdou na Slovensku sa spustil už pri prístupových rokovaniach do EÚ a eskaluje dodnes. Hoci EÚ poskytla členským štátom pristupujúcim v roku 2004 prechodné obdobie na zachovanie charakteru národnej regulácie trhu s poľnohospodárskou pôdou, toto obdobie, zdá sa, nebolo využité efektívne. Vyústením prechodného obdobia bolo prijatie zákona č. 140/2014 Z. z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý však Ústavný súd SR svojím nálezom sp. zn. PL. ÚS 20/2014 zo 14. novembra 2018 v prevažnej miere „vykostil“. Zmysel právnej úpravy je možné identifikovať v § 4 ods. 4 vyhláseného znenia zákona č. 140/2014 Z. z., podľa ktorého Osoba oprávnená nadobúdať vlastníctvo poľnohospodárskeho pozemku je osoba, ktorá má na území Slovenskej republiky trvalý pobyt alebo sídlo najmenej desať rokov a vykonáva poľnohospodársku výrobu ako podnikanie najmenej tri roky predo dňom uzavretia zmluvy o prevode vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku. Ústavný súd SR svojím rozhodnutím publikovaným v Zbierke zákonov pod č. 33/2019 Z. z. vyslovil nesúlad ustanovení čl. I. § 4, § 5 a § 6 zákona č. 140/2014 s Ústavou SR, konkrétne s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4 a čl. 20 ods. 1 Ústavy SR. Ako štát sme tak zostali bez legislatívy, ktorá by regulovala trh s poľnohospodárskymi pozemkami.
Ústavná ochrana poľnohospodárskej pôdy pod rúškom potravinovej bezpečnosti
Ešte pred vyhlásením spomínaného nálezu Ústavného súdu SR skupina poslancov NR SR predložila návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava SR. Ústavný zákon bol publikovaný v Zbierke zákonov pod č. 137/2017 Z. z. a v čase prijatia sa označoval ako ústavný zákon o ochrane pôdy. Vo verejnej diskusii bol komentovaný rôznorodo, a to najmä preto, že sa javil ako deklaratórny. V niektorých prípadoch bol dokonca zaraďovaný do skupiny s ústavnou ochranou manželstva alebo ústavnou ochranou vody. [3] V súčasnej situácii sa však môže javiť ako solídny základ na prijatie právnej úpravy, ktorá bude efektívne regulovať trh s poľnohospodárskou pôdou, a to spôsobom, ktorý obstojí pred Ústavným súdom SR, ale aj pred mechanizmom voľného pohybu tovarov v EÚ.
Ústavný zákon o ochrane pôdy neobsahoval iba deklaratórne ustanovenie, ako by tomu mohol nasvedčovať čl. 44 ods. 5 Ústavy SR, podľa ktorého Poľnohospodárska pôda a lesná pôda ako neobnoviteľné prírodné zdroje požívajú osobitnú ochranu zo strany štátu a spoločnosti. Jedným dychom však zároveň dodávam, že ustanovenie má v kontexte úvah právnych autorít o pozemkoch ako o tovare [4] taktiež svoj význam, a to najmä preto, že úplne mení optiku. Poľnohospodárska a lesná pôda na jeho základe viac nie je tovarom, ale v zmysle Ústavy SR neobnoviteľným prírodným zdrojom požívajúcim osobitnú ochranu zo strany štátu a spoločnosti.
Primárne však ústavným zákonom o ochrane pôdy bola medzi dôvody, pre ktoré je možné limitovať vlastnícke právo, zaradená aj potravinová bezpečnosť. Pojem potravinová bezpečnosť v Ústave SR zaujal významné postavenie. Bol doplnený do čl. 20 Ústavy SR, ktorý upravuje garancie v oblasti vecných práv. V čl. 20 ods. 2 Ústavy SR sa pripúšťa výnimka z ústavných garancií, a to na základe zákona, ktorý ustanoví, ktorý majetok nevyhnutný na zabezpečovanie potrieb spoločnosti, potravinovej bezpečnosti štátu, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu môže byť iba vo vlastníctve štátu, obce, určených právnických osôb alebo určených fyzických osôb. Potravinová bezpečnosť tak zaujala významné, do istej miery strategické, postavenie vo vzťahu k štátu a štátnosti. Dokonca zákonodarca má v zmysle druhej vety čl. 20 ods. 2 Ústavy SR priznané kompetencie zákonom ustanoviť, že určité veci môžu byť iba vo vlastníctve občanov alebo právnických osôb so sídlom v SR. Keďže poľnohospodárska pôda predstavuje základný výrobný faktor v poľnohospodárstve, resp. potravinárstve, bezprostredne súvisí aj s potravinovou bezpečnosťou, a tak môže byť jej vlastnenie regulované zákonom vo výlučnej pôsobnosti členského štátu EÚ.
Za právnou konštrukciou doplnenia pojmu potravinová bezpečnosť do Ústavy SR je možné badať zámer obmedziť vplyv čl. 26 a čl. 28 – 37 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“) upravujúcich pravidlá voľného pohybu tovaru v rámci hospodárskeho priestoru EÚ. ZFEÚ v čl. 2 ods. 4 pripúšťa v súlade s ustanovením Zmluvy o Európskej únii (ďalej len „ZEÚ“) vymedziť a vykonávať spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku. ZEÚ v čl. 4 ods. 2 ustanovuje, že Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami, ako aj ich národnú identitu, obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch vrátane regionálnych a miestnych samospráv. Rešpektuje ich základné štátne funkcie, najmä zabezpečovanie územnej celistvosti štátu, udržanie verejného poriadku a zabezpečovanie národnej bezpečnosti. Predovšetkým národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu.
Čl. 20 ods. 2 Ústavy SR označuje profesor Drgonec ako Znárodňovaciu klauzulu.[5] V spojení s čl. 4 Ústavy SR ochraňuje štátne vlastníctvo, resp. vyvára pre štát pozíciu, na základe ktorej môže prostredníctvom zákonodarnej moci obmedziť vlastníctvo pre potreby zabezpečenia napr. potrieb spoločnosti či ústavným zákonom doplnenej potravinovej bezpečnosti štátu. Výpočet dôvodov, pre ktoré je možné zákonom obmedziť vlastníctvo, obsiahnutý v čl. 20 ods. 2 Ústavy SR obsahuje aj pomerne vágny právny pojem – verejný záujem. [6] Z uvedeného je možné vyvodiť záver, že v otázkach potravinovej bezpečnosti a verejného záujmu môžeme v kontexte predmetného ustanovenia uvažovať aj v intenciách národnej bezpečnosti štátu. Opatrenia prijaté v rámci takejto konštrukcie môžu efektívne konkurovať extenzívnym tendenciám voľného pohybu tovaru v EÚ a zároveň tým, že boli prijaté v Ústave SR, môže byť zabezpečená aj ich ústavná konformnosť.
Takejto úvahe dáva za pravdu aj konštatovanie zákonodarcu, ktorý k ústavnej ochrane pôdy uvádza, že po prijatí predloženého návrhu bude možné zákonom ustanoviť, že pôda (v určitom rozsahu limitovanom potravinovou bezpečnosťou štátu) bude môcť byť iba vo vlastníctve určitých zákonom stanovených subjektov osôb (napr. samostatne hospodáriaceho roľníka). [7] Dodnes však zostáva otázny rozsah výmery, ktorý je potrebný na zabezpečenie potravinovej bezpečnosti. Rovnako je otázne, ako môžeme v právnom prostredí SR vnímať pojem potravinová bezpečnosť. Táto úloha stojí pred zákonodarcom, ktorému Ústava SR priznáva možnosť efektívne regulovať trh s pôdou vo verejnom záujme a pre potreby zabezpečenia potravinovej bezpečnosti štátu.
Šťastím v nešťastí je skutočnosť, že aj napriek liknavosti štátu pri prijímaní úpravy regulujúcej trh s poľnohospodárskou pôdou nás pred jej živelným „výpredajom do zahraničia“ ochraňuje rovnako liknavý prístup štátu k vykonávaniu pozemkových úprav. Vďaka tomuto prístupu rozdrobenosť pozemkového vlastníctva, tvoriaca zásadnú prekážku pri nadobúdaní veľkých výmer poľnohospodárskych pozemkov, dosahuje nebývalé rozmery.
Autor: Mgr. Maroš Pavlovič, PhD., LL.M, Katedra správneho a environmentálneho práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, E-mail: maros.pavlovic@flaw.uniba.sk
[1] Bližšie pozri: FÁBRY, B. – KASINEC, R. – TURČAN, M. Teória práva. Bratislava: Wolters Kluwer, 2019, s. 190.
[2] KLUČKA, J. Medzinárodné právo a Ústava Slovenskej republiky. Košice: Medes, 1996, s. 10.
[3] MIKUŠOVIČ, D. 2017. Od manželstva cez balenú vodu k ochrane pôdy, politici tlačia svoju agendu cez novely ústavy. In: Denník N, [Online]. [cit. 2021-10-07]. URL: https://dennikn.sk/766936/od-manzelstva-cez-balenu-vodu-k-ochrane-pody-ako-politici-tlacia-svoju-agendu-cez-novely-ustavy/
[4] Napríklad prof. Lazar pri krátkej zmienke k pozemkovému právu uvádza, že Ako samostatné právne odvetvie zaniklo aj pozemkové právo, pretože pozemky a pôda vôbec sa v dôsledku obnovenia významu vlastníckeho práva v tejto oblasti a v dôsledku postupného zániku systému užívacích práv stali tovarom, a teda aj normálnym predmetom občianskoprávnych vzťahov. In: LAZÁR, J. a kol.: Občianske právo hmotné. 1. zväzok. Bratislava: IURIS LIBRI, 2014, s. 29.
[5] DRGONEC, J. Čl. 20. In: DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. 2. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 517.
[6] Pre uvedenie do problematiky interpretácie verejného záujmu poukazujem napr. na nález Ústavného súdu SR PL. ÚS 33/95, podľa ktorého Pojem verejného záujmu je právne vymedziteľný len vo vzťahu ku konkrétnemu základnému právu či slobode. Ak účel zamýšľaný obmedzením práva vlastniť majetok nie je možné dosiahnuť prostriedkami, ktoré zasahujú miernejšie do ústavou chráneného vlastníckeho práva, a ak verejný záujem je nadradený a objektivizovaný voči záujmom vlastníka, podmienku verejného záujmu možno pokladať za splnenú.
[7] Bližšie: VII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky. Parlamentná tlač č. 348. URL: https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/cpt&ZakZborID=13&CisObdobia=7&ID=348.