Autor príspevku sa zamýšľa nad poslednými udalosťami v USA a možnosťami predčasného ukončenia funkčného obdobia dosluhujúceho prezidenta Donalda Trumpa. Aké má impeachment následky a je možné v konaní o obžalobe prezidenta pokračovať aj po konci jeho funkčného obdobia? Máme aj na Slovensku ekvivalent k týmto ústavným mechanizmom?
Po minulotýždňovom incidente[1] počas ratifikácie výsledkov The Electoral College (zboru voliteľov) v budove Kongresu US, sa okrem iným politických a spoločenských debát rozprúdili aj nemenej zaujímavé polemiky s ústavnoprávnymi konotáciami. Tieto polemiky sa objavili na základe názorov, podľa ktorých priama zodpovednosť za vzniknuté násilnosti leží na pleci dosluhujúceho prezidenta.
Vo verejnom priestore sa začalo diskutovať o aplikovaní 25. dodatku Ústavy Spojených štátov, čo by znamenalo prevzatie prezidentových právomocí viceprezidentom. Okrem tejto možnosti sa začala opäť skloňovať aj možnosť impeachmentu,[2] teda „zbavenie“ prezidenta úradu prostredníctvom ústavnej obžaloby, ktorej už Donald Trump počas svojho funkčného obdobia raz (úspešne) čelil v roku 2019.[3]
Donald Trump však v úrade prezidenta končí už o niekoľko dní, čo do veľkej miery môže znamenať najväčšiu prekážku pre vyššie spomenuté snahy o jeho odvolanie z úradu ešte pred koncom funkčného obdobia.
Aké sú teda predpoklady obidvoch možností?
25. dodatok Ústavy US
Tento dodatok bol ratifikovaný v roku v roku 1967 ako jeden z dôsledkov atentátu na J.F. Kennedyho, aby sa tak pevne vyriešila otázka prevzatia právomocí prezidenta v čase, kedy nie je schopný výkonu svojej funkcie. Po atentáte na JFK boli mnohé nejasnosti spojené s presným určením prevzatia právomocí viceprezidentom Lyndonom Johnsonom.[4]
Na základe tohto dodatku je stanovené, že viceprezident preberá najvyššiu funkciu, ak prezident zomrie, rezignuje alebo je odvolaný z funkcie, a zároveň určuje ako je možné obsadiť voľné miesto v úrade viceprezidenta. Stanovuje tiež dočasný prevod právomocí a povinností prezidenta na viceprezidenta, a to buď z iniciatívy samotného prezidenta, alebo z iniciatívy viceprezidenta a väčšiny prezidentovho kabinetu. V obidvoch prípadoch sa viceprezident stáva úradujúcim prezidentom, kým sa prezidentské právomoci a povinnosti nevrátia prezidentovi.[5] V histórii bol tento dodatok aplikovaný len raz, a to v prípade operácie prezidenta Ronalda Reagana.[6]
Po násilnostiach v budove Kongresu sa však začala vo verejnosti skloňovať možnosť aplikácie tohto dodatku aj prípade Donalda Trumpa – aby viceprezident Mike Pence prevzal prezidentské právomoci, aj napriek tomu, že prezident Donald Trump je fyzicky schopný vykonávať svoj úrad.[7]
Je otázne, či by tak boli naplnené materiálne podmienky na aplikáciu 25. dodatku. Rovnako je možné konštatovať, že tvrdenie podľa ktorého prezident nie je duševne v poriadku, lebo nedokáže akceptovať výsledky prezidentských volieb, je určite skôr politickým ako kvalifikovaným názorom.
Na druhej strane, z procesnej stránky by to bolo možné v prípade, ak by viceprezident spolu s väčšinou vládnej administratívy vyhlásili, že prezident nie je schopný výkonu svojej funkcie a následne zaslali list Kongresu.
V tomto prípade by mal prezident možnosť podať (tiež prostredníctvom zaslania listu adresovanému Kongresu) námietku, čím by sa mu obnovili všetky právomoci. Voči čomu môžu v lehote 4. dní (tiež zaslaním listu Kongresu) namietať (alebo zamietnuť námietku prezidenta) iniciátori aplikácie tohto dodatku. V tomto prípade by mal rozhodujúce slovo Kongres a obidvom komorám vzniká povinnosť sa do 48 hodín zísť (pokiaľ práve nezasadá) a do 21 dní dvojtretinovou väčšinou v Senáte a aj v Snemovni reprezentantov rozhodnúť, či prezident nie je schopný vykonávať svoj úrad.[8]
Čiže ak vychádzame z toho, že by Donald Trump nebol ochotný sa zdať svojich právomocí, tak na aplikáciu 25. dodatku by bola potrebná nie len vôľa viceprezidenta a väčšiny vládnej administratívy, ale aj dvojtretinová väčšina obidvoch komôr Kongresu, čo by si vyžadovalo naozaj širokú politickú zhodu. Celý tento proces je aj tak veľmi komplikovaný na to, aby mal zmysel pár dní pred koncom funkčného obdobia, nehovoriac o tom, že Mike Pence sa už vyjadril, že bude proti aplikácii 25. dodatku.[9]
Preto sa z dvoch teoretických scenárov predčasného zbavenia právomocí prezidenta, ako o niečo menej nepravdepodobný, zdá byť proces ústavnej obžaloby.
V podmienkach Slovenskej republiky ústava tiež rieši situáciu, kedy prezident nie je schopný výkonu svojej funkcie, nie je zvolený alebo iným spôsobom nie je obsadený prezidentský úrad. U nás neexistuje inštitút viceprezidenta a v takýchto prípadoch sa právomoci prezidenta delia (prechádzajú) medzi vládu, resp. predsedu vlády a predsedu parlamentu. Časť kompetencií neprechádza na nikoho, teda ich uplatnenie je vylúčené.[10] Otázka zastupovania prezidenta v našej spoločnosti rezonovala hlavne po roku 1998, kedy skončilo funkčné obdobie Michala Kováča.
Impeachment
Ako už bolo spomenuté vyššie, prezident Donald Trump už raz čelil ústavnej obžalobe a v dejinách Spojených štátov sa ešte nestalo, že by jeden prezident čelil ústavnej obžalobe dva krát, čo však nie je vylúčené, aby sa tak stalo.
Koncept impeachmentu alebo obžaloby prezidenta vznikol v Anglicku a osvojili si ho aj Spojené štáty americké. Impeachment je výrazným prostriedkom zabezpečenia deľby moci (checks and balances).
Podľa ústavy má Kongres možnosť odvolať prezidenta, viceprezidenta alebo iných funkcionárov exekutívy zo svojich funkcií v prípade, ak sa dopustili zrady, úplatku alebo iných trestných činov.[11] Tento proces prebieha na dvoch úrovniach. V zmysle Ústavy Spojených štátov, Snemovňa reprezentantov má výlučnú právomoc obžaloby (prezidenta).[12] Za obžalobu sa musí vysloviť nadpolovičná väčšina všetkých kongresmanov, resp. členov Snemovne reprezentantov.
Následne prechádza proces impeachmentu do Senátu, kde prebieha konanie o obžalobe.
V celom tomto konaní vystupuje Snemovňa reprezentantov prostredníctvom určených manažérov, ktorí vedú obžalobu. Prezident vystupuje ako obžalovaný a má právo sa brániť a predkladať dôkazy. V neposlednom rade Senát, ktorý predstavuje najvyšší obžalovací súd, v ktorom už senátori ako porota posudzujú dôkazy, vypočúvajú svedkov a nakoniec hlasujú o oslobodení alebo odsúdení prezidenta (resp. iného verejného funkcionára).V prípade obžaloby prezidenta celému konaniu predsedá sudca Najvyššieho súdu Spojených štátov (predseda/Chief Justice).
Hranica na odsúdenie prezidenta je však v Senáte vyššia ako v Snemovni reprezentantov a tvorí dve tretiny prítomných senátorov.[13] Celý tento proces je preto logisticky a časovo veľmi náročný a aj napriek aktívnym snahám o jeho spustenie voči dosluhujúcemu prezidentovi Trumpovi[14] je ťažké si predstaviť, že by bolo možné prezidenta „zbaviť“ úradu ešte pred inauguráciou Joe Bidena, ktorá sa uskutoční 20. januára 2021. Predchádzajúce konania o obžalobe prezidenta Trumpa sprevádzali týždne vyšetrovania a verejnej diskusie. Hoci by sa tento proces dal výrazne zrýchliť, tak je veľmi nepravdepodobné, že by sa stihol do 20. januára.
Z celého aktuálneho diania okolo impeachmentu prezidenta sú však z ústavnoprávneho hľadiska zaujímavé dve veci.
Prvou je, že okrem straty úradu, môže mať odsudzujúci rozsudok pre prezidenta aj následok v podobe straty možnosti opätovne sa uchádzať o verejnú funkciu.[15] O takejto možnosti by sa muselo v Senáte hlasovať separátne, na čo však už stačí len jednoduchá väčšina. Preto, aj keď sa môže zdať nezmyselné začínať proces impeachmentu tesne pred koncom funkčného obdobia prezidenta, tak práve jeho diskvalifikácia z výkonu akéhokoľvek verejného úradu v budúcnosti môže predstavovať reálnu sankciu práve pre Donalda Trumpa, o ktorom sa výrazne špekuluje, že by mohol mať snahu o opätovnú kandidatúru v roku 2024. Takýto následok impeachmentu môže predstavovať atraktívnu vyhliadku nie len pre demokratov (hoci im by snahy Donalda Trumpa o znovuzvolenie z politického hľadiska mohli práve vyhovovať), ale aj pre stále väčšiu skupinu republikánov.[16]
Druhou zaujímavosťou je potencionálna možnosť impeachmentu prezidenta aj ex post, teda po skončení jeho funkčného obdobia.
Niektorí ústavní právnici uvádzajú precedens v prípade impeachmentu jedného vysokého štátneho úradníka. V roku 1876 Snemovňa reprezentantov obžalovala vojnového tajomníka prezidenta Ulyssesa S. Granta, a to aj potom, čo rezignoval na svoju funkciu. Vtedajší Senát zvážil, či má stále právomoc rozhodovať o prípade bývalého úradníka a rozhodol, že tak robí. Nakoniec bol tajomník oslobodený.[17]
S názorom, že je možné obžalovať aj ex-prezidenta sa stotožňujú aj ústavný právnik Michael J. Gerhard z Univerzity v Severnej Karolíne, ktorý napísal, že nevidí dôvod, prečo by Kongres nemohol konať aj po inaugurácii Joe Bidena.[18]
Michael J. Gerhard uvádza, že prezident podľa ústavy môže byť odvolaný na základe obžaloby, ak sa dopustí niektorého z kvalifikovaných deliktov. Podľa neho nedáva zmysel, aby voči ex-prezidentovi nemohla byť vyvodená zodpovednosť za skutok, ktorého sa dopustil počas vykonávania úradu. „A čo ak sa toto zneužitie zistí až po odchode prezidenta z funkcie? Možno nebudú k dispozícii nejaké praktické prostriedky na vyvodenie zodpovednosti za takého zneužitie úradnej moci, najmä ak je počas úradovania považovaný za imúnneho pred trestným stíhaním alebo vyšetrovaním.“[19]
Za hlavný argument proti obžalobe ex-prezidenta sa dá považovať to, že ústava neumožňuje konanie o impeachmente proti súkromným osobám, a preto takáto obžaloba osoby, ktorá už nie je vo výkone verejnej funkcie by mohla byť v rozpore s princípom Ústavy USA.
Podľa M. J. Gerharda by však nedávalo zmysel, ak by bývalí úradníci alebo tí, ktorí odstúpia v čas unikli z tohto zodpovednostného mechanizmu. Preto by podľa neho malo byť samozrejmé, že ak sa začne obžaloba, keď je jednotlivec vo funkcií, tak proces môže určite pokračovať aj po tom, čo rezignuje alebo iným spôsobom odíde (tak ako to spravil Richard Nixon po afére Watergate).[20]
Aj na Slovensku máme ekvivalent k impeachmentu prezidenta. V prípade ak sa prezident dopustí vlastizrady alebo úmyselného porušenia ústavy, tak sa Národná rada môže kvalifikovanou väčšinou uzniesť na ústavnej obžalobe prezidenta, o ktorej následne rozhoduje Ústavný súd. Odsudzujúci rozsudok má pre prezidenta následok v podobe straty funkcie a zároveň aj straty spôsobilosti sa o tento post opätovne uchádzať.[21] Okrem obžaloby prezidenta slovenský ústavný poriadok umožňuje aj ďalší spôsob ako je možné vyvodiť zodpovednosť voči prezidentovi, ktorým je ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta podľa článku 106 ústavy.
Záver
Napriek tomu, že sa vo verejnom priestore ozývajú viaceré hlasy, ktoré sa zasadzujú o niektorú z vyššie uvedených možností, tak je veľmi nepravdepodobné, že by sa k niektorej z nich pristúpilo.
Nie je to len v dôsledku krátkosti času, ale aj kvôli náročnosti potrebných procesov, na ktoré zrejme ani nie je dostatočná politická vôľa.
Zodpovednosť Donalda Trumpa je otázka skôr politická ako právna a tak isto aj eventuálne vyvodenie ústavno-politickej zodpovednosti je otázka politická, lebo o tom rozhodujú politici na základe svojich subjektívnych názorov.
Je však zaujímavé vedieť, aké majú možnosti.
Autor: Mgr. Daniel Takács, Katedra ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, E-mail: daniel.takacs@flaw.uniba.sk
[1] Hromadné protesty priaznivcov Donalda Trumpa proti výsledkom volieb (resp. proti nepotvrdeným masovým volebným podvodom) a následné vniknutie do budovy Kapitolu (Kongresu US).
[2] Demokrati v Snemovni reprezentantov v pondelok (11.1.2021) uviedli obžalobu proti prezidentovi Trumpovi za podnecovanie davu, ktorý minulý týždeň zaútočil na Kapitol z dôvodu, že republikáni zablokovali ich krok, aby formálne vyzvali viceprezidenta M. Pencea, aby ho zbavil moci podľa 25. dodatku. Pozri bližšie: https://www.nytimes.com/live/2021/01/11/us/joe-biden-trump?smtyp=cur&smid=fb-nytimes&fbclid=IwAR3i6uk46zjbVjLkz6F61XDhcSUdRT1RCPwnYrp_lqALDIVEEs8QiOugHiU#the-house-puts-forth-an-impeachment-charge-against-trump-as-republicans-block-a-measure-demanding-pence-strip-him-of-power. [11.1.2021]
[3] V roku 2019 bol prezident Donald Trump obžalovaný v dvoch bodoch: zo zneužitia svojho úradu týkajúceho sa vyšetrovania ukrajinskej firmy, v ktorej pôsobil aj syn Joea Bidena a z marenia vyšetrovania vedeného Kongresom.
[4] TRANSFER OF POWERS FOLLOWS PROCEDURES IN 25TH AMENDMENT (14.júl 1985), dostupné na:https://www.nytimes.com/1985/07/14/us/transfer-of-powers-follows-procedures-in-25th-amendment.html?searchResultPosition=1. [ 11.1.2012]
[5] Viac na: https://www.usconstitution.net/xconst_Am25.html. [11.1.2021]
[6] TRANSFER OF POWERS FOLLOWS PROCEDURES IN 25TH AMENDMENT (14.júl 1985), dostupné na:https://www.nytimes.com/1985/07/14/us/transfer-of-powers-follows-procedures-in-25th-amendment.html?searchResultPosition=1. [ 11.1.2012]
[7] Pelosi Calls for Trump’s Removal From Office (7.1.2021), dostupné na:
https://www.nytimes.com/video/us/politics/100000007539429/pelosi-trump-25-amendment.html?searchResultPosition=2. [11.1.2021]
[8] Pozri bližšie: 25. Dodatok Ústavy Spojených štátov (Oddiel 4).
[9] Pence is said to oppose invoking 25th Amendment to strip Trump of his duties. By Maggie Haberman, 7.1.2021, dostupné na:
https://www.nytimes.com/2021/01/07/us/politics/pence-opposes-invoking-25th-amendment.html. [11.1.2021]
[10] Pozri bližšie: GIBA, M. a kol.: Ústavné právo. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 264 – 266.
[11] Pozri bližšie: https://www.senate.gov/artandhistory/history/common/briefing/Senate_Impeachment_Role.htm. [11.1.2021]
[12] Pozri bližšie: Čl. 1 oddiel 2 Ústavy Spojených štátov amerických.
[13] Pozri bližšie: Čl. 1 oddiel 3 Ústavy Spojených štátov amerických, Porovnaj: Trump môže prísť o moc. Musí to však chcieť Pence (7.1.2021), dostupné na:
https://dennikn.sk/2215312/trumpa-sa-mozu-republikani-zbavit-rychlo-otazne-je-ci-sa-to-na-13-dni-oplati/?ref=in. [11.1.2021]
[14] Democrats Ready Impeachment Charge Against Trump for Inciting Capitol Mob (8.1.2021), dostupné na:
https://www.nytimes.com/2021/01/08/us/politics/democrats-trump-impeachment.html. [11.1.2021]
[15] Okrem straty iných výhod prislúchajúcich osobe ex-prezidenta.
[16] How to Impeach a President in 12 Days: Here’s What It Would Take (8.1.2021), dostupné na:
https://www.nytimes.com/2021/01/08/us/politics/impeachment-president-trump-capitol.html. [11.1.2021]
[17] Pozri bližšie: https://www.senate.gov/artandhistory/history/minute/War_Secretarys_Impeachment_Trial.htm
[18] https://www.nytimes.com/2021/01/08/us/politics/impeachment-president-trump-capitol.html.
[19] GERHARDT, M., J.: The Constitution’s Opinion for Impeachment After a President Leaves Office. (8.1.2021), dostupné na: https://www.justsecurity.org/74107/the-constitutions-option-for-impeachment-after-a-president-leaves-office/. [11.1.2021]
[20] Tamtiež.
[21] Pozri bližšie: GIBA, M. a kol.: Ústavné právo. Bratislava : Wolters Kluwer, 2019, s. 267 – 271.