Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v nadväznosti na nedávne kontroverzné zhromaždenie konané v Bratislave pred úradom vlády, nad nedostatkami zákonnej úpravy týkajúcej sa možných zásahov proti verejnému zhromaždeniu porušujúcemu podmienky núdzového stavu.
Niekoľko slov na úvod
Keďže spolu so začiatkom školského roka v septembri 2020 na Slovensko dorazila aj (očakávaná) druhá vlna pandémie ochorenia COVID-19, vláda Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), v zmysle ústavného zákona o bezpečnosti štátu,[1] s účinnosťou od 1. októbra 2020 opäť[2] vyhlásila núdzový stav.[3] Ten má ohrozenie života a zdravia, ktoré pandémia so sebou nesporne prináša, pomôcť zvládnuť. Jedným z opatrení, ktoré na vyhlásený núdzový stav nadväzovali, je aj zákaz „uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb“, s výnimkou osôb „žijúcich v jednej domácnosti“.[4] V rámci núdzového stavu teda došlo k realizácii ustanovenia čl. 5 ods. 3 písm. h) ústavného zákona o bezpečnosti štátu, podľa ktorého v čase núdzového stavu môže byť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas právo pokojne sa zhromažďovať obmedzené alebo zakázané, prípadne podmienené povoľovaním. V skúmanom prípade ide o obmedzenie predmetného práva, a to prostredníctvom určenia najvyššieho prípustného počtu účastníkov zhromaždenia.
Zákaz uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať, ktoré v zmysle Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“)[5] patrí medzi základné práva a slobody, so sebou prináša hneď viacero otázok. Okrem vecného rozsahu zákazu, pri ktorom hľadáme odpoveď na to čo je a čo nie je uplatňovaním práva pokojne sa zhromažďovať, je to aj otázka čo robiť v prípade, pokiaľ niekto zákaz uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať nerešpektuje či porušuje. Ako príklad možno uviesť kontroverzné zhromaždenie konané 17. októbra 2020 v Bratislave pred budovou Úradu vlády.[6] Išlo totiž o zhromaždenie s počtom účastníkov vysoko prevyšujúcim počet šesť, pričom nepochybne možno dodať, že určite nešlo o účastníkov, ktorí by žili v jednej domácnosti. Na nasledujúcich riadkoch sa, na príklade uvedeného zhromaždenia, preto zameriame práve na otázku, čo so zhromaždením nerešpektujúcim podmienky stanovené počas vyhláseného núdzového stavu takpovediac robiť.
Zákaz a rozpustenie zhromaždenia
Právo pokojne sa zhromažďovať je vyjadrené predovšetkým v čl. 28 Ústavy, no táto ústavná úprava je veľmi stručná. Okrem iného predpokladá, že podmienky výkonu tohto práva v prípade, ak ide o zhromaždenie na verejnom mieste, ustanoví zákon. Takýto zákon skutočne existuje. Za zákon napĺňajúci citovanú blanketovú normu Ústavy možno považovať zákon č. 84/1990 Zb. o zhromažďovacom práve v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o zhromažďovacom práve“ alebo „zákon“), a to aj napriek tomu, že jeho pôvodný text bol prijatý ešte pred prijatím Ústavy. Zákon o zhromažďovacom práve upravuje viaceré praktické aspekty uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať na verejných miestach, okrem iného aj oznamovanie zvolania zhromaždenia, ako aj možný zákaz zhromaždenia a možné rozpustenie zhromaždenia. V ďalšej časti príspevku by sme si v stručnosti priblížili práve posledné dva z uvedených právnych inštitútov a následne posúdili, či ich aplikácia prichádza do úvahy aj v nami skúmanom prípade, čiže v prípade zhromaždenia, ktoré sa koná v rozpore s podmienkami určenými v čase núdzového stavu.
Zákaz zhromaždenia predpokladaný ustanoveniami zákona o zhromažďovacom právez povahy veci prichádza do úvahy v prípade, pokiaľ bolo konanie zhromaždenia vopred oznámené. V zmysle § 4 a nasl. zákona o zhromažďovacom práve sa konanie zhromaždenia oznamuje obci, v ktorej sa má konať. Bez toho, aby si zvolávateľ svoju oznamovaciu povinnosť splnil preto zákaz zhromaždenia realizovaný individuálnym právnym aktom príslušného orgánu obce logicky nemôže prísť. Z uvedeného je taktiež zrejmé, že zákaz zhromaždenia má prísť ešte pred tým, ako sa zhromaždenie uskutoční. Potvrdzuje to aj ustanovenie § 11 ods. 1 zákona, podľa ktorého má obec o zákaze zhromaždenia rozhodnúť bezodkladne, no najneskôr do troch dní od okamihu, kedy jej bolo oznámenie o konaní zhromaždenia doručené.
Čo sa týka dôvodov zákazu zhromaždenia, tých je v zákone o zhromažďovacom práve uvedených viacero. Nie všetky z nich však majú obligatórny charakter. Povedané inými slovami, niektoré dôvody zakladajú pre obec povinnosť zhromaždenie zakázať, iné len možnosť ho zakázať. Obec v zmysle ustanovení § 10 zákona zhromaždenie obligatórne zakáže v prípade, pokiaľ by jeho oznámený účel smeroval k výzve (1) „popierať alebo obmedzovať osobné, politické alebo iné práva občanov pre ich národnosť, pohlavie, rasu, pôvod, politické alebo iné zmýšľanie, náboženské vyznanie a sociálne postavenie alebo na roznecovanie nenávisti a neznášanlivosti z týchto dôvodov“; v prípade, pokiaľ by oznámený účel smeroval k výzve (2) „dopúšťať sa násilia alebo hrubej neslušnosti“ alebo v prípade, pokiaľ by oznámený účel smeroval k výzve (3) „inak porušovať ústavu, ústavné zákony, zákony a medzinárodné zmluvy, ktorými je Slovenská republika viazaná a ktoré majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky“.[7] Obec má zhromaždenie zakázať aj vtedy, (4) „ak sa má konať na mieste, kde by účastníkom hrozilo závažné nebezpečenstvo pre ich zdravie“, vtedy, ak (5) „na rovnakom mieste a v rovnaký čas sa má podľa skôr doručeného oznámenia konať zhromaždenie a medzi zvolávateľmi nedošlo k dohode o úprave času jeho konania“, ako aj vtedy, ak (6) „sa má konať na rovnakom mieste a v rovnakom čase, kde už v zmysle platných právnych predpisov bolo povolené verejné kultúrne alebo športové podujatie“.[8] A napokon, obec môže (nie musí) zhromaždenie zakázať aj vtedy, (7) „ak sa má konať v mieste, kde by potrebné obmedzenie dopravy a zásobovania bolo v závažnom rozpore so záujmom obyvateľstva, ak možno bez neprimeraných ťažkostí konať zhromaždenie inde bez toho, že by sa tým zmaril oznámený účel zhromaždenia“. Uvedený výpočet dôvodov, pre ktoré obec musí alebo môže zhromaždenie zakázať, sa dá považovať za taxatívny, čiže uzatvorený.
Zákon o zhromažďovacom práve však pozná aj zákaz zhromaždenia ex lege, čiže priamo zo zákona. V takomto prípade je zhromaždenie zakázané bez nutnosti osobitného konania, ktorého výsledkom by bol individuálny právny akt. V zmysle § 1 ods. 5 zákona o zhromažďovacom práve sú totiž zakázané (všetky) zhromaždenia v okruhu 50 m od „budov zákonodarného zboru alebo miest, kde tento zbor rokuje“. Aplikujúc citované ustanovenie na súčasné ústavnoprávne reálie (keďže predmetný zákon bol prijatý ešte v čase československej federácie), ide o zákaz zhromaždenia vo vzdialenosti kratšej ako 50 m od budovy, v ktorej rokuje Národná rada Slovenskej republiky. Podobné ustanovenie je obsiahnuté aj v zákone o Ústavnom súde,[9] v zmysle ktorého sa zakazujú aj zhromaždenia v okruhu 100 m od budov Ústavného súdu Slovenskej republiky a od miest, kde pojednáva.[10] Zákon o zhromažďovacom práve však výslovne nepredpokladá, že by zhromaždenie mohlo byť zakázané aj v prípade, pokiaľ tak vyplýva z osobitného právneho aktu.
Pokiaľ ide rozpustenie zhromaždenia, to, naopak, prichádza do úvahy až v prípade, pokiaľ sa zhromaždenie už koná. Nemá teda preventívny ale skôr následný charakter. Dôvody, pre ktoré môže byť zhromaždenie rozpustené, sú upravené v ustanoveniach § 12 zákona o zhromažďovacom práve. Prvým a vo svojej podstate aj najlogickejším dôvodom je to, že zhromaždenie sa koná (1) aj napriek tomu, že bolo zakázané. Dôvodom pre rozpustenie zhromaždenia je tak len samotná skutočnosť, že bolo zakázané. V takomto prípade nie je potrebné to, aby priebeh zhromaždenia mal určitý „neželaný“ charakter. Rozpustenie zhromaždenia v prípade jeho predchádzajúceho zákazu zákon formuluje ako obligatórne. Zhromaždenie však môže byť rozpustené aj bez predchádzajúceho rozhodnutia o jeho zákaze. Môže ísť o situáciu, ak by sa zhromaždenie (2) konalo bez oznámenia a súčasne by počas jeho priebehu nastali okolnosti, ktoré by inak odôvodňovali jeho zákaz. Ide teda o rovnaké okolnosti ako tie, ktoré zákon uvádza v rámci úpravy dôvodov pre rozhodnutie o zákaze zhromaždenia. A do tretice, prebiehajúce zhromaždenie môže byť zakázané aj v prípade, (3) ak síce bolo oznámené a nebolo zakázané, no postupne sa „podstatne odchýlilo od oznámeného účelu,“ a to takým spôsobom, že nastala niektorá z okolností odôvodňujúcich jeho zákaz. Aj uvedený výpočet dôvodov smerujúcich k rozpusteniu zhromaždenia má taxatívny, čiže uzatvorený charakter. Ani v prípade inštitútu rozpustenia zhromaždenia zákon o zhromažďovacom práve výslovne nepredpokladá možnosť rozpustenia z dôvodu vyplývajúceho z osobitného právneho aktu.
Riešenie?
V prípade zhromaždenia, ktoré sme si vzdali za príklad, t. j. zhromaždenia konaného v sobotu 17. októbra 2020 v Bratislave, išlo o zhromaždenie jednoznačne konané v rozpore s pravidlami vyplývajúcimi z uznesenia vlády, ktoré bolo vydané v nadväznosti na vyhlásený núdzový stav. Bolo totiž nepochybné, že počet účastníkov zhromaždenia niekoľkonásobne prevyšoval počet šesť. Keďže toto zhromaždenie nebolo oznámené, jeho zákaz prostredníctvom individuálneho právneho aktu obecného orgánu do úvahy neprichádzal. O čom obec „oficiálne“ nevie, to totiž ani nemôže zakázať. Ak by však aj obci konanie tohto zhromaždenia oznámené bolo, v zákone o zhromažďovacom práve nenachádzame dôvod, pre ktorý by rozhodnutie o zákaze malo padnúť. Samozrejme, predpokladajme, že účel zhromaždenia by nebol taký, aby jeho zákaz odôvodňoval. Do úvahy preto prichádza v podstate len alternatíva, že skúmané zhromaždenie je potrebné považovať za zakázané ex lege, podobne ako zhromaždenia v okruhu 50 resp. 100 m od budov parlamentu alebo ústavného súdu. Ex lege, čiže zo zákona, však v danom prípade nemožno brať doslovne, keďže právnym základom predpokladajúcim zákaz nie je zákon ale kombinácia právnych aktov. V prvom rade ide o ústavný zákon o bezpečnosti štátu, ktorého čl. 5 ods. 3 písm. h) obmedzenie alebo zákaz uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať predpokladá, v druhom rade o uznesenie vlády, ktorým bolo citované ustanovenie ústavného zákona o bezpečnosti štátu realizované. Je totiž nepochybné, že ústavný zákon o bezpečnosti štátu má vyššiu právnu silu než „obyčajný“ zákon o zhromažďovacom práve. V prípade uznesenia vlády to vo všeobecnosti už tvrdiť nemožno, no v skúmanom prípade treba mať na pamäti skutočnosť, že dotknuté uznesenie predstavuje realizáciu právnej normy obsiahnutej v ústavnom zákone.
Ako druhá alternatíva, avšak len v čisto teoretickej rovine, prichádza do úvahy také zníženie počtu účastníkov zhromaždenia, ktoré by rešpektovalo maximálny počet účastníkov predpokladaný v uznesení vlády. Je však len veľmi ťažko predstaviteľné, že by sa niečo také v priebehu zhromaždenia podarilo realizovať, pokiaľ by počet jeho skutočných účastníkov nebol relatívne nízky a prípustnému počtu by sa neblížil. Okrem iného by bolo sporné aj to, kto by mal takéto zníženie počtu účastníkov zabezpečiť. Z povahy veci by to zrejme mal byť zvolávateľ zhromaždenia, pretože ten, okrem iného, má vo všeobecnosti aj povinnosť v rámci oznamovania zamýšľaného zhromaždenia uviesť predpokladaný počet jeho účastníkov. Riešenie sa ešte viac komplikuje v prípade, pokiaľ zhromaždenie nebolo obci oznámené a preto ani nemá zvolávateľa v zákonom predpokladanom zmysle slova.
Ak aj akceptujeme, že zhromaždenie porušujúce podmienky núdzového stavu je zakázané ex lege, stále nám zostáva problém, čo s takýmto zakázaným zhromaždením, ktoré sa fakticky koná, robiť. Na rozdiel od zhromaždení zakázaných zo zákona v dôsledku ich prílišnej fyzickej blízkosti od chráneného objektu, v nami skúmanom prípade nie je možné nezákonný charakter takpovediac zhojiť jednoducho tým, že sa účastníci zhromaždenia presunú o niekoľko metrov ďalej.Zhromaždenie je totiž nelegálne v rozsahu danom počtom jeho účastníkov. Máme za to, že pravdepodobne jediným prakticky použiteľným riešením je jeho rozpustenie s odkazom na ustanovenie § 12 ods. 1 zákona o zhromažďovacom práve, a teda, že zhromaždenie sa koná, hoci bolo zakázané. Nebolo síce zakázané individuálnym právnym aktom vydaným orgánom obce, no o zákaze zhromaždenia možno, v intenciách toho čo sme už uviedli, predsa len hovoriť. Analógia by síce vo verejnom práve, na rozdiel od toho súkromného, ktorého predpisy sa jej neraz dovolávajú, nemala mať miesto alebo by sa mala používať len výnimočne,[11] no bez analogickej aplikácie citovaného ustanovenia by zákaz uplatnenia práva pokojne sa zhromažďovať ustanovený počas núdzového stavu nebolo možné efektívne, a to ani v minimálnom rozsahu, zabezpečiť.
Tak ako to neraz na Slovensku býva zvykom, najlepším riešením, prinajmenšom najlepším v tom zmysle, že to bude riešenie najistejšie, je zásah zákonodarcu. Ten by mal spočívať v novelizácii zákona o zhromažďovacom práve. Ako totiž už bolo uvedené, predmetný zákon bol prijatý ešte pred súčasnou ústavnou úpravou základných práv a slobôd, pod ktorou máme na mysli nie len Ústavu samotnú, ale aj ústavný zákon o bezpečnosti štátu, ktorý ústavný režim uplatňovania základných práva a slobôd dopĺňa. Z legislatívno-technického hľadiska by postačovalo pomerne stručné ustanovenie, v ktorom by sa uviedlo, že zhromaždenie sa považuje za zakázané aj v prípade, pokiaľ tak vyplýva z právneho aktu vydaného v nadväznosti na vyhlásenie nie len núdzového stavu, ale aj v nadväznosti na vypovedanie vojny a vyhlásenie vojnového stavu alebo výnimočného stavu. Aj v prípade týchto troch ďalších situácií totiž ústavný zákon o bezpečnosti štátu predpokladá možnosť obmedzenia alebo zákazu uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať.
Isteže, doplnenie načrtnutého ustanovenia by ani zďaleka nevyriešilo všetky problémy, ktoré z existujúcej zákonnej úpravy zhromažďovacieho práva v slovenských podmienkach vyplývajú. Keďže ich podrobnejšia analýza by už presahovala zámer tohto stručného príspevku, vrátime sa k nim niekedy nabudúce…
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Katedra ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov.
[2] Prvý raz bol v súvislosti s pandémiou ochorenia COVID-19 núdzový stav vyhlásený už 15. marca 2020. Porovnaj uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 114 z 15. marca 2020 k návrhu na vyhlásenie núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov, na uloženie pracovnej povinnosti na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti a zakázanie uplatňovania práva na štrajk niektorým pracovníkom, vyhlásené v Zbierke zákonov pod č. 45/2020 Z. z.
[3] Porovnaj uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020 k návrhu na vyhlásenie núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov, vyhlásené v Zbierke zákonov pod č. 268/2020 Z. z.
[4] Porovnaj uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 645 z 12. októbra 2020 k návrhu na prijatie opatrení v rámci vyhláseného núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov, vyhlásené v Zbierke zákonov pod č. 284/2020 Z. z.
[5] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[6] Pozri napr. Ultras fanúšikova protestovali v Bratislave, bol použitý i slzný plyn. [online] 17. 10. 2020, [cit. 19. 10. 2020]. Dostupné na: <https://www.teraz.sk/slovensko/ultras-fanusikovia-protestuju-pred-u/501006-clanok.html>.
[7] Porovnaj § 10 ods. 1 písm. a) až c) zákona o zhromažďovacom práve.
[8] Porovnaj § 10 ods. 2 písm. a) až c) zákona o zhromažďovacom práve.
[9] Ide o § 242 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. Podobné ustanovenie bolo súčasťou aj predchádzajúcej zákonnej úpravy. Zhromaždenia v blízkosti Ústavného súdu totiž zakazoval aj § 78 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov.
[10] Problematike zákazu zhromaždení v blízkosti budov parlamentu a ústavného súdu som sa podrobne venoval v staršom článku: DOMIN, M.: Zhromaždenia v blízkosti Národnej rady a Ústavného súdu. In Justičná revue, 2011, roč. 63, č. 10, s. 1234 – 1245.
[11] Porovnaj napríklad aj nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 13. novembra 2014, sp. zn. IV. ÚS 414/2013 či rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 29. januára 2009, sp. zn. 3Sžf 41/2008.