Medzi najvýznamnejšie a zároveň najkontroverznejšie[1] „korona-zákony“ legislatívne mimoriadne turbulentného roku 2020 patrí zákon č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.[2] Týmto zákonom, ktorý Národná rada SR schválila 14. októbra 2020 a už v nasledujúci deň nadobudol platnosť a účinnosť, bolo do ZoOPaRVZ vložené okrem iného nové ustanovenie § 58 ods. 5 s týmto znením: „(5) Právo na náhradu škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení podľa tohto zákona, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb, je vylúčené.“ V tomto článku sa zaoberám otázkou výkladu tohto ustanovenia, ktorý by mal dať odpoveď na otázku, aké nároky na náhradu škody ním vlastne zákonodarca vylúčil.
Ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sa stalo predmetom kritiky ešte skôr, než došlo k jeho schváleniu, a to z dôvodu, že sa vnímalo ako nesúladné s Ústavou SR, konkrétne najmä s jej článkom 46 ods. 3[3]. U podnikateľov, ktorých podnikateľská činnosť je obmedzená v dôsledku opatrení nariaďovaných orgánmi verejného zdravotníctva na účely predchádzania šíreniu Covid-19, vznikla obava, že v dôsledku tohto ustanovenia sa nedočkajú žiadnej kompenzácie za ekonomickú ujmu, ktorú im privodzujú obmedzenia vyplývajúce z týchto opatrení.
Medzi kritikov tohto ustanovenia sa od počiatku zaradila aj prezidentka SR, ktorá 23. októbra 2020 podala na Ústavnom súde SR návrh na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade tohto ustanovenia s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 46 ods. 3 a čl. 51 ods. 1 a 2 Ústavy SR a čl. 11 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov.[4] Ústavný súd SR 4. novembra 2020 v pléne predbežne prerokoval tento návrh prezidentky SR i návrh podľa čl. 125 ods. 2 Ústavy SR na pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu a rozhodol tak, že návrh prijal na ďalšie konanie v celom rozsahu a pozastavil účinnosť § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.[5]
Prezidentka ustanoveniu § 58 ods. 5 vytkla, že vyprázdňuje obsah základného práva garantovaného ústavou a upiera dotknutým osobám toto základné právo – konkrétne ide o už zmienené právo podľa čl. 46 ods. 3. Prezidentka argumentuje, že čl. 51 ods. 1 Ústavy SR síce dáva zákonodarcovi možnosť určiť rozsah a podmienky uplatňovania práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, zákonodarca však pri tom nemôže zasiahnuť do samotnej podstaty tohto práva, resp. zákonnou úpravou obsah tohto základného práva úplne vyprázdniť. Zákonodarca podľa návrhu prezidentky nesmie z reálneho práva urobiť iluzórne právo. „Práva na náhradu škody sa možno domáhať len v medziach zákona, no žiaden zákon nemôže toto právo vylúčiť úplne.“[6]
V tomto článku nemožno v úplnosti argumentáciu obsiahnutú v návrhu prezidentky uviesť ani analyzovať. V súlade so zameraním článku sa preto sústredím na otázku výkladu ustanovenia § 58 ods. 5, zameriam sa na to, aká je vlastne pôsobnosť tohto ustanovenia, na aké prípady sa vzťahuje, na aké nie, a či je možné vykladať toto ustanovenie spôsobom, ktorý by sa mohol považovať za ústavne konformný výklad.
Ako vlastne vykladať § 58 ods. 5?
Predovšetkým si položme otázku, ako návrh prezidentky SR reflektuje a vykladá dikciu ustanovenia § 58 ods. 5. Bod 5 návrhu uvádza, že „…novelizáciou bolo vylúčené právo na náhradu škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení podľa zákona o ochrane verejného zdravia (ďalej len „protiepidemické opatrenia“).[7] Nezmieňuje sa tu parameter týchto opatrení vyjadrený slovami „ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb“. V bode 16 návrhu sa uvádza: „Napadnutým ustanovením národná rada vylúčila akýkoľvek nárok dotknutej osoby na náhradu škody alebo ušlého zisku spôsobeného nezákonnými rozhodnutiami alebo nesprávnymi úradnými postupmi pri uplatňovaní protiepidemických opatrení.“
Z dikcie § 58 ods. 5 pritom pri gramatickom výklade
– nevyplýva vylúčenie akýchkoľvek nárokov na náhradu škody, ale len tých, kde škoda vznikla v kauzálnom vzťahu s vykonávaním určitých, v zákone bližšie špecifikovaných opatrení;
– nevyplýva jednoznačný a nespochybniteľný záver, že ide o vylúčenie nárokov na náhradu škody spôsobených nezákonnými rozhodnutiami a nesprávnym úradným postupom, tieto pojmové kategórie napokon v zmienenom ustanovení ani nenájdeme.
V návrhu prezidentky sa opakovane operuje pojmami „rozhodnutia“ a „úradné postupy“, resp., „nezákonné rozhodnutia“ a „nezákonné úradné postupy“. Kľúčom k tomu, ako návrh prezidentky vníma vzťah pojmu „rozhodnutie“ a slovných prostriedkov použitých v ním napadnutom ustanovení § 58 ods. 5, nachádzame v bodoch 49 a nasl. V bode 49 návrhu prezidentky sa uvádza: „Pod pojmom „rozhodnutie“ v zmysle čl. 46 ods. 3 ústavy sa rozumie akýkoľvek akt vydaný akýmkoľvek orgánom verejnej moci, ktorým tento orgán verejnej moci v mene štátu vykonáva verejnú moc. Citované ustanovenie tak neposkytuje žiadny priestor pre zúženie významu tohto pojmu tak, aby obsahoval len niektoré akty verejnej moci a iné nie.“
Navrhovateľka teda vníma pojem rozhodnutie na účel čl. 46 ods. 3 Ústavy SR veľmi široko, ako akýkoľvek verejnomocenský akt.
Ak mám stručne zhodnotiť výkladové aspekty relevantných pojmov obsiahnuté v návrhu prezidentky, konštatujem, že vychádza z troch podľa mňa nedostatočne preukázaných premís:
- že § 58 ods. 5 vylučuje všetky nároky na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci,
- že pri vylučovacej klauzule § 58 ods. 5 ide o nároky na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom,
- že pojem rozhodnutie na účel výkladu čl. 46 ods. 3 Ústavy SR zahŕňa akýkoľvek verejnomocenský akt.
Treba uznať, že ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je formulačne nešťastné až na hranu nezrozumiteľnosti.[8] To, že zákon implicitne vylučuje kategóriu ušlého zisku z kategórie škody, je relatívne len detail. Za vážnejšiu považujem pochybnosť, ako vykladať slovne spojenie „…z dôvodu vykonávania opatrení podľa tohto zákona, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb…“. Podľa môjho názoru toto slovné spojenie pripúšťa prinajmenšom[9] dvojaký výklad: buďto ide o zásahy do právnej sféry FO a PO v dôsledku priameho výkonu opatrení orgánov verejného zdravotníctva normatívneho charakteru, alebo ide o výkon opatrení orgánov verejného zdravotníctva normatívneho charakteru prostredníctvom aplikácie noriem v nich obsiahnutých cestou individuálnych správnych aktov. Opatrenia normatívneho charakteru môžu byť teoreticky vykonávané jedným, druhým, alebo aj oboma uvedenými spôsobmi, to jest priamym výkonom, a/alebo cestou aplikácie práva. Oboma spôsobmi zároveň sú vykonávané v prípade, ak orgán verejného zdravotníctva vydá opatrenie individuálneho charakteru na základe opatrenia normatívneho charakteru.
Táto výkladová otázka má význam nielen na posúdenie vecnej pôsobnosti predmetného ustanovenia, ale aj na to, či existuje taký výklad § 58 ods. 5, ktorý možno považovať za ústavne konformný.[10] V uvedenom slovnom spojení sú dôležité slová „ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb“. Aký má toto slovné spojenie význam z hľadiska vecnej pôsobnosti § 58 ods. 5? Podľa mňa gramatický výklad je zjavný – vylučuje použitie ustanovenia § 58 ods. 5 na také opatrenia orgánov ochrany verejného zdravia, ktoré sa netýkajú neurčitého počtu osôb, ale naopak majú konkrétnych adresátov. § 58 ods. 5 teda vylúčil nárok na náhradu škody, pokiaľ by ju spôsobili opatrenia charakteru individuálnych správnych aktov.
Diskusia o výklade ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sa teda dostáva do roviny, ktorá sa stala v posledných mesiacoch veľmi traktovaným „evergreenom“ – do roviny posúdenia opatrení orgánov verejného zdravotníctva z hľadiska foriem činnosti verejnej správy.[11]
§ 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sa teda vzťahuje na škodu spôsobenú výkonom opatrení normatívneho charakteru. Vzťahuje sa však na takéto opatrenia aj čl. 46 ods. 3 Ústavy SR? Z návrhu prezidentky vyplýva, že áno. Tento návrh sa zakladá na širokom výklade pojmu rozhodnutie, a výslovne uvádza: „Ak však k takejto individualizácii povinnosti formálnym individuálnym právnym aktom až na úroveň konkrétneho jednotlivca či právnickej osoby nedochádza a škoda vznikne v bezprostrednej príčinnej súvislosti s uplatnením všeobecne záväzného predpisu, nie je možné zodpovednosť štátu podľa čl. 46 ods. 3 ústavy vylúčiť iba preto, že ide o vykonávanie opatrení týkajúcich sa neurčitého počtu osôb (teda opatrení všeobecne záväzných). Na konci reťazca aplikácie akéhokoľvek všeobecne záväzného opatrenia sa totiž vždy nachádza konkrétna fyzická osoba a právnická osoba a prípadná škoda spôsobená jeho nezákonnou alebo nesprávnou aplikáciou je tak v každom jednom prípade individualizovaná.“
Takýto široký výklad pojmu rozhodnutie však v žiadnom prípade nie je nesporný. V právnom poriadku Slovenskej republiky sa pojem rozhodnutie stabilne používa na označovanie verejnomocenských aktov individuálneho, konkrétneho charakteru, nie na normatívne verejnomocenské akty.[12] Kľúčové a frekventované pojmy, ako je pojem „konanie“ či „rozhodnutie“, by sa mali v záujme právnej istoty naprieč právnym poriadkom používať a vykladať jednotne a ustálene. Napokon, zhodou okolností aj v samotnom uznesení ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50 sa zdôrazňuje, aj keď na margo iného pojmu, že „z kritérií, ktoré sú kladené na výsledky legislatívneho procesu, vyplýva, že právny predpis musí byť terminologicky jednotný v tom význame, že na označenie rovnakých právnych inštitútov sa používajú rovnaké právne pojmy v rovnakom význame. Teda ak je význam právneho pojmu vymedzený v jednom právnom predpise, nemôže iný právny predpis pre ten istý právny pojem vytvárať iný význam…“
Pripomeňme, že právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR je z hľadiska systematiky obsahovým komponentom práva na súdnu a inú právnu ochranu. Ak prezidentka SR svoj návrh založila na extenzívnom výklade pojmu rozhodnutie na účel čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, je otázne, prečo by sa takto extenzívne nemalo chápať rozhodnutie napríklad aj na účely čl. 46 ods. 2 Ústavy SR, ktorý znie: „Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“ Pri extenzívnom výklade vzťahujúcom pojem rozhodnutie použitý aj na normatívne právne akty – dokonca vrátane zákonov – by teda každý mal byť aktívne legitimovaný na iniciovanie prieskumu ich súladu s prameňmi práva vyššej právnej sily. Vieme však, že nastavenie prieskumu normatívnych právnych aktov v právnom poriadku Slovenskej republiky aktívnu legitimáciu na iniciovanie konania nepriznáva fyzickým osobám a právnickým osobám, ale v zásade výlučne orgánom verejnej moci.[13] Ak by sme teda zákonnú úpravu vylučujúcu normatívne právne akty z pôsobnosti práva podľa čl. 46 ods. 3 vnímali ako protiústavnú, prečo ako protiústavnú nevnímame zákonnú úpravu vylučujúcu normatívne právne akty z pôsobnosti práva podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy SR?
Právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR nemožno vnímať izolovane, ale v rámci celkového systému prostriedkov súdnej a inej právnej ochrany. Samotný zákon č. 514/2003 Z. z. v mnohých ustanoveniach ilustruje previazanosť prieskumu zákonnosti rozhodnutí a vyvodzovania zodpovednosti za škodu nimi spôsobenú. Je fakt, že existujú legitímne a opodstatnené rozdiely medzi tým, ako sa pristupuje k súdnej a inej právnej ochrane vo vzťahu k normatívnym právnym aktom a vo vzťahu k individuálnym právnym aktom. Nemôžu takéto legitímne a opodstatnené rozdiely existovať aj v rovine toho komponentu práva na súdnu a inú právnu ochranu, ktorým je právo na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci?
Pokiaľ ide o dištinkciu medzi individuálnymi právnymi aktmi a normatívnymi právnymi aktmi pri výklade pojmu rozhodnutie na účel čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, pripomeniem, že v komentári k Ústave SR od J. Drgonca sa uvádza, že predpokladom vzniku práva na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím je vydanie aktu aplikácie práva orgánom verejnej správy alebo súdnej moci so zákonom určenými náležitosťami rozhodnutia.[14]
Okrem faktu, že pojmom rozhodnutie sa v našom právnom poriadku neoznačujú normatívne akty, možno spomenúť aj ďalšie argumenty proti extenzívnemu výkladu pojmu rozhodnutie:
1. Predovšetkým, zákon č. 514/2003 Z. z.[15] evidentne nie je konštruovaný na vyvodzovanie zodpovednosti za prípadnú škodu spôsobenú normatívnymi aktmi. Napríklad § 5 v rámci úpravy predpokladov pre vznik zodpovednosti za škodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím tieto viaže na typické procesualistické kategórie aplikačných rozhodovacích procesov („účastník konania“, „konanie“). § 6 zákona č. 514/2003 Z. z. ustanovuje ďalšie predpoklady, ktoré v prípade normatívnych aktov nemôžu byť splnené:
– požiadavka, aby „právoplatné rozhodnutie, ktorým bola škoda spôsobená, bolo zrušené alebo zmenené pre nezákonnosť príslušným orgánom“, kladie hneď dve takéto prekážky – jednak normatívne právne akty nedisponujú právoplatnosťou, to je vlastnosť výlučne individuálnych právnych aktov, jednak normatívne právne akty sa v rámci súdnej kontroly ich súladu s prameňmi práva vyššej právnej sily v SR nemôžu zrušiť alebo zmeniť, môže sa len vysloviť ich nesúlad, následkom čoho je strata účinnosti a eventuálne platnosti,
– požiadavka, že „poškodený podal proti nezákonnému rozhodnutiu riadny opravný prostriedok podľa osobitných predpisov“, takisto nemôže byť v prípade normatívneho právneho aktu naplnená, pretože „opravné prostriedky“[16] proti normatívnym právnym aktom neexistujú, resp., nie sú v dispozičnej sfére adresátov práv a povinností.
Aj v prípade § 6 sa pracuje s typickými procesualistickými kategóriami aplikačných rozhodovacích procesov – okrem už zmienených konceptov právoplatnosti, či riadneho opravného prostriedku, je to aj kategória vykonateľnosti (§ 6 ods. 3).
Ak by sa niekto teda domáhal na základe zákona č. 514/2003 Z. z. nároku na náhradu škody spôsobenej normatívnym právnym aktom, tvrdiac, že ho možno subsumovať pod pojem rozhodnutie, narazil by na praktické problémy, ako naplniť dikciu ustanovení tohto zákona. Postupovať podľa zákona č. 514/2003 Z. z. by sa v takomto prípade dalo iba za cenu značného ohýbania pozitívnoprávnej úpravy; prípadne tvrdiac, že normatívny právny akt je nesprávny úradný postup, čo samo osebe vnímam ako zjavné ohýbanie práva (keďže normatívny právny akt je finálnym výstupom postupu a nie postupom).
2. Zákon č. 514/2003 Z. z. už de lege lata nároky na náhradu škody spôsobenej niektorými normatívnymi aktmi výslovne vylučuje. V zmysle § 6 ods. 4 tohto zákona za nezákonné rozhodnutie sa nepovažuje výsledok postupu Národnej rady Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 86 písm. a) a d) Ústavy Slovenskej republiky. V zmysle § 9 ods. 1 toho istého zákona za nesprávny úradný postup sa nepovažuje postup alebo výsledok postupu Národnej rady Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 86 písm. a) a d) Ústavy Slovenskej republiky a postup alebo výsledok postupu vlády Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 119 písm. b) Ústavy Slovenskej republiky.
Ide o kvalitatívne rovnaké obmedzenie práva na náhradu škody – výslovné vylúčenie nároku na náhradu škody spôsobenej normatívnym právnym aktom – ako nachádzame v § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ. Ak by malo byť teda v rozpore s Ústavou SR ustanovenie § 58 ods. 5, rovnako by to malo platiť aj o vyššie citovaných ustanoveniach zákona č. 514/2003 Z. z. Pravda nemusí a nebude to platiť, ak by sme videli zreteľahodný rozdiel v tom, že v prípade ustanovení § 6 ods. 4 a § 9 ods. 1 zákona č. 514/2003 Z. z. ide o normatívne právne akty vyššej právnej sily, vyššie postavené v hierarchii prameňov práva, vydávané orgánmi, ktorých rozhodovanie má aj politický rozmer a vyššiu mieru demokratickej legitimity. To sú samozrejme aspekty, na ktoré by sa malo prihliadnuť, čo aj zamýšľam spraviť v druhej časti tohto článku.
Diskusia o ustanovení § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sa tak popri už zmienenej horúcej téme posudzovania opatrení orgánov verejného zdravotníctva z hľadiska teórie foriem činnosti verejnej správy dotýka aj ďalšej nemenej horúcej témy, ktorou je kvalita právotvorby a zodpovednosť za ňu.
J. Drgonec uvádza, že „v kultúre materiálneho právneho štátu formovanej na Slovensku je vylúčené, aby sa uvažovalo o právnej zodpovednosti parlamentu za prijatie nezákonného rozhodnutia schválením návrhu zákona …“.[17] Zodpovednosť parlamentu za tzv. legislatívnu škodu[18] v režime zodpovednosti za škodu podľa zákona č. 514/2003 Z. z. odmieta aj B. Balog, ktorý uvádza: „Prijatie zákona národnou radou nie je možné pokladať za nezákonné rozhodnutie podľa § 5 až 8 zákona, resp. nie je ho možné pokladať ani za rozhodnutie v takom zmysle, ako ho chápe tento zákon. Prijatie zákona národnou radou nespĺňa znaky rozhodovania tak, ako ich vymedzujú tie právne predpisy, ktoré rozhodovanie v oblasti verejnej správy upravujú [najmä § 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnym konaní (správny poriadok)]. Národná rada zákonom, ktorý je všeobecne záväzný právny predpis, nerozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach konkrétnych fyzických osôb alebo konkrétnych právnických osôb v konkrétnom prípade.[19] Niet pochýb, že tieto argumenty sa rovnako dajú vztiahnuť aj na iné normatívne právne akty.
Na druhej strane, J. Drgonec upozorňuje, že absolútne vylúčenie zodpovednosti NR SR za schválené zákony nielenže odporuje Ústave SR, ale nie je ani v súlade s úniovým právom.[20] Tento aspekt neopomína ani B. Balog, ktorý píše: „Riešenie otázky, či existuje zodpovednosť štátu za legislatívnu škodu, nie je v podmienkach členského štátu Európskej únie možné bez preskúmania rozmeru tejto zodpovednosti vyplývajúceho z európskeho práva. Legislatívna škoda by v tomto prípade predstavovala porušenie európskeho práva.“[21]
J. Drgonec vo svojom článku z roku 2019 uvádza: „Slovenská republika sa nevykrúti z rozhodovacej právomoci Súdneho dvora EÚ. Ani v početných vnútroštátnych sporoch vedených pred domácimi súdmi sa Národná rada SR nemá šancu účinne brániť. Interpretácia a aplikácia § 9 ods. 2 zákona č. 514/2003 Z.z. v z. n. p. podlieha obmedzeniu článkom 152 ods. 4 v spojení s čl. 7 ods. 2 Ústavy. Zodpovednosť parlamentu za legislatívnu škodu zavedená podľa komunitárneho/úniového práva má prednosť pred zákonmi SR. Inak povedané, účelové oslobodenie Národnej rady SR od legislatívnej škody uzákonené novelou zákona č. 514/2003 Z.z. v znení č. 412/2012 Z. z nie je spôsobilé vyvolať právny účinok. Zákon č. 412/2012 Z.z. zbytočne zbavuje Národnú radu SR zodpovednosti, ktorú jej ukladá úniové právo v rozsahu, v akom jej ju ukladá. Podľa článku 152 ods. 4 aj tento zákon sa musí vysvetľovať tak, aby bol v súlade s Ústavou, ktorá parlament neoslobodzuje od právnej zodpovednosti za nesprávny úradný postup.“[22]
J. Drgonec ďalej upozorňuje na to, že zákon č. 514/2003 Z. z. v § 4 ods. 1 písm. d) vytvoril právny základ pre uplatnenie zodpovednosti za „legislatívnu škodu“ v tvorbe vykonávacích všeobecne záväzných právnych predpisov.[23] Z toho však zároveň argumentom a contrario potvrdzuje záver o neexistencii zodpovednosti NR SR a vlády SR za výstupy ich právotvornej činnosti.
Citovaným autorom uvádzané ustanovenie má už momentálne v zákone označenie § 4 ods. 1 písm. e) a znie: („Vo veci náhrady škody, ktorá bola spôsobená orgánom verejnej moci podľa § 3 ods. 1, koná v mene štátu“) … „e) ministerstvo alebo iný ústredný orgán štátnej správy, ak v dôsledku nesprávneho prebratia smernice Európskej únie alebo ak v dôsledku nedodržania lehoty určenej na jej prebratie vznikla škoda pri výkone verejnej moci v oblasti štátnej správy, ktorá patrí do pôsobnosti tohto ministerstva alebo tohto ústredného orgánu štátnej správy“. Treba povedať, že s ohľadom na stále prítomný odkaz na § 3 ods. 1 by aj v tomto prípade však malo ísť o škodu spôsobenú niektorou z právnych skutočností upravených v § 3 ods. 1 písm. a) až d), teda typicky nezákonným rozhodnutím, alebo nesprávnym úradným postupom. Výklad ustanovenia § 4 ods. 1 písm. d) (po novom e)) a implikácie J. Drgonca teda vnímam ako sporné. Platí to o to viac, že (ako z prv uvádzaného textu vyplýva), J. Drgonec výslovne chápe nezákonné rozhodnutie ako nezákonný akt aplikácie práva.
Na druhej strane však – odmietajúc názor B. Baloga – J. Drgonec pripúšťa subsumpciu výsledku zákonodarnej činnosti NR SR pod nesprávny úradný postup.[24] Naproti tomu J. Vačok uvádza: „Právny poriadok Slovenskej republiky neupravuje zodpovednosť Národnej rady Slovenskej republiky za svoju činnosť. Dokonca aj Ústava Slovenskej republiky v článku 46 odseku (3) priznáva náhradu škody subjektom len v dôsledku nezákonného rozhodnutia súdu, iného štátneho orgánu, orgánu verejnej správy, ktorý nespadá do kategórie štátneho orgánu a náhradu škody v dôsledku nesprávneho úradného postupu.“[25]
Podporne možno uviesť aj súdne rozhodnutia z Českej republiky. V rozsudku z 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 (R 7/2008), Najvyšší súd Českej republiky rozhodol nasledovne: „Proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům.“ Tento právny názor sa premietol aj do ďalších rozhodnutí NS ČR.
Nielen niektoré závery jurisprudencie uvádzané vyššie, ale najmä samotné ustanovenia § 6 ods. 4 a § 9 ods. 1 zákona č. 514/2003 Z. z. preukazujú, že právnemu poriadku SR nie je cudzí koncept vylúčenia (niektorých) normatívnych právnych aktov z okruhu verejnomocenských aktov, ktorými sa môže založiť vzťah zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci. Naproti tomu návrh prezidentky takúto možnosť apriori vylučuje[26]. Z bodov 49 a 50 návrhu prezidentky SR možno vyvodiť, že v ich intenciách by sa za nezákonné rozhodnutie mal považovať aj protiústavný zákon a z ustanovenia čl. 46 ods. 3 by sa teda mala dať vyvodiť aj zodpovednosť za škodu spôsobenú priamym vykonávaním zákona, ktorý bol v rozpore s Ústavou. Potom je však legitímnou otázka, či by prezidentka (resp., iné aktívne legitimované subjekty) nemala / nemali zvážiť podať aj návrh na preskúmanie súladu ustanovení § 6 ods. 4 a § 9 ods. 1 zákona č. 514/2003 Z. z. s Ústavou SR.
Keďže mnou presadzovaný výklad ustanovenia § 58 ods. 5 sa zakladá na rozlišovaní medzi individuálnymi správnymi aktmi a normatívnymi správnymi aktmi, a na rozlišovaní rôznych spôsobov, akými možno vykonávať práva a povinnosti vyplývajúce z normatívnych aktov, musím nastoliť aj otázku, čo v prípade, ak opatrenie s normatívnymi účinkami je vykonávané opatrením s konkrétnymi adresátmi? Gramatický výklad by nasvedčoval tomu, že aj v prípade, ak je opatrenie s normatívnym charakterom vykonávané cestou aplikácie práva, mal by byť v zmysle § 58 ods. 5 nárok na náhradu škody vylúčený. Väčšiu šancu na ústavnú konformitu však má zužujúci výklad § 58 ods. 5, teda taký, v prípade ktorého platí, že nárok na náhradu škody je vylúčený len vtedy, ak ide o priamu realizáciu opatrení s normatívnymi účinkami. Z dôvodovej správy nie je dobre možné zistiť, či by tento výklad mohol zároveň zodpovedať teleologickému výkladu.
K iným navrhovaným variantom možného ústavne konformnému výkladu
V návrhu prezidentky na preskúmanie sporného ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sa spomína aj iný hypoteticky možný ústavne konformný výklad. Návrh prezidentky tu reaguje na článok O. Dostála a S. Henčekovej[27].
O. Dostál a S. Henčeková správne uvádzajú, že štát môže škodu osobe spôsobiť jednak zákonnými rozhodnutiami a postupmi, a jednak v dôsledku porušenia zákona. Rovnako správne upozorňujú, že ústava „zakotvuje právo na náhradu škody iba za nezákonné rozhodnutia a nesprávne úradné postupy. Rovnako tak zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.“ Podľa O. Dostála a S. Henčekovej podstata nimi presadzovaného ústavne konformného výkladu § 58 ods. 5 má spočívať v tom, že toto ustanovenie má vylučovať náhradu škody spôsobenej iba zákonným výkonom opatrení orgánov ochrany verejného zdravia.
Tento výklad sa mi javí pomerne „krkolomný“ a ťažko udržateľný a plne sa stotožňujem s tým, že prezidentka SR (pozri bod 17 a body 76 až 81 návrhu prezidentky) i Ústavný súd SR (bod 42 uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50) ho odmietli. Je pravdou, že škoda môže vzniknúť – a aj bežne vzniká – aj ako dôsledok právnej skutočnosti, ktorá nie je v rozpore s právom[28]. Inak je to ale so zodpovednosťou za škodu. Zodpovednostný vzťah v rámci zodpovednosti za škodu vznikne iba za predpokladu, že škodu spôsobilo porušenie práva. Ak teda štát spôsobí škodu inak, než porušením svojej právnej povinnosti, za škodu nezodpovedá.[29]
Ako som spomínal, autori sami uvádzajú, že Ústava SR i zákon č. 514/2003 Z. z. upravujú zodpovednosť za škodu spôsobenú len nezákonným rozhodnutím a nesprávnym úradným postupom. Keďže náš právny poriadok odhliadnuc od veľmi „úzkoprofilových“ výnimiek nepozná zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú zákonným výkonom verejnej moci, nedáva zmysel takéto neexistujúce zodpovednostné nároky vylučovať v zákone. Autori O. Dostál a S. Henčeková sa odvolávajú na koncept racionálneho zákonodarcu, možno však predpokladať, že racionálny zákonodarca by nevylučoval práve existenciu nárokov, ktoré beztak neexistujú.
Treba zdôrazniť aj fakt, že štát a štátne orgány ani hypoteticky nemôžu dobrovoľne z vlastnej iniciatívy bez existencie zákonného podkladu poskytovať náhradu škody spôsobenej zákonným výkonom verejnej moci, pretože sú viazané ustanovením čl. 2 ods. 2 Ústavy SR[30]. Subjekty súkromného práva si môžu „zmyslieť“, že nahradia škodu aj v prípade, ak za ňu nezodpovedajú, pri štáte je to vylúčené. O to viac sa výklad presadzovaný O. Dostálom a S. Henčekovou javí nepravdepodobný – znamenal by totiž, že ustanovenie § 58 ods. 5 vylučuje zodpovednostné nároky, ktoré nielenže beztak právo nepriznáva, ale plnenia im zodpovedajúce by boli v rozpore so samotnými piliermi právneho štátu a preto sa z legislatívneho hľadiska javí ako jednoznačne redundantné ich ešte aj expressis verbis vylúčiť v zákone.
Diskutovaný ústavne konformný výklad predmetného ustanovenia, ktorý ponúkajú O. Dostál a S. Henčeková, podľa môjho názoru nenapĺňa požiadavku racionálneho zákonodarcu z dôvodu, že by iracionálne vylučoval nároky, ktoré beztak nesporne neexistujú. Naproti tomu výklad, že § 58 ods. 5 vylučuje nároky na náhradu škody iba v prípade škody spôsobenej nezákonným aktom orgánu verejného zdravotníctva, ktorý však má normatívny charakter, má svoje nesporné ratio v tom, že ide o vylúčenie nárokov, ktorých existencia môže byť prinajmenšom predmetom diskusie. V tomto prípade dištinkcia nespočíva v tom, či škoda bola spôsobená zákonným alebo nezákonným výkonom verejnej moci, ale v tom, o akú formu činnosti verejnej správy ide, pričom však musí ísť o nezákonný výkon verejnej moci.
Myslím si, že nieto sporu o tom, že protiprávnosť je podmienkou, bez ktorej zodpovednosť za škodu nevzniká, naproti tomu zjavne môže byť predmetom sporu, na ktoré prípady nezákonného výkonu verejnej moci sa vzťahuje čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a samotný zákon č. 514/2003 – a to ktorými formami činnosti a postupov môže byť zodpovednostný vzťah založený.
Ďalší variant „adepta“ na ústavne konformný výklad (vychádzajúci z dôvodovej správy k novele ZoOPaRVZ) predbežne zhodnotil Ústavný súd SR v bode 43 uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50. Konkrétne ide o výklad, podľa ktorého „by sa právo na náhradu škody a ušlého zisku podľa napadnutého ustanovenia vykladalo izolovane od jeho tradičnej previazanosti na porušenie povinnosti a jeho chápanie by korelovalo s pojmovým vymedzením náhrady nákladov za plnenie povinností (§ 58 ods. 2 zákona o ochrane verejného zdravia) – bolo by teda iným, synonymným vyjadrením, resp. doplnením naostatok označeného ustanovenia“[31]. Tento výklad však Ústavný súd SR predbežne odmietol ako (možno) odporujúci ústavnej a zákonnej požiadavke na koherenciu/jednotnosť používania ustálených právnych pojmov v rámci právneho poriadku. Uviedol: „Negatívnou externalitou tohto prístupu by bola však (a najmä) jeho obmedzená praktická realizovateľnosť a udržateľnosť v oblasti aplikácie práva, a teda aj nedostatočná efektívnosť vo vzťahu k ochrane základného práva podľa čl. 46 ods. 3 ústavy. V tomto smere je dokonca pravdepodobné, že orgány aplikácie práva sa prostredníctvom textu napadnutého ustanovenia zákona priklonia s ohľadom na už konštatovanú tradičnú pojmovú a inštitucionálnu previazanosť medzi náhradou skutočnej škody a ušlého zisku s protiprávnym konaním k priradeniu odlišného významu obom dotknutým ustanoveniam (§ 58 ods. 2 a § 58 ods. 5 zákona o ochrane verejného zdravia). V takom prípade sa sprítomňuje riziko, že napadnuté ustanovenie budú príslušné orgány verejnej moci interpretovať a aplikovať aj ústavne nekonformným spôsobom a ponechanie takéhoto stavu bez odozvy zo strany ústavného súdu by znamenalo rezignovať na jeho funkciu nezávislého súdneho orgánu ochrany ústavnosti (čl. 124 ústavy).“[32] S týmto predbežným posúdením zo strany Ústavného súdu SR sa stotožňujem.
Záver
Novoupravené ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je pochopiteľným zdrojom kontroverzií. Jeho zneniu a interpretácii sa však zatiaľ venovala menšia pozornosť, než by sa mala. Pri dôslednejšom pohľade na jeho znenie dospejeme k záveru, že toto ustanovenie vylučuje zodpovednosť za škodu spôsobenú opatreniami orgánov verejného zdravotníctva normatívneho charakteru, nie takými, ktoré majú charakter individuálnych správnych aktov. I tu treba rozlišovať medzi prípadmi priameho výkonu práva a povinností vyplývajúcich z takéhoto normatívneho aktu a prípadmi, keď sa práva a povinnosti vyplývajúce z normatívneho právneho aktu realizujú v rámci aplikácie formou individuálneho právneho aktu. Súdiac podľa odôvodnenia uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50, ktorým Ústavný súd SR pozastavil účinnosť tohto ustanovenia, pri prieskume jeho súladu sa ústavný súd zameria osobitne práve na aspekty načrtnuté v tomto odseku.
Návrh prezidentky SR na preskúmanie uvedeného ustanovenia v predchádzajúcom odseku načrtnuté dištinkcie v zásade nerieši, keďže sa zakladá na veľmi extenzívnom výklade pojmu rozhodnutie na účely čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Vnímanie rozhodnutia ako akéhokoľvek verejnomocenského aktu orgánu verejnej moci, čo zahŕňa aj normatívne právne akty vrátane zákonov, sa spája s viacerými problémami a kontroverziami, ktoré v článku rozoberám. Pojem tak zásadný, ako je pojem rozhodnutie, by sa naprieč právnym poriadkom mal používať i interpretovať jednotne, pričom v slovenskom práve sa pod pojmom rozhodnutie typicky rozumejú individuálne správne akty.
Samotný zákon č. 514/2003 Z. z. obsahuje inštitúty konštruované zjavne s ohľadom na individuálne právne akty a aplikačné rozhodovacie procesy a nimi spôsobenú škodu. Na prípady vyvodzovania zodpovednosti za škodu spôsobenú normatívnymi právnymi aktmi by sa dal použiť iba za cenu značného ohýbania jeho inštitútov. Okrem toho sám vylučuje z okruhu „rozhodnutí“ či „nesprávnych úradných postupov“ výsledky právotvornej činnosti Národnej rady SR a vlády SR – teda zákony a nariadenia vlády.
Zo zákona č. 514/2003 Z. z. i z názorov viacerých autorov vyplýva aspoň čiastočná „imunita“ štátu vo veci zodpovednosti za škodu spôsobenú legislatívnymi aktmi. Či je táto imunita udržateľná a súladná s Ústavou SR, je potrebné skúmať; zaoberať sa pritom treba aj hľadiskom úniového práva.
Jednoznačným záverom tohto článku nie je konštatovanie ústavnej súladnosti výkladu § 58 ods. 5, v zmysle ktorého toto ustanovenie vylučuje len nároky na náhradu škody spôsobenej opatreniami orgánov verejného zdravotníctva, ktoré majú normatívny charakter. Touto otázkou sa budem bližšie zaoberať v pokračovaní článku. Jednoznačne však z neho vyplýva, že existuje výklad ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ, ktorý – keby bol ústavne konformný – by nebolo možné odmietnuť tak, ako bol v návrhu prezidentky (správne) odmietnutý výklad prezentovaný O. Dostálom a S. Henčekovou – teda s konštatovaním, že výklad by mal rovnaké účinky, ako neexistencia predmetného ustanovenia[33]. Výklad zameraný na upresnenie pôsobnosti § 58 ods. 5 iba na opatrenia normatívnej povahy zjavne nemá rovnaké dopady, ako neexistencia § 58 ods. 5.
V pokračovaní tohto článku sa pokúsim podať odpovede na otázky, či vôbec a ak, za akých okolností, môže byť obmedzenie / vylúčenie nárokov na náhradu škody spôsobenej nezákonnými normatívnymi protipandemickými opatreniami racionálnym, spravodlivým a ústavne konformným riešením.
Autor: doc. Mgr. Ján Škrobák PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta,Katedra správneho a environmentálneho práva, E-mail: jan.skrobak@flaw.uniba.sk
[1] Z kritických ohlasov – aj keď vo veci úpravy publikácie vyhlášok orgánov verejného zdravotníctva – pozri napr. článok DOBROVIČOVÁ, G.: Niekoľko poznámok k opatreniam Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky. In Comenius. Odborný blog. [online], 9.11.2020 [cit. 29.11.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/11/09/niekolko-poznamok-k-opatreniam-uradu-verejneho-zdravotnictva-slovenskej-republiky/
K predmetnému ustanoveniu sa stručne vyjadrila aj Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, v doplňujúcom stanovisku pre Asociáciu zamestnávateľských zväzov a združení, ktoré bolo vypracované 15. 10. 2020 a je publikované na webovom sídle fakulty: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta: Právne stanovisko týkajúce sa ustanovenia § 58 ods. 5 novely zákona č. 355/2007 Z.z. v súvislosti s otázkou nároku na náhradu za obmedzenie vlastníckeho práva. In flaw.uniba.sk [online], 29.10.2020 [cit. 30.11.2020]. Dostupné na internete: https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Aktuality/2020/Pravne_stanovisko_-_AZZZ_-____58_ods._5.PDF
Zákon kritizoval aj ústavný právnik J. Drgonec. Pozri rozhovor s ním: Ján Drgonec: Núdzový stav nie je divočina podľa Matoviča. Môže nám zavrieť dvere k pomoci od EÚ. In trend.sk. Správy. [online], 30.11.2020, 20:00 [cit. 2.12.2020]. Dostupné na internete:
[2] Tieto zákony v texte článku skrátene označujem aj nasledovne:
- zákon č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony skrátene aj ako „novela ZoOPaRVZ“
- zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony skrátene aj ako „ZoOPaRVZ“.
Tam, kde v texte článku spomína ustanovenie § 58 ods. 5, ide o ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.
[3] Toto ustanovenie v rámci práva na súdnu a inú právnu ochranu garantuje, že každý má právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom.
[4] Ďalej aj len „návrh prezidentky“ alebo „návrh prezidentky SR“. S návrhom prezidentky sa možno oboznámiť na stránke Ústavného súdu SR: https://www.ustavnysud.sk/documents/10182/128210368/05061479-aa06-4b01-9a38-79b4e453bbb6 [cit. 30.11.2020].
[5] Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo 4. novembra 2020, sp. zn. PL. ÚS 27/2020-50, bolo v Zbierke zákonov publikované pod č. 318/2020 Z. z. (ďalej aj len „uznesenie ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50“).
[6] Návrh prezidentky.
[7] Tamtiež.
[8] Súhlasím s postrehom Ústavného súdu SR v bode 39 uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50, keď konštatoval, že „možno urobiť predbežný záver, a to bez ambície jeho dosahu do oblasti meritórneho prieskumu napadnutého ustanovenia s dotknutými ustanoveniami ústavy a ústavného zákona, a to v tom smere, že napadnuté ustanovenie vykazuje určité prvky systémovej nekoncepčnosti a pojmovej nedokonalosti.“
[9] V inej rovine zas k výkladu tohto slovného spojenia pristúpili O. Dostál a S. Henčeková, túto rovinu rozoberám v článku nižšie – pozri DOSTÁL, O., HENČEKOVÁ, S.: Vylúčenie náhrady škody: je schválený zákon naozaj protiústavný? In dennikn.sk [online], 22.10.2020, 18:06 [cit. 25.11.2020]. Dostupné na internete: https://dennikn.sk/2102164/vylucenie-nahrady-skody-je-schvaleny-zakon-naozaj-protiustavny/
[10] Týmto smerom sa zjavne zamýšľa vo svojom prieskume zamerať aj Ústavný súd SR – v bode 44 uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50 uvádza: „Ústavný súd považuje za potrebné už v tejto fáze rozhodovania naznačiť, že pri jeho rozhodovaní vzhľadom na zmenu právnej formy predmetných opatrení a časovú pôsobnosť zákona, ktorého súčasťou je napadnuté ustanovenie, sa bude vo vzťahu k tomuto ustanoveniu potrebné zaoberať aj posúdením možnosti vzniku nároku na náhradu skutočnej škody a ušlého zisku v závislosti od toho, či má ísť o škodu spôsobenú priamo takým opatrením, alebo v procese jeho výkonu príslušnými orgánmi verejnej moci.“
[11] K tejto problematike bolo publikovaných viacero článkov a právnych stanovísk, pozri napr.: HENČEKOVÁ, S. a kol.: Analýza právnej povahy opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR na zamedzenie šírenia COVID-19. In facebook.com/notes. Profil užívateľky Slávka Henčeková. [online], 30.04.2020 [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.facebook.com/notes/slávka-henčeková/analýza-právnej-povahy-opatreníúradu-verejného-zdravotníctva-sr-na-zamedzenie-š/10222705778495168; HAVELKOVÁ, M.: Metódy a formy činnosti verejnej správy v čase pandémie (2. časť). In Comenius. Odborný blog. [online], 25.04.2020 [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/04/25/metody-a-formy-cinnosti-verejnej-spravy-v-case-pandemie-2-cast/; HAVELKOVÁ, M.: Opatrení nie je nikdy dosť (3. časť série blogov k metódam a formám činnosti verejnej správy). In Comenius. Odborný blog. [online], 29.05.2020 [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/05/29/opatreni-nie-je-nikdy-dost-3-cast-serie-blogov-k-metodam-a-formam-cinnosti-verejnej-spravy/; HAVELKOVÁ, M.: Kompetencia nariaďovať protipandemické opatrenia v čase trvania núdzového stavu a mimoriadnej situácie. In Comenius časopis. Roč. 2020, č. 2, s. 15 – 25; DOBROVIČOVÁ, G.: Niekoľko poznámok k opatreniam Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky. In Comenius. Odborný blog. [online], 09.11.2020 [cit. 29.11.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/11/09/niekolko-poznamok-k-opatreniam-uradu-verejneho-zdravotnictva-slovenskej-republiky/; VERNAREC, P. – PIEŠŤANSKÝ, J.: Ako sa obrátiť na súd alebo k charakteru opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR. In epravo.sk. [online], 01.06.2020 [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.epravo.sk/top/clanky/ako-sa-obratit-na-sud-alebo-k-charakteru-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-4814.html.
[12] Pozri napríklad § 212 a nasl. zákona č. 160/2015 Z. z. Civilného sporového poriadku v znení neskorších predpisov, § 162 a nasl. zákona č. 301/2005 Z. z. Trestného poriadku v znení neskorších predpisov, alebo § 46 a nasl. zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov.
Treba uznať, že do „legislatívnej harmónie“ ohľadom používania tohto pojmu rušivo zasiahol zákonodarca v Správnom súdnom poriadku v rámci kritizovaného vymedzenia pojmu administratívne konanie (§ 3 ods. 1 písm. a) zákona č. 162/2015 Z. z. Správneho súdneho poriadku), na ktoré nadväzuje aj vymedzenie pojmu rozhodnutie v § 3 ods. 1 písm. b) toho istého zákona. Tieto vymedzenia si však užili svoj diel kritiky v odbornej verejnosti. Na problém vymedzenia pojmu administratívne konanie v návrhu Správneho súdneho poriadku kriticky už pred jeho prijatím upozornila okrem iných K. Tóthová. Pozri TÓTHOVÁ, K.: Niekoľko úvah k návrhu Správneho súdneho poriadku. In TRELLOVÁ, L. (zost.): Nový Správny súdny poriadok : návrh. Zborník z medzinárodnej konferencie konanej v dňoch 25. až 27. septembra 2014 v Dunajskej Strede. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2014, s. 12 – 19. Na rozdielnosť vymedzenia a vnímania pojmov správne konanie podľa Správneho poriadku a administratívne konanie podľa Správneho súdneho poriadku upozornil M. Vrabko – pozri VRABKO, M.: Súladnosť správneho poriadku a správneho súdneho poriadku v Slovenskej republike. In RAJCHL, J. a kol. (eds.): Správní řád : 10 let v akci. Praha : Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2016, s. 266 – 273. Sám som vymedzenie pojmu „administratívne konanie“ v Správnom súdnom poriadku podrobil kritike v diele ŠKROBÁK, J.: Hádže zákonodarca administratívnoprávnej teórii pod nohy polienka? In Verejná správa na rázcestí. 1. vyd. Bratislava : Právnická fakulta UK, 2018, s. 369 – 381.
Dovolím si tvrdiť, že aj súčasná kritická diskusia o § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sčasti dokumentuje, že výhrady akademickej obce proti vymedzeniu pojmu administratívne konanie v Správnom súdnom poriadku (ktoré má vplyv aj na vymedzenie pojmu „rozhodnutie orgánu verejnej správy“) boli a sú opodstatnené a že toto ustanovenie vnáša do nášho právneho poriadku legislatívnu, aplikačnú a terminologickú neistotu.
[13] Výnimky sú ojedinelé – pozri § 359 ods. 2 Správneho súdneho poriadku.
[14] DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Bratislava : C. H. Beck, 2015, s. 882.
To, že musí ísť o individuálny právny akt, autor J. Drgonec zdôrazňuje aj na nasledujúcej strane.
[15] Som si vedomý limitov argumentov založených na pôsobnosti „obyčajného zákona“, pokiaľ ide o výklad pojmov obsiahnutých v Ústave SR. Napriek týmto limitom však tieto argumenty nemožno obísť.
[16] S. Košičiarová i J. Sobihard používajú pojem opravné prostriedky na označenie procesných inštitútov zameraných na preskúmanie rozhodnutí vydaných v správnom konaní, ktoré sú v dispozícii účastníka; na označenie nástrojov, ktorými účastník nemôže disponovať, pojem prostriedky dozoru. Pozri KOŠIČIAROVÁ, S.: Správny poriadok. Komentár s novelou účinnou od 1. januára 2004. Šamorín : Heuréka, 2004, s. 225 – 226; SOBIHARD, J.: Správny poriadok. Komentár. Druhé prepracované vydanie. Bratislava : Iura Edition, 2005, s. 214.
[17] DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Bratislava : C. H. Beck, 2015, s. 890 – 891.
[18] Legislatívnou škodou na účely svojho príspevku chápe „škodu, ktorá vzniká prijatím zákona, resp. presnejšie vyjadrené, ktorá vzniká už samotným prijatím zákona a v mene štátu by mal konať ako orgán zastupujúci ho vo veci náhrady škody parlament“. Pozri BALOG, B.: Zodpovednosť parlamentu za prijatie zákona z pohľadu vnútroštátneho práva. In Notitiae ex Academia Bratislavensi Iurisprudentiae, roč. 2011, č. 4, s. 43 – 53.
[19] Tamtiež.
Treba dodať, že v citovanom diele B. Balog odmieta nielen možnosť, že by sa na účely vyvodzovania zodpovednosti za škodu zákon subsumoval pod kategóriu rozhodnutia, ale aj to, že by sa zákon samotný, ale aj postup pri jeho schvaľovaní a promulgácii, subsumoval pod nesprávny úradný postup.
[20] DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Bratislava : C. H. Beck, 2015, s. 891.
[21] BALOG, B.: Zodpovednosť parlamentu za prijatie zákona z pohľadu vnútroštátneho práva. In Notitiae ex Academia Bratislavensi Iurisprudentiae, roč. 2011, č. 4, s. 43 – 53.
[22] DRGONEC, J.: Bez zodpovednosti niet práva. In Zo súdnej praxe, roč. 2019, č. 1. [online], [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.legalis.sk/sk/casopis/zo-sudnej-praxe/bez-zodpovednosti-niet-prava.m-195.rtf
[23] DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Bratislava : C. H. Beck, 2015, s. 891.
[24] DRGONEC, J.: Bez zodpovednosti niet práva. In Zo súdnej praxe, roč. 2019, č. 1. [online], [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.legalis.sk/sk/casopis/zo-sudnej-praxe/bez-zodpovednosti-niet-prava.m-195.rtf
J. Drgonec tu uvádza: „B. Balog sa zmýlil, keď vylúčil subsumáciu legislatívnej nečinnosti parlamentu pod nesprávny úradný postup. Parlament, ktorý zaťažuje pozitívny záväzok, či už ex constitutione v podobe povinnosti prijať vykonávací zákon k Ústave, alebo ako pozitívny záväzok založený medzinárodným dohovorom alebo relevantným prameňom komunitárneho alebo úniového práva, a tento záväzok nesplní legislatívnou nečinnosťou alebo nedostatočnou legislatívnou činnosťou, sa dopustí nesprávneho úradného postupu.“
[25] VAČOK, J.: Politická zodpovednosť za kvalitu právnej úpravy na príklade správneho trestania. In Weyrovy dny právní teorie 2017. Brno : Masarykova univerzita, 2017, s. 182 – 191.
[26] Opäť pripomeňme bod 49 návrhu prezidentky („Pod pojmom „rozhodnutie“ v zmysle čl. 46 ods. 3 ústavy sa rozumie akýkoľvek akt vydaný akýmkoľvek orgánom verejnej moci, ktorým tento orgán verejnej moci v mene štátu vykonáva verejnú moc. Citované ustanovenie tak neposkytuje žiadny priestor pre zúženie významu tohto pojmu tak, aby obsahoval len niektoré akty verejnej moci a iné nie.“), ako aj to, že prezidentka vníma kategórie protiústavnosti a nezákonnosti vo vzájomnej previazanosti.
[27] DOSTÁL, O., HENČEKOVÁ, S.: Vylúčenie náhrady škody: je schválený zákon naozaj protiústavný? In dennikn.sk [online], 22.10.2020, 18:06 [cit. 25.11.2020]. Dostupné na internete: https://dennikn.sk/2102164/vylucenie-nahrady-skody-je-schvaleny-zakon-naozaj-protiustavny/
[28] Napríklad ak niekto so zákonne dovoleným súhlasom vlastníka zničí vec, vznikne vlastníkovi veci škoda (keďže došlo k zmenšeniu jeho majetku), ale ten, kto svojim konaním škodu spôsobil, za ňu nezodpovedá, pretože škoda nebola spôsobená protiprávnym konaním – môže ísť napríklad o situáciu, ak stavebný podnikateľ zbúra na základe zmluvy o dielo stavbu objednávateľa – vlastníka stavby.
[29] Výnimky z pravidla, že štát zodpovedá len za škodu, ktorú spôsobili vykonávatelia štátnej moci porušením práva, sú veľmi zriedkavé – napríklad predpisy v oblasti policajnej správy či vojenstva upravujú prípady, keď štát zodpovedá za škodu, ktorá nebola spôsobená protiprávnym konaním osôb, ktorých konanie možno pričítať štátu. To sú však naozaj veľmi osobitné prípady zodpovednosti.
[30] Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
[31] Bod 43 uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50.
[32] Tamtiež.
[33] Pozri s. 19 a 20 návrhu prezidentky.