Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa nad možnosťou výkonu volebného práva voličom, ktorému bola nariadená izolácia v domácom prostredí z dôvodu možnej nákazy ochorením COVID-19.
Vzťahom pandémie ochorenia COVID-19 a voľbami som sa zaoberal už v dvoch príspevkoch publikovaných na platforme COMENIUS Odborný blog.[1] V oboch prípadoch však predmetom úvah bola možnosť nevyhlásenia volieb ako reakcia na ohrozenie zdravia, ktoré pandémia spomínaného ochorenia nesporne prináša. Na nasledujúcich riadkoch však upriamim pozornosť na situáciu, ak by sa voľby v čase pandémie predsa len konali, čo najbližšie prichádza do úvahy v sobotu 3. októbra 2020, kedy by sa mali konať doplňovacie voľby do orgánov samosprávy niektorých obcí.[2] V rámci tejto eventuality sa budem zaoberať tým, či platná právna úprava vôbec umožňuje volebné právo uplatniť aj osobe, ktorej bola nariadená izolácia v domácom prostredí z dôvodu možnej nákazy ochorením COVID-19.
Izolácia v domácom prostrední predstavuje jedno z opatrení slúžiacich na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení predpokladaných v zákone o ochrane verejného zdravia.[3] Ako je všeobecne známe, Úrad verejného zdravotníctva možnosť uloženia tohto opatrenia v praxi aj využil, najnovšie svojim opatrením z 3. júla 2020, sp. zn. OLP/5455/2020.[4] Nariadil ním izoláciu v domácom prostredí všetkým osobám, ktoré od 6. júla 2020 od 07:00 hod. vstúpili na územie Slovenskej republiky, pričom počas predchádzajúcich 14 dní navštívili niektorú z krajín neuvedených v prílohe k predmetnému opatreniu, čiže niektorú z tzv. rizikových krajín.[5]
Účelom izolácie v domácom prostredí, nariadenou Úradom verejného zdravotníctva, je predísť prípadnému šíreniu ochorenia COVID-19 do času, pokiaľ nebude preukázané, že dotknutá osoba ochorením netrpí. Nariadená izolácia preto nepochybne má racionálny základ a sleduje dôležitý verejný záujem, ktorým je ochrana zdravia či dokonca ochrana života. Aký je však vzťah priblíženého opatrenia a výkonu volebného práva? Samotné opatrenie prípadné uplatnenie volebného práva v čase, v ktorom by dotknutej osobe bola nariadená izolácia v domácom prostredí, nerieši. Prípadné obmedzenie voliča súvisiace s ochranou verejného zdravia je však predpokladané priamo vo volebnom kódexe,[6] ktorý upravuje podrobnosti nie len o organizácii volieb, ale aj o spôsobe výkonu volebného práva.
Volebný kódex v nadväznosti na čl. 30 ods. 3 Ústavy, ktorý predpokladá úpravu podmienok výkonu volebného práva zákonom,[7] pozná tzv. prekážky výkonu práva voliť (prekážky výkonu aktívneho volebného práva). Tieto prekážky predstavujú akési negatívne podmienky volebného práva. Ak totiž niektorá z týchto prekážok nastane, osoba, ktorá inak spĺňa pozitívne podmienky aktívneho volebného práva (vek, štátne občianstvo alebo trvalý pobyt), právo voliť nebude môcť uplatniť, a to až do odpadnutia predmetnej prekážky.[8] V súčasnosti platné znenie volebného kódexu pozná dve prekážky výkonu aktívneho volebného práva. Prvá z nich, vyjadrená v § 4 písm. a), sa týka práve skúmanej situácie. Podľa citovaného ustanovenia je prekážkou práva voliť „zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia“. Z citovaného ustanovenia nie je úplne zrejmé, či dotknuté obmedzenie osobnej slobody má byť ustanovené priamo zákonom alebo na zákonnom podklade, napríklad právnym aktom orgánu verejnej moci. Mám za to, berúc do úvahy aj znenie jednotlivých ustanovení už spomínaného zákona o ochrane verejného zdravia, že prípustná je aj druhá alternatíva.[9]
Summa summarum, ak u niektorého voliča existuje obmedzenie osobnej slobody ustanovené zákonom alebo právnym aktom vydaným na jeho základe, ktorého dôvodom je ochrana verejného zdravia, takýto volič by nemal mať možnosť svoje volebné právo uplatniť. Logika predmetného obmedzenia je zrejmá. Obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia totiž prichádza do úvahy napríklad v prípade, pokiaľ by dotknutá osoba neobmedzeným výkonom osobnej slobody, teda svojim neobmedzeným pohybom na verejnosti, mohla šíriť nebezpečné ochorenie. Ak by sa takáto osoba dostavila do volebnej miestnosti, do ktorej spravidla môže prísť až 1 000 ďalších osôb,[10] predstavovalo by to značné riziko ďalšieho šírenia ochorenia.
Prvou otázkou, ktorú treba na ceste k vytýčenému cieľu tohto príspevku zodpovedať, je tá, či opatrenie Úradu verejného zdravotníctva spočívajúce v izolácii v domácom prostredí predstavuje obmedzenie osobnej slobody. Ak nie, nemôžeme v danom prípade hovoriť o prekážke výkonu aktívneho volebného práva predpokladanej vo volebnom kódexe. Naopak, pokiaľ by bola odpoveď kladná, u voliča, ktorému bola takáto izolácia nariadená, by prekážka výkonu aktívneho volebného práva skutočne nastala. Predmetné opatrenie Úradu verejného zdravotníctva síce o obmedzení osobnej slobody výslovne nehovorí, no z povahy veci je viac než zrejmé, že nariadené opatrenie, vychádzajúc zo všeobecného významu slova „izolácia“ podľa Slovníka slovenského jazyka,[11] skutočne predstavuje obmedzenie osobnej slobody. Ak totiž niekomu Úrad verejného zdravotníctva ako orgán verejnej moci nariadi, ľudovo povedané, zostať doma, o obmedzenie osobnej slobody nesporne ide. Tento záver potvrdzuje aj usmernenie hlavného hygienika stojaceho na čele Úradu verejného zdravotníctva, v zmysle ktorého ma osoba izolovaná v domácom prostredí povinnosť, okrem iného, zdržať sa cestovania, pracovnej činnosti s výnimkou práce v mieste domácej izolácie, sociálnych kontaktov (napríklad návštev hromadných podujatí) či „akýchkoľvek činností, ktoré si vyžadujú opustiť miesto izolácie“.[12] Vzhľadom na obmedzený rozsah tohto príspevku však abstrahujem od úvah, či by konkretizácia obsahu opatrenia označeného ako „izolácia v domácom prostredí“ zasahujúceho do osobnej slobody nemala byť, so zreteľom na požiadavky právneho štátu, upravená inak než len v akejsi správe publikovanej na webe Úradu verejného zdravotníctva.
Odpoveď na prvú položenú otázku je teda kladná. U osoby, na ktorú sa vzťahuje nariadenie izolácie v domácom prostredí, prekážka výkonu aktívneho volebného práva predpokladaná vo volebnom kódexe existuje. Zodpovedanie tejto otázky nám však jednoznačne nevysvetľuje to, ako by sa v praxi v čase volieb s osobou izolovanou v domácom prostrední, napríklad z dôvodu podozrenia na ochorenie COVID-19, malo zaobchádzať. Prvým problémom je informovanosť orgánov zabezpečujúcich organizáciu a priebeh volieb. Citované opatrenie Úradu verejného zdravotníctva síce dotknutým osobám ukladá povinnosť informovať o svojej situácii, avšak len o príslušný regionálny úrad verejného zdravotníctva a poskytovateľa zdravotnej starostlivosti. Berúc do úvahy aj to, že izolácia v domácom prostredí sa v zmysle skúmaného opatrenia nenariaďuje individuálne určeným osobám, ale plošne, ani samotný Úrad verejného zdravotníctva pravdepodobne nebude disponovať kompletným zoznamom osôb, na ktoré sa nariadená izolácia vzťahuje. Dôsledkom následne bude i to, že dotknuté okrskové volebné komisie, ktoré majú uplatnenie volebného práva voličmi bezprostredne zabezpečovať, napríklad aj tie, ktoré budú pôsobiť počas októbrových doplňovacích volieb, takmer s istotou nebudú mať vedomosti o tom, u ktorých z „ich“ voličov prekážka výkonu volebného práva spočívajúca v obmedzení osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia existuje.
Neinformovanosť príslušných okrskových volebných komisií je síce závažná skutočnosť, no predstavuje len časť problému týkajúceho sa praktického výkonu volebného práva v spojení s prekážkou spočívajúcou v obmedzení osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia. Predpokladajme teda, že by sa členovia okrskovej volebnej komisii o skutočnosti, že niektorému z voličov spadajúcich pod ich volebný okrsok bola izolácia v domácom prostredí nariadená, informáciu aj mali. Ďalším problémom však bude to, že volebný kódex síce uvedenú prekážku výkonu volebného práva vo všeobecnosti formuluje, no chýba v ňom úprava praktického postupu, ktorý by po jej identifikácii zo strany volebnej komisie mal nasledovať.
Zamyslime sa teda nad možnosťami, ktoré by vo volebnej praxi mohli prichádzať do úvahy. Všeobecným pravidlom týkajúcim sa spôsobu hlasovania je to, že volič hlasuje vo volebnej miestnosti zriadenej pre ten volebný okrsok, v ktorom má trvalý pobyt. Hlasovanie priamo vo volebnej miestnosti osobou, na ktorú sa vzťahuje povinnosť izolácie v domácom prostredí, však možno predpokladať skôr o nezodpovedného voliča, keďže by tým priamo ohrozil zdravie iných osôb. Ak sa takýto volič, u ktorého existuje zákonom predpokladaná prekážka výkonu volebného práva, dostaví do volebnej miestnosti, z logiky veci by mu nemalo byť umožnené hlasovať, a to práve vzhľadom na existenciu prekážky výkonu jeho subjektívneho volebného práva. Problémom však je to, že volebný kódex konkrétny postup výslovne neupravuje. Pre porovnanie, ak by napríklad volič nevedel preukázať svoju totožnosť alebo ak by nechcel upraviť hlasovací lístok v osobitnom priestore na to určenom, volebný kódex výslovne uvádza, že hlasovanie sa mu neumožní.[13] Podobná norma však chýba vo vzťahu k voličovi, u ktorého volebná komisia identifikuje prekážku výkonu volebného práva. Sledujúc účel inštitútu prekážky výkonu volebného práva spočívajúcej v obmedzení osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia by však aj v tomto prípade mal byť postup volebnej komisie rovnaký. Volebná komisia by dotknutému voličovi mala oznámiť, že hlasovanie sa mu neumožní, na čo by mal čo najrýchlejšie opustiť volebnú miestnosť. Už samotnou jeho prítomnosťou vo volebnej miestnosti by síce mohlo dôjsť k ohrozeniu verejného zdravia, no čím dlhšie by v miestnosti zotrvával, tým by sa dalo predpokladať stupňovanie tohto ohrozenia.
Volebný kódex popri hlasovaní priamo vo volebnej miestnosti umožňuje, za určitých okolností, aj hlasovanie mimo volebnej miestnosti, konkrétne hlasovanie do prenosnej volebnej schránky.[14] Ak by volič, aj taký, ktorému bola nariadená izolácia v domácom prostredí, chcel hlasovať do prenosnej volebnej schránky, musí o takýto spôsob hlasovania v zmysle príslušných ustanovení volebného kódexu požiadať. V prípade, ak by žiadosť formuloval až v deň volieb, príslušným adresátom bude okrsková volebná komisia.[15] Ak by dotknutá volebná komisia mala vedomosť o tom, že volič – žiadateľ má nariadenú izoláciu v domácom prostredí, logickou odpoveďou na žiadosť by malo byť odmietnutie, čiže nevyslanie dvoch členov volebnej komisie spolu s prenosnou volebnou schránkou k dotknutému voličovi. Avšak, ani pre prípad hlasovania do prenosnej volebnej schránky volebný kódex žiadnu normu nadväzujúcu na identifikovanie prekážku výkonu aktívneho volebného práva neobsahuje. Aj v takomto prípade by preto bolo potrebné postup členov okrskovej volebnej komisie len vyvodiť z účelu skúmanej prekážky výkonu volebného práva.
Pravdepodobnosť, že v októbrových voľbách týkajúcich sa len niekoľkých obcí sa vyskytne volič, ktorému bola nariadená izolácia v domácom prostredí, je nízka. Avšak, ak pandémia COVID-19 nepoľaví, prípadne ak sa bude pandémia tohto alebo iného podobného ochorenia v budúcnosti opakovať, problém načrtnutý v tomto príspevku sa môže dotknúť nepomerne väčšieho počtu voličov. Právna úprava by na takúto eventualitu mala byť určite pripravená. Tá súčasná však trpí prinajmenšom dvoma nedostatkami. Tým prvým, ktorému sme doposiaľ venovali pozornosť, je absencia úpravy postupu príslušnej volebnej komisie po tom, ako identifikuje voliča s prekážkou výkonu volebného práva týkajúcou sa obmedzenia osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia. Použijúc logický, systematický a predovšetkým teleologický výklad síce môžeme aj pri súčasnom texte zákona dospieť k záveru ako by mala príslušná volebná komisia postupovať, no v podmienkach právneho štátu, ktorého súčasťou je aj princíp právnej istoty, je nepochybne žiadúce to, aby bola zákonná úprava jednoznačnejšia.
Druhý, z globálneho pohľadu ešte závažnejší nedostatok sa týka zlučiteľnosti predmetnej prekážky výkonu aktívneho volebného práva s fundamentálnymi ústavnými princípmi volebného práva, predovšetkým s princípom všeobecnosti. U tejto prekážky síce pretrváva prezumpcia ústavnosti, keďže doposiaľ nebola predmetom konania pred Ústavným súdom, no domnievam sa, že v prípadnej konfrontácii by jej súčasná formulácia nemusela uspieť. Takáto prekážka by totiž bola ústavne konformná jedine v prípade, pokiaľ by štát, so zreteľom na existujúci stav technologického rozvoja, prípadne berúc do úvahy aj primeranosť nákladov, nebol vôbec spôsobilý zabezpečiť taký alternatívny výkon volebného práva chorými alebo potenciálne chorými voličmi, pri ktorom by miera ohrozenia verejného zdravia bola akceptovateľná (absolútna ochrana verejného zdravia totiž nie je dosiahnuteľná).
Domnievam sa, že štát výkon volebného práva všetkým voličom pri súčasnom primeranom riziku ohrozenia verejného zdravia schopný zabezpečiť je. Príkladov ako umožniť hlasovať aj tým voličom, ktorí sú infekčnou chorobou nakazení alebo potenciálne nakazení, je hneď niekoľko. Napríklad v júlových chorvátskych voľbách muselo byť, na základe rozhodnutia tamojšieho ústavného súdu, voličom pozitívne testovaným na COVID-19 umožnené hlasovať prostredníctvom ním zvolených zástupcov.[16] Voličom v karanténne rovnako umožnili hlasovať aj v marcových parlamentných voľbách v Izraeli, a to v špeciálnych stanoch za pomoci viacerých bezpečnostných prostriedkov (masky na tvárach, rukavice).[17] Uvedené príklady naznačujú pravdivosť známej frázy, že kde je vôľa, tam je i cesta. Aj slovenský zákonodarca by sa preto mal usilovať o takú zákonnú úpravu volieb, ktorá reálne umožní hlasovať čo najväčšiemu počtu z tých osôb, ktorým právo voliť formálne patrí. V opačnom prípade sa totiž nebude môcť hrdiť tvrdením, že volebné právo je skutočne všeobecné.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Katedra ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Porovnaj DOMIN, M. Voľby v čase pandémie (ústavnoprávny pohľad). In COMENIUS Odborný blog. [online] 18. marec 2020 [cit. 2020-07-23]. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/03/18/volby-v-case-pandemie-ustavnopravny-pohlad/> a DOMIN, M. Možno posunúť termín doplňovacích komunálnych volieb (napríklad z dôvodu pandémie)? In COMENIUS Odborný blog. [online] 30. marec 2020 [cit. 2020-07-23]. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/03/30/mozno-posunut-termin-doplnovacich-komunalnych-volieb-napriklad-z-dovodu-pandemie/>.
[2] Predmetné doplňovacie voľby do orgánov samosprávy niektorých obcí sa mali pôvodne konať už 4. apríla 2020, no napokon boli, práve v súvislosti s hrozbou ochorenia COVID-19, rozhodnutím predsedu Národnej rady Slovenskej republiky č. 57/2020 Z. z. posunuté na októbrový termín.
[3] Porovnaj § 12 ods. 2 písm. f) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[4] Opatrenie Úrad verejného zdravotníctva je dostupné tu: <http://www.uvzsr.sk/docs/info/covid19/Opatrenie_UVZSR_domaca_izolacia_rizikove_krajiny_03072020.pdf>.
[5] Citované opatrenie bolo novelizované opatrením zo 17. júla 2020, sp. zn. OLP/5761/2020. Zmeny sa týkali najmä zoznamu tzv. bezpečných krajín.
[6] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[7] Podľa čl. 30 ods. 3 druhej vety Ústavy, „podmienky výkonu volebného práva ustanoví zákon.“
[8] Pre podrobnosti k prekážkam výkonu volebného práva pozri aj DOMIN, M. Všeobecnosť volebného práva v Slovenskej republike a jej materiálne zabezpečenie. Bratislava : Wolters Kluwer, 2018, s. 85 a nasl.
[9] Jedným dychom však treba dodať, že ak bola vôľa zákonodarcu skutočne smerujúca k obom načrtnutým možnostiam, ustanovenie § 4 písm. a) volebného kódexu by potrebovalo legislatívno-technickú precizáciu.
[10] V zmysle volebného kódexu sa jedna volebná miestnosť zriaďuje pre jeden volebný okrsok, ktorý má zahŕňať približne 1 000 voličov. Okrem voličov treba započítať aj členov okrskovej volebnej komisie, prípadne aj ďalšie osoby, ktoré by sa vo volebnej miestnosti mohli vyskytnúť.
[11] Izolácia znamená odlúčenie, a to pre zamedzenie styku s okolím z bezpečnostných alebo zdravotných dôvodov. Porovnaj Slovník slovenského jazyka na internetových stránkach Jazykovedného ústavu Ľ. Štúra SAV. [cit. 2020-07-23]. Dostupné na: <https://slovnik.juls.savba.sk/>.
[12] Pozri Usmernenie hlavného hygienika Slovenskej republiky pre verejnosť o karanténe. [online] 10. marec 2020 [cit. 2020-07-23]. Dostupné na: <http://www.uvzsr.sk/index.php?option=com_content&view=article&id=4076:usmernenie-hlavneho-hygienika-slovenskej-republiky-pre-verejnos-onkarantene&catid=250:koronavirus-2019-ncov&Itemid=153>.
[13] Porovnaj ustanovenia § 24 ods. 2 a 3 volebného kódexu.
[14] Tretím z možných spôsobov hlasovania je hlasovanie prostredníctvom pošty. Takýto spôsob hlasovania však volebný kódex v súčasnosti predpokladá len pri voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky a pri celoštátnom referende, a aj to len pri tých voličoch, ktorí sa v čase volieb zdržiavajú v zahraničí.
[15] Porovnaj § 24 ods. 7 volebného kódexu.
[16] Pre podrobnosti pozri KERŠIĆ, M. Voting in Times of a Pandemic: The Case of Croatia: Constitutional Confict between the Right to Vote and the Protection of Health. In Verfassungblog. [online] 8. júl 2020 [cit. 2020-07-23]. Dostupné na: <https://verfassungsblog.de/voting-in-times-of-a-pandemic/>.
[17] Pre podrobnosti pozri Masked and gloved: Israelis in quarantine from coronavirus vote in election. [online] 2. marec 2020 [cit. 2020-07-23]. Dostupné na: <https://www.reuters.com/article/us-israel-election-health-coronavirus/masked-and-gloved-israelis-in-quarantine-from-coronavirus-vote-in-election-idUSKBN20P1BZ>.