Autor sa v blogu zamýšľa nad tým, akú rolu hrá pri ochrane princípu právneho štátu v EÚ právo EÚ. Na dvoch vysoko aktuálnych príkladoch si kladie si pri tom otázku, či je pre ochranu princípu právneho štátu v EÚ potrebný súlad prijímaných opatrení s právom EÚ.
EÚ čoraz väčšiu pozornosť venuje ochrane princípu právneho štátu. So zvýšenou pozornosťou práve tomuto princípu a jeho ochrane sa dá len súhlasiť, aj keď paradoxne vyznieva čo i len predstava o tom, že rešpekt k právnemu štátu je potrebné členským štátom EÚ pripomínať, či nebodaj vynucovať. Faktom však je, že u časti štátov sa väčšie, či menšie pochybenia týkajúce sa právneho štátu objavujú. Preto je záujem EÚ o túto oblasť vítaný. Na druhej strane, je legitímne očakávať, že akékoľvek kroky zo strany EÚ zamerané na ochranu princípu právneho štátu budú mať pevný právny základ a rozhodne nebudú vzbudzovať pochybnosti o svojom súlade s právom EÚ. O tom, že práve súlad s právom EÚ môže vyvolať otázky svedčia aj dva aktuálne prípady, ktoré stále možno označiť prívlastkom „otvorené“.
Odôvodnený návrh Európskeho parlamentu podľa čl. 7 ods. 1 Zmluvy o EÚ
Azda najsilnejším nástrojom práva EÚ na ochranu právneho štátu (a rovnako tak aj ďalších hodnôt vymedzených v čl. 2 Zmluvy o EÚ) je osobitný mechanizmus ustanovený čl. 7 Zmluvy o EÚ. Doposiaľ bol tento mechanizmus aktivovaný len dvakrát, v oboch prípadoch konania vedené podľa čl. 7 ods. 1 Zmluvy o EÚ stále prebiehajú. Zhodou okolností obe konania sú namierené proti bezprostredným susedom SR – proti Poľsku a proti Maďarsku. Na tomto mieste nebude pozornosť upriamená na obsah a dôvody, pre ktoré sa konania vedú. V centre záujmu bude úplne iný aspekt, a to procesná stránka.
Konanie proti Poľsku iniciovala Európska komisia. Udialo sa tak na základe odôvodneného návrhu z 20. decembra 2017. Návrh bol predložený Rade EÚ dňa 22. decembra 2017. Aj napriek určitým pochybnostiam o legalite krokov, ktoré prijatiu odôvodneného návrhu predchádzali, samotný odôvodnený návrh možno považovať za prijatý a predložený v súlade s právom EÚ.
Konanie proti Maďarsku začalo z iniciatívy Európskeho parlamentu, ktorý 12. septembra 2018 hlasoval o uznesení k návrhu, ktorým sa Rada vyzýva, aby podľa článku 7 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená, zo strany Maďarska [1] a rozhodol (alebo nerozhodol?) o tom, že odôvodnený návrh v súlade s čl. 7 Zmluvy o EÚ predloží Rade. V čom spočíva problém? A prečo sa vyššie objavuje zjavná kontradikcia (rozhodol alebo nerozhodol)?
Pozrime sa teda bližšie na okolnosti prijatia uznesenia Európskeho parlamentu k odôvodnenému návrhu, ktorým sa Rada vyzýva, aby podľa článku 7 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii rozhodla, že existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt, na ktorých je Únia založená, zo strany Maďarska. V prvom rade, to, že by konanie inicioval Európsky parlament nie je nič problematické. Európsky parlament, rovnako ako Európska komisia, či 1/3 členských štátov, je oprávnený podať odôvodnený návrh Rade EÚ, a teda je oprávnený iniciovať konanie podľa čl. 7 ods. 1 Zmluvy o EÚ. Na druhej strane, Európsky parlament musí pri prijatí uznesení – uznesenie o odôvodnenom návrhu nevynímajúc – dodržiavať pravidlá (mimochodom aj svoje vlastné, ktoré si v podobe rokovacieho poriadku prijíma v každom funkčnom období). Pokiaľ ide o prijatie uznesenia k odôvodnenému návrhu podľa čl. 7 ods. 1 Zmluvy o EÚ, pravidlá sú ešte významnejšie, keďže ich stanovuje samotné primárne právo EÚ, konkrétne čl. 354 Zmluvy o fungovaní EÚ. V predmetnom ustanovení sa, okrem iného, jednoznačne ustanovuje, že „na účely čl. 7 Zmluvy o EÚ sa Európsky parlament uznáša dvojtretinovou väčšinou odovzdaných hlasov, ktoré predstavujú väčšinu všetkých jeho poslancov“. Citované „rozmieňa na drobné“ Rokovací poriadok Európskeho parlamentu z daného obdobia, v ktorý v čl. 178 ods. 3 ustanovoval „Pri sčítaní hlasov, či bol text prijatý alebo zamietnutý, sa započítavajú iba hlasy odovzdané za a proti okrem prípadov, pre ktoré je v zmluvách stanovená špecifická väčšina“.[2]
Z citovaných ustanovení je zrejmé, že kým v prípade „bežného“ hlasovania Európskeho parlamentu by sa pri sčítaní hlasov započítavali len kladné a záporne hlasy poslancov, v prípade hlasovania v zmluvách výslovne predvídaného toto neplatí. Keďže hlasovanie o uznesení o odôvodnenom návrhu podľa čl. 7 ods. 1 Zmluvy o EÚ nepochybne je v zmluvách predvídané (viď čl. 354 Zmluvy o fungovaní EÚ) možno sa odôvodnene domnievať, že pri hlasovaní o uznesení o odôvodnenom návrhu sa musia započítať okrem hlasov za a proti aj tie, ktorými sa poslanci hlasovania zdržali.
Pri premietnutí uvedeného do reality hlasovania o odôvodnenom návrhu týkajúcom sa Maďarska to znamená, že na to aby uznesenie Európskeho parlamentu bolo prijaté by zaň malo
hlasovať minimálne 462 poslancov. Tento počet zodpovedá 2/3 odovzdaných hlasov všetkých poslancov – t. j. pri započítaní hlasov za, proti, ako aj tých, ktorými sa poslanci zdržali. Avšak, za prijatie uznesenia hlasovalo „len“ 448 (proti 197 a 48 sa zdržalo hlasovania).[3] Preto sa možno odôvodnene domnievať, že uznesenie nebolo prijaté. Avšak paradoxne, Európsky parlament ho za platne prijaté považoval a považuje (do potrebného kvóra neboli započítané hlasy poslancov, ktorí sa zdržali). Možno mať za to, že týmto došlo k porušeniu práva EÚ, konkrétne čl. 354 Zmluvy o fungovaní EÚ v spojitosti s čl. 178 ods. 3 Rokovacieho poriadku Európskeho parlamentu. Reakcia Maďarska na seba nenechala dlho čakať. Maďarsko sa obrátilo na Súdny dvor EÚ a po prijatí žaloby je vec aktuálne riešená pod číslom C-650/18 Maďarsko proti Európskemu parlamentu.
Konečný verdikt o platnosti, resp. neplatnosti odôvodneného návrhu Európskeho parlamentu tak vynesie Súdny dvor EÚ. Vzhľadom na zjavné pochybenie Európskeho parlamentu nemožno predpokladať, že Súdny dvor EÚ uznesenie k odôvodnenému stanovisku označí za platné. Už teraz je však jasné, že spôsobom, aký ukázal Európsky parlament by sa konanie o tak zásadnej otázke akiste nemalo iniciovať. Rovnako tak samotný priebeh konania pred Radou je rozporuplný. Poukazovať na prezumpciu správnosti aktu až do prípadného negatívneho verdiktu Súdneho dvora nie je v otázke právneho štátu najvhodnejšie. Práve pri tomto type konania je súlad s právom nadovšetko. Ak chce EÚ naprávať existujúce, či hroziace porušenie princípu právneho štátu, rozhodne by jej kroky nemali vzbudzovať pochybnosti, obzvlášť pokiaľ ide o súlad s právom EÚ. V opačnom prípade konanie stráca svoju legitimitu a aj opodstatnenosť.
Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania princípu právneho štátu v členských štátoch
Druhý prípad, ktorý sa spája s ochranou princípu právneho štátu v rámci EÚ, ako aj tieňom pochybností ohľadne súladu s právom EÚ, nesie v európskom žargóne názov „kondicionality“. O čo ide tentokrát? Európska komisia, pod vplyvom krajín volajúcich po efektívnom nástroji na ochranu právneho štátu predložila dňa 2. mája 2018 návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členských štátoch (ďalej len „návrh“)[4] Hlavnou ideou návrhu bolo vytvorenie prepojenia medzi výdavkami z rozpočtu EÚ a účinným dodržiavaním zásady právneho štátu. Veľmi zjednodušene – návrh má vytvoriť nástroj, na základe ktorého bude Európska komisia oprávnená vykonávacím aktom obmedziť tok prostriedkov z rozpočtu EÚ smerom k štátu, v prípadoch, keď má všeobecný nedostatok v oblasti dodržiavania zásady právneho štátu v členskom štáte vplyv alebo existuje riziko, že môže mať vplyv, na zásady správneho finančného riadenia alebo na ochranu finančných záujmov EÚ. Odtiaľ pramení aj pomenovanie „kondicionality“, čiže podmienenie čerpania prostriedkov z rozpočtu EÚ dodržiavaním princípu právneho štátu.
Na prvý pohľad skvelá idea, ktorá by nepochybne priniesla „vyššiu motiváciu“ pre členské štáty k plnému rešpektu princípu právneho štátu. Na druhej strane však, návrh má celý rad, veľmi jemne povedané, „trecích plôch“ s existujúcimi pravidlami a normami práva EÚ. Na tomto mieste je vhodne poukázať aspoň na tie najzásadnejšie:
a) súlad návrhu s právom EÚ
Návrh je zo strany Európskej komisie prezentovaný ako opatrenie rozpočtovej povahy. Toto však ťažko možno akceptovať. Obsah návrhu jasne ukazuje, že primárne ide o sankčný mechanizmus uplatňovaný v prípadoch porušenia princípu právneho štátu. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora EÚ,voľba právneho základu aktu EÚ musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho prieskumu. Patrí medzi ne predovšetkým cieľ a obsah aktu.[5] Irelevantný je aj právny základ uplatnený na prijatie iných aktov EÚ, ktoré majú podobné charakteristiky, keďže vhodný právny základ aktu sa musí určiť so zreteľom na jeho vlastný cieľ a obsah. Naopak, relevanciu pre voľbu právneho základu môže mať kontext, do ktorého predmetný akt patrí. [6] Preto nemožno súhlasiť s tým, že čl. 322 ods. 1 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ je správnym právnym základom pre prijatie návrhu, keďže možno mať za to, že daný článok primárneho práva nezohľadňuje kontext návrhu (princíp právneho štátu).
Aby bolo možné uviesť, že právny základ je správny, Európska komisia by musela nevyhnutne návrh doplniť tak, aby bol postavený aj na ustanovení zmlúv, ktoré by zodpovedalo obsahu návrhu, ktorým je, ako bolo uvedené vyššie, sankčný mechanizmus pre porušenie princípu právneho štátu. O to viac, že azda netreba pripomínať, že v súlade so zásadou prenesenia právomoci EÚ koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených. Ako už bolo uvedené vyššie, v kontexte ochrany základných hodnôt EÚ (princíp právneho štátu nevynímajúc), primárne právo upravuje len jeden mechanizmus svojho druhu, a to ten, ktorý je obsahom čl. 7 Zmluvy o EÚ. Daný článok však rozhodne nemožno považovať za právny základ pre sankčný mechanizmus, ako Európska komisia navrhuje. Preto možno mať za to, že primárne právo neposkytuje právny základ pre sankčný mechanizmus aký navrhuje Európska komisia v návrhu legislatívneho aktu.
V línii uvedeného možno mať za to, že návrh nemá oporu v primárnom práve, čo je doložené nedostatkom vhodného právneho základu. Čl. 322 ods. 1 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ v spojitosti s čl. 106a Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu nie sú v tomto smere dostatočným právnym základom.
b) rozpor s čl. 7 Zmluvy o EÚ, či dokonca jeho obchádzanie
Ak by sa niekomu mohla zdať vyššie prezentovaná výhrada ako nedostatočná, či málo presvedčivá, je na tomto mieste vhodné a potrebné prezentovať aj ďalšiu pochybnosť o návrhu. Ako už bolo naznačené, Európskou komisiou predložený návrh má za cieľ sankcionovať prípady ohrozenia i porušenia princípu právneho štátu. Tiež však už bolo uvedené, že za týmto účelom primárne právo EÚ upravuje osobitný mechanizmus zakotvený v čl. 7 Zmluvy o EÚ. Berúc do úvahy právnu silu oboch mechanizmov – existujúceho (v čl. 7 Zmluvy o EÚ), ako aj zamýšľaného (v návrhu) možno hneď na úvod skonštatovať, že mechanizmus v návrhu nesmie odporovať ani obchádzať mechanizmus, ktorý je daný čl. 7 Zmluvy o EÚ. Je to však tak?
Uvedené možno overiť na nasledovnom – podľa čl. 7 ods. 3 Zmluvy o EÚ „ak je prijaté rozhodnutie podľa odseku 2, môže Rada kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o pozastavení určitých práv vyplývajúcich z uplatňovania zmlúv pre príslušný členský štát vrátane hlasovacieho práva zástupcu vlády tohto členského štátu na zasadnutiach Rady. Rada pritom zohľadní možné následky takéhoto pozastavenia na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb“. Z citovaného ustanovenia je zrejmé, že akékoľvek sankcie z titulu porušenia princípu právneho štátu sú na mieste len prípade, ak:
– už Európska rada v súlade s čl. 7 ods. 2 Zmluvy o EÚ rozhodla o existencii závažného alebo pretrvávajúceho porušenia princípu právneho štátu a
– Rada by o navrhovanom opatrení (sankcii) rozhodla kvalifikovanou väčšinou.
Ani s jedným krokom, esenciálnym z pohľadu čl. 7 Zmluvy o EÚ, však návrh Európskej komisie nepočíta (hoci oba sú formulované ako kumulatívne vyžadované). Návrh teda vôbec nepredpokladá aktivovanie čl. 7 Zmluvy o EÚ, ktoré je však z pohľadu primárneho práva pre sankcie späté s porušením princípu právneho štátu nevyhnutné. Aj preto možno vysloviť pochybnosť o súlade návrhu s čl. 7 Zmluvy o EÚ.
Dokonca sa dá povedať, že návrh tak ako bol predložený Európskou komisiou a ako je aktuálne diskutovaný, nesie znaky obchádzania zákona, keďže vytvára nový alternatívny mechanizmus zameraný na princíp právneho štátu, ktorým sa snaží jednoznačne obísť podmienky ustanovené čl. 7 Zmluvy o EÚ, ktoré sú všeobecne vnímané ako ťažko splniteľné. Tu možno zaradiť predovšetkým kvórum na spustenie postupu podľa čl. 7 ods. 1 Zmluvy o EÚ, či postupu podľa čl. 7 ods. 2 Zmluvy o EÚ. Európska komisia v predloženom návrhu tieto kroky jednoducho „obchádza“ a rovno pristupuje ku kroku tretiemu – sankcionovaniu. Aj tu však obchádza požiadavku súhlasu kvalifikovanej väčšiny členských štátov, keď namiesto nej navrhuje prijímanie sankcií tzv. reverznou kvalifikovanou väčšinou (t. j. mechanizmom, pri ktorom návrh bude prijatý ak proti nemu nebude namietať kvalifikovaná väčšina členských štátov). S ohľadom na uvedené, možno mať za to, že návrh obchádza postup ustanovený čl. 7 Zmluvy o EÚ.
Z uvedeného je zjavné, že s návrhom nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o ochrane rozpočtu Únie v prípade všeobecných nedostatkov v oblasti dodržiavania princípu právneho štátu v členských štátoch sa spája celý rad otázok a väčších, či menších pochybností ohľadne jeho súladu s právom EÚ. Napriek tomu však priebeh rokovaní na úrovni EÚ odôvodňuje predpoklad o tom, že návrh bude prijatý. Súlad návrhu s právom EÚ bol braný ako „fait accompli“ – teda nikto detailnú diskusiu o tomto bode nevyžadoval. Aj preto si možno položiť, do značnej miery rečnícku, otázku – je široká politická podpora návrhu sankčného mechanizmu adekvátnou kompenzáciou pre vyššie indikovaný eventuálny rozpor s právom EÚ?
Je teda pre ochranu princípu právneho štátu v EÚ potrebný súlad s právom EÚ?
Na vyššie uvedených príkladoch je jasne viditeľné, že ani zdanlivou samozrejmé veci nemusia byť vždy samozrejmé. Veď kto by čo i len predpokladal, že princíp právneho štátu v rámci EÚ bude niekedy ochraňovaný na základe niečoho, čo samo osebe nie je povedzme plne v súlade s právom EÚ.
Situácie, na ktoré bolo poukázané vyššie žiaľ viacero otázok o „právnej čistote“ vyvolávajú. Dokonca môžu zvádzať k „nešťastnému“ záveru o tom, že pri ochrane princípu právneho štátu právo nemusí hrať až tak zásadnú rolu. Ak by sme však pripustili takúto úvahu, či záver, bol by to začiatok konca, pretože právny rozmer pri ochrane princípu právneho štátu nemôže byť v žiadnom prípade nahradený politickým, či iným rozhodnutím.
Preto, ak chce byť EÚ skutočným panstvom práva, či právnym štátom, mala by dôrazne dbať na to, aby jej jednotlivé kroky (nielen v tejto oblasti) boli plne v súlade s právom. A pokiaľ ide o prípadné zlyhania, práve tu by EÚ mala ukázať, že právo a existujúce pravidlá si ctí a k situáciám, ako sú popísané vyššie by rozhodne nemalo dochádzať. Totiž, aj tieň pochybnosti o súlade s právom môže narušiť legitimitu prijatých opatrení a tým aj porušiť princíp právneho štátu – lebo pre ochranu princípu právneho štátu v EÚ súlad s právom EÚ rozhodne potrebný je.
Autor: doc. JUDr. Peter Lysina, PhD., vedúci Katedry medzinárodného práva a medzinárodných vzťahov, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, E-mail: peter.lysina@flaw.uniba.sk.
[1] 2017/2131(INL)
[2] Rokovací poriadok Európskeho parlamentu. 8. volebné obdobie [citované 2020-15-07] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RULES-8-2018-07-31-RULE-178_SK.html
[3] Výsledky hlasovania Európskeho parlamentu z 12. septembra 2018 [citované 2020-15-07] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/PV-8-2018-09-12_EN.html
[4] COM(2018) 324 final
[5] napríklad rozsudok z 29. apríla 2004, Komisia proti Rade, (C-338/01, ECR 2004 p. I-4829) ECLI:EU:C:2004:253, bod 54
[6] napríklad rozsudok z 26. septembra 2013, Spojené kráľovstvo proti Rade (C-431/11) ECLI:EU:C:2013:589, body 48 a 67