Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v nadväznosti na rozhodnutie Ústavného súdu PL. ÚS 7/2021, nad inou referenčnou normou Ústavy Slovenskej republiky, s ktorou by mohlo byť referendum o predčasných parlamentných voľbách v rozpore.
Niekoľko slov na úvod
Za ústavnoprávnu udalosť leta 2021 možno nepochybne označiť rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“) vo veci PL. ÚS 7/2021, v ktorom Ústavný súd dospel k záveru, že referendum s otázkou týkajúcou sa skrátenia volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) a v dôsledku toho aj konania predčasných parlamentných volieb je v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“).[1] Citované rozhodnutie malo veľký ohlas nie len medzi odbornou, ale aj laickou verejnosťou. Taktiež prispelo k zodpovedaniu otázky, či súčasné znenie Ústavy vôbec skrátene volebného obdobia Národnej rady cestou referenda pripúšťa.
Ešte pred tým, ako sa prezidentka Slovenskej republiky, využijúc svoju právomoc podľa čl. 125b Ústavy, obrátila na Ústavný súd, dokonca ešte pred tým, ako bola o vyhlásenie referenda o predčasných voľbách skupinou občanov požiadaná, sme sa mohli stretnúť s relatívne veľkým množstvom odborných vyjadrení k otázke, či je takéto referendum de constitutione lata, teda podľa v súčasnosti platného znenia Ústavy, vôbec prípustné.[2] Bez snahu o štatistickú presnosť si dovolím konštatovať, že v relevantnom odbornom diskurze (možno mierne) prevažovali názory, že takýto predmet referenda by nebol v súlade s Ústavou. Vzhľadom na skutočnosť, že pôsobím ako externý poradca (sudcu) Ústavného súdu, považoval som za vhodné, predovšetkým so zreteľom na vylúčenie pochybností o nestrannosti Ústavného súdu, sa k veci verejne nevyjadrovať. Výnimkou boli dva články, pričom jeden z nich len neutrálne sumarizoval argumenty v prospech oboch možností (ústavnosť a neústavnosť)[3] a ten druhý bol určený pre neslovenské publikum a celú problematiku zasadil do kontextu krízovej situácie (v čase jeho spracovania ešte reálne hrozilo, že referendum by sa mohlo konať počas núdzového stavu).[4] Po tom, ako Ústavný súd vo veci rozhodol, však cítim potrebu prispieť do slovenského ústavnoprávneho diskurzu aj svojou troškou.
V prvom rade treba konštatovať, že sa s výrokom rozhodnutia Ústavného súdu, podľa ktorého predmet referenda týkajúci predčasných volieb do Národnej rady[5] nie je v súlade s Ústavou, stotožňujem. Avšak, domnievam sa, že okruh referenčných noriem Ústavy, čiže okruh tých noriem, s ktorými je (resp. môže byť) skúmaný predmet referenda v rozpore, by mohol byť iný (možno širší). Tento môj príspevok sa preto dá chápať ako akési, slovami zákona o Ústavnom súde, odlišné stanovisko. Vzhľadom na skutočnosť, že moje „odlišné stanovisko“ smeruje prednostne proti odôvodneniu, nie proti výroku ako takému, mohlo by sa zjednodušene označiť za tzv. concurring opinion.
Ústavný súd v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 7/2021 (ďalej aj len „nález“) rozhodol, že skúmaná referendová otázka je v rozpore s čl. 1 ods. 1 a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, čl. 81a, čl. 82 ods. 5 a čl. 93 ods. 3 Ústavy. Naopak, rozpor nešiel s čl. 30 ods. 1 Ústavy, resp. konštatoval, že skúmaný predmet referenda sa citovaného ustanovenia Ústavy bezprostredne nedotýka (bod 158 a nasl. nálezu). Aj keď rozhodnutie Ústavného súdu rešpektujem, môj názor je taký, že skúmaný predmet referenda sa čl. 30 ods. 1 bezprostredne týkať môže. Na nasledujúcich riadkoch sa preto pokúsim načrtnúť argumenty svedčiace v prospech takéhoto záveru.
Referendum o predčasných voľbách a čl. 30 ods. 1 Ústavy
Nevyhnutným predpokladom pre vysvetlenie toho, prečo sa referendum o predčasných voľbách môže čl. 30 ods. 1 Ústavy dotýkať, je priblíženie obsahu citovaného ústavného ustanovenia. Ustanovenie čl. 30 ods. 1, ktoré je súčasťou základných práv a slobôd (druhá hlava), konkrétne politických práv (tretí oddiel), znie nasledovne: „Občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Cudzinci s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov.“
Ustanovenie čl. 30 ods. 1 teda garantuje základné právo (najmä občanov Slovenskej republiky) zúčastňovať sa na správe verejných vecí, čím systematicky nadväzuje na princípy zakotvené v čl. 1 ods. 1 (princíp demokratického štátu) a čl. 2 ods. 1 (princíp suverenity ľudu). Citované ustanovenie garantuje dve roviny základného práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí, a to (1) právo na priamu správu verejných vecí a (2) aktívne volebné právo, čiže právo rozhodovať o tom, kto bude v mene občana správu verejných vecí vykonávať. Druhá z uvedených rovín, t. j. aktívne volebné právo, sa realizuje aj (s prihliadnutím na význam Národnej rady v slovenskom ústavnom systéme dokonca najmä) v rámci parlamentných volieb, prostredníctvom ktorých si občania vyberajú svojich zástupcov (poslancov), ktorí budú v ich mene počas vopred určeného volebného obdobia vykonávať správu verejných vecí.
Vzťahu skúmaného predmetu referenda a čl. 30 ods. 1 Ústavy sa nález venuje predovšetkým z dôvodu, že možný rozpor vo svojom podaní naznačila už prezidentka Slovenskej republiky.[6] Ústavný súd sa však k tejto problematike vyjadril na pomerne krátkom priestore (časť III.4, body 158 až 164). Analýzu začína pripomenutím, že už v rozhodnutí sp. z. II. ÚS 153/2013[7] uviedol, že občania v zásade nie sú nositeľmi subjektívneho práva na Ústavou zaručenú dĺžku mandátu nimi zvolených poslancov Národnej rady, v súlade s čím „ústavný súd uzatvára, že predmet referenda sa bezprostredne netýka čl. 30 ods. 1 Ústavy“. Uvedené Ústavný súd podporil argumentom, že samotná Ústava za určitých okolností skrátenie volebného obdobia predpokladá a že pravidelnosť parlamentných volieb má slúžiť na obnovovanie legitimity Národnej rady. V tejto súvislosti Ústavný súd taktiež pripomenul, že zvolením poslancov Národnej rady sa základné právo voliť, čiže základné právo garantované v čl. 30 ods. 1, vyčerpáva. Ústavný súd napokon svojej úvahy uzatvára tým, že častou realizáciou volebného práva, pokiaľ budú zachované princípy všeobecnosti, rovnosti, priamosti a tajného hlasovania (garantované v čl. 30 ods. 3 Ústavy), sa nemôže popierať jeho podstata či dochádzať k zásahu do volebného práva už realizovaného v predchádzajúcich voľbách. Dochádza teda k záveru, že ak by samotné predčasné voľby prebehli v súlade s Ústavou, nebolo by možné konštatovať, že by ich realizáciou došlo k zníženiu štandardu práva voliť do Národnej rady v intenciách prvého „referendového“ rozhodnutia,[8] t. j. rozhodnutia sp. zn. PL. ÚS 24/2014.
V rámci priblíženej argumentácie Ústavného súdu týkajúcej sa vzťahu skúmaného predmetu referenda a čl. 30 ods. 1 Ústavy je, podľa môjho názoru, podstatné, že k zúženiu základného práva garantovaného v citovanom ustanovení by neviedli predčasné voľby, ktoré by prebehli v súlade s Ústavou. Ak by totiž konanie predčasných volieb (aj) prostredníctvom referenda bolo Ústavou výslovne predpokladané, nebolo by možné namietať, že takéto voľby sú neústavné. Avšak, kameň úrazu tkvie v tom, že Ústava podobný postup nepredpokladá. Ak dospejme k záveru, že skúmaný predmet referenda je v rozpore s Ústavou, k čomu Ústavný súd dospel, otvára sa nám priestor aj pre skúmanie vplyvu tohto Ústavou nepredpokladaného predmetu referenda na základné právo garantované v čl. 30 ods. 1.
Pre pochopenie možného vplyvu skúmaného predmetu referenda na základné právo garantované v čl. 30 ods. 1 je treba pripomenúť závery Ústavného súdu z už spomenutého prvého rozhodnutia, ktorým Ústavný súd realizoval právomoc zakotvenú v čl. 125b Ústavy. V rozhodnutí PL. ÚS 24/2014 Ústavný súd dospel k záveru, zjednodušene povedané, že aj napriek zneniu čl. 93 ods. 3 Ústavy[9] predmetom referenda môžu byť základné práva a slobody. Avšak platí to len za predpokladu, že výsledok referenda by neviedol k zníženiu štandardu určitého základného práva alebo slobody. Naopak, ak by prijatie návrhu obsiahnutého v referende viedlo k rozšíreniu štandardu základného práva alebo slobody, v porovnaní s úrovňou vyplývajúcou z medzinárodno-právnej i vnútroštátnej regulácie a na ňu nadväzujúcej rozhodovacej súdnej praxe, predmet referenda by mohol byť prípustný.[10]
Súhlasím so záverom Ústavného súdu, že občania, ani prostredníctvom čl. 30 ods. 1 Ústavy, v zásade nie sú nositeľmi subjektívneho práva na zaručenú dĺžku mandátu nimi zvolených poslancov Národnej rady. Rovnako súhlasím s na to nadväzujúcim záverom o neexistencii základného práva voličov na to, aby nimi zvolení poslanci Národnej rady vykonávali svoj mandát po celé ústavou predpísané volebné obdobie. Avšak, som toho názoru, že skúmaná referendová otázka do práva garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy predsa len zasahovať môže, a to spôsobom, ktorý je nezlučiteľný s čl. 93 ods. 3, čiže spôsobom, ktorý vedie k zníženiu existujúceho štandardu dotknutého základného práva. Ide teda o spôsob, ktorý ako neprijateľný označil sám Ústavný súd v už opakovane spomínanom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 24/2014.
Zásah skúmanej referendovej otázky do aktívneho volebného práva garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy vidím v nebezpečenstve, ktoré by reálne hrozilo v prípade, ak by sa prax referend s otázkou zhodnou alebo podobnou skúmanej referendovej otázke, samozrejme bez toho, aby ich Ústava výslovne predpokladala, postupne etablovala. Ak by totiž Ústavný súd takúto referendovú otázku pripustil, pripustil by vlastne to, že výsledky demokratických a slobodných volieb do Národnej rady, ktoré prebehli v súlade s Ústavou a zákonmi (Ústavný súd má možnosť túto domnienku vyvrátiť v osobitnom konaní podľa čl. 129 ods. 2 Ústavy) je možné kedykoľvek, prostredníctvom fakultatívneho referenda, poprieť. Nič by potom nebránilo tým, ktorí boli v parlamentných voľbách porazení, aby „to“ skúsili opäť, a teda, aby sa pokúsili iniciovať ďalšie voľby, v prípade opätovného neúspechu i tretie či štvrté voľby poradí. Uvedené by, podľa môjho názoru, mohlo viesť k postupnej erózii volebného práva garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy a k strate jeho efektivity. Ak by totiž výsledky volieb bolo možné zmeniť kedykoľvek pred uplynutím Ústavou predvídaného štvorročného volebného obdobia bez naplnenia skutočností predvídaných v čl. 102 či čl. 106 Ústavy,[11] čiže len z dôvodu politickej nespokojnosti s týmito výsledkami, či už parlamentnej opozície alebo časti spoločnosti, bola by tým popretá ústavne a zákonne vyjadrená vôľa voličov. Ak by sa tak dialo opakovanie a ak by sa prax referend o predčasných voľbách, ako už bolo uvedené, stala bežnou, bola by na mieste otázka, aký zmysel a význam má volebný akt, pokiaľ výsledok volieb nebude (alebo nebude musieť) platiť počas vopred určeného obdobia a bude ho možné kedykoľvek zmeniť.
Načrtnutá prax by v konečnom dôsledku mohla viesť aj k nižšej volebnej účasti. Volič by si totiž celkom oprávnene mohol položiť otázku, načo chodiť voliť, ak výsledky volieb aj tak nemusia mať dlhú platnosť. Nižšia volebná účasť by následne mohla viesť aj k znižovaniu legitimity zvolenej Národnej rady. Netreba pritom zabúdať, že Národná rada má v ústavnom systéme Slovenskej republiky kľúčové postavenie a od jej zloženia sa odvodzuje aj legitimita iných štátnych orgánov, predovšetkým vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“). V dôsledku permanentnej hrozby predčasných volieb, konaných takpovediac len z „rozmaru“, by tak ani vláda, vytvorená ústavne konformným spôsobom v dôsledku demokratických a slobodných volieb, nemohla riadne a efektívne presadzovať svoj program, ktorý jej prostredníctvom vyslovenia dôvery Národná rada odobrila. Ako konštatovala aj väčšina pléna Ústavného súdu v náleze, Ústavný súd musí myslieť na následky, ktoré by jeho rozhodnutie mohlo mať v budúcnosti (bod 133). S uvedeným tvrdením sa plne stotožňujem a dodávam, že takáto prezieravosť je na mieste (aj) vo vzťahu k možnej erózii práva garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy.
Moje obavy o „zajtrajšky“ volebného práva by niekto mohol vnímať ako prehnané a mohol by protiargumentovať najmä náročnosťou podmienok, ktoré Ústava pre platnosť referenda predpisuje. Mohol by teda argumentovať tým, že aj tak by sa referendom predčasné voľby v praxi nemuseli dosiahnuť alebo nemuseli dosiahnuť vždy. K tomu sa žiada dodať, že je síce pravda, že podmienky stanovené Ústavou v čl. 98 ods. 1 sú prísne, no v dôsledku pomerne miernych podmienok pre požiadanie prezidenta o vyhlásenie referenda (350.000 podpisov pod petíciu) hrozba častého konania referend o predčasných voľbách nie len hrozbou teoretickou. A navyše, iniciátori referenda dožadujúceho sa predčasných volieb by celkom iste do „toho“ nešli s vidinou neúspechu v dôsledku nízkej účasti oprávnených hlasujúcich. Naopak, celkom určite by sa snažili všetkými legálnymi prostriedkami o to, aby účasť bola dostatočná.
Závery
Vzhľadom na uvedené skutočnosti som toho názoru, že skúmaná referendová otázka vo svojich dôsledkoch smeruje k zníženiu štandardu aktívneho volebného práva ako základného práva garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy, čo je dôvod na zásah zo strany Ústavného súdu v podobe ochrany dotknutého základného práva, čo je zas v súlade so záverom, ktorý Ústavný súd vyslovil vo veci č. k. PL. ÚS 24/2014. Uvedený dôvod (argument) sa mi javí ako vhodnejší než cesta, ktorou k neústavnosti skúmaného predmetu referenda prišla väčšina pléna Ústavného súdu. Ich argumenty, založené najmä na rozpore referendovej otázky s princípom generality právnej normy, a teda aj s princípom právneho štátu ako takého tvoriaceho materiálne jadro našej ústavy, totiž môžu mať isté úskalia. Trefne to vo svojom odlišnom stanovisku (dissenting opinion) naznačil sudca P. Straka. Jeho úvaha, zjednodušene povedané, smerovala k tomu, že aj keby bola možnosť konania referenda o predčasných voľbách do textu Ústavy výslovne doplnená (viac v úplnom závere textu), stále by to neriešilo problém s generalitou právnej „normy“ prijatej v takomto referende.[12] Ako som teda naznačil už v úvode príspevku, okruh referenčných noriem Ústavy, s ktorými je skúmaný predmet referenda v rozpore, by mal byť iný.
Na záver považujem za potrebné ešte zdôrazniť (aj keď to z predchádzajúcich riadkov vyplýva), že mnou uvedené argumenty majú relevanciu de constitione lata, teda vzhľadom na súčasné znenie ústavy, ktoré skrátenie volebného obdobia Národnej rady referendom a prostredníctvom neho dosiahnutie predčasných parlamentných volieb expressis verbis nepripúšťa. Ak by teda došlo k zmene Ústavy v tom zmysle, že by možnosť skrátenia volebného obdobia Národnej rady v dôsledku referenda výslovne predpokladala, záver o tom, že predmet takéhoto referenda by bol v rozpore s čl. 93 ods. 3 v spojení s čl. 30 ods. 1 Ústavy by neobstál. Pre úplnosť sa žiada dodať, že istá problematickosť, pokiaľ ide o vzťah s aktívnym volebným právom a jeho efektivitou, by zostala aj v prípade, ak by Ústava možnosť konania referenda o predčasných parlamentných voľbách výslovne predpokladala.
To, či by sa referendum o predčasných voľbách malo do textu Ústavy dostať je teda otázne. Viem si to predstaviť ako akúsi poslednú „záchrannú brzdu“ pre prípad, ak by fungovanie Národnej rady, najmä však vlády z nej vzídenej, bolo skutočne neznesiteľné. Bolo by však žiadúce, aby ústavná úprava bola taká, aby referendum o predčasných voľbách predpokladala ako skutočne výnimočný spôsob riešenia závažnej ústavnopolitickej krízy a aby bola možnosť zneužitia inštitútu referenda o predčasných voľbách minimalizovaná. Možnosti, ako by sa zneužitiu dalo zabrániť, či aspoň ho sťažiť, som naznačil už v staršom článku.[13] Jednou z možností by bolo stanoviť osobitne prísne podmienky pre iniciovanie takéhoto referenda (viac ako len 350.000 podpisov). Iným riešením by mohlo byť pravidlo, že referendum sa nemôže konať napríklad skôr ako 1 alebo 2 roky po predchádzajúcich parlamentných voľbách a neskôr ako rok pred tými nasledujúcimi. Zneužívaniu by mohlo zabrániť aj opatrenie, v zmysle ktorého by sa v prípade neúspešnosti (neplatnosť alebo zamietavý výsledok) referendum o predčasných voľbách v tom istom volebnom období už nemohlo opakovať.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
Článok vyjadruje názor, ktorý nemusí byť totožný s názorom sudcu Ústavného súdu, pre ktorého autor ako externý súdny poradca pracuje.
[1] Nález Ústavného súdu zo 7. júla 2021, sp. zn. PL. ÚS 7/2021.
[2] Bez potreby akéhokoľvek vyvyšovania sa je vhodné dodať, že nešlo vždy len o vyjadrenia spĺňajúce atribút odbornosti. Ako trefne podotkla jedna zo stránok na Facebooku, nemalá časť bežných občanov sa, okrem epidemiológov, razom stala aj ústavnými právnikmi.
[3] DOMIN, M.: Referendum o predčasných voľbách a Ústava Slovenskej republiky. 17. máj 2021. Dostupné online pre predplatiteľov portálu EPI na <https://www.epi.sk/odborny-clanok/referendum-o-predcasnych-volbach-a-ustava-slovenskej-republiky.htm>.
[4] DOMIN, M.: Referendum on early elections in Slovakia: constitutional challenges in times of crisis. In Nuovi Autoritarismi e Democrazie: Diritto, Istituzioni, Societá, 2021, roč. 3, č. 1, s. 197 – 207.
[5] Otázka, ktorú mali občania v referende zodpovedať, znela nasledovne: „Súhlasíte s tým, aby sa skrátilo VIII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky tak, aby sa voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vykonali do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“.
[6] Porovnaj najmä bod 33 a nasl. návrhu prezidentky Slovenskej republiky na začatie konania o súlade predmetu referenda podľa čl. 125b Ústavy Slovenskej republiky z 13. mája 2021.
[7] Išlo o rozhodnutie z 28. februára 2013, ktorým Ústavný súd odmietol sťažnosť občana namietajúcu porušenie jeho základného práva garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy, ku ktorému malo dôjsť ústavným zákonom č. 330/2011 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady.
[8] Išlo o prípad, kedy mal Ústavný súd po prvý raz možnosť využiť svoju právomoc zakotvenú v čl. 125b Ústavy, t. j. právomoc posúdiť súlad predmetu referenda „s ústavou alebo ústavným zákonom“. Konkrétne išlo o tzv. referendum o rodine, ktoré malo pozostávať zo štyroch otázok. V dôsledku zásahu Ústavného súdu sa napokon hlasovalo len o troch z nich.
[9] Podľa čl. 93 ods. 3 Ústavy „predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet.“
[10] Porovnaj nález Ústavného súdu z 28. októbra 2014, sp. zn. PL. ÚS 24/2014, najmä body 38 a 39.
[11] Ide o využitie právomoci prezidenta Slovenskej republiky rozpustiť Národnú radu, a to či už fakultatívne [čl. 102 ods. 2 písm. e)], alebo obligatórne (čl. 106 ods. 3). O fakultatívne rozpustenie môže ísť napríklad v prípade, ak Národná rada v lehote šiestich mesiacov od vymenovania vlády neschválila jej programové vyhlásenie. O obligatórne rozpustenie zas pôjde v prípade, ak sa konalo ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta, no prezident v ňom odvolaný nebol.
[12] Pre podrobnosti pozri Odlišné stanovisko sudcu Petra Straku k nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 (referendum o predčasných voľbách).
[13] Pre podrobnosti pozri DOMIN, M.: Referendum on early elections in Slovakia: constitutional challenges in times of crisis. In Nuovi Autoritarismi e Democrazie: Diritto, Istituzioni, Societá, 2021, roč. 3, č. 1, s. 205 a nasl.