Rokovanie Národnej rady je neodmysliteľne späté s jeho priebehom v budove na Námestí Alexandra Dubčeka v Bratislave, s fyzickou účasťou poslancov. Čo však v situácii, keď by kvôli šíreniu nebezpečnej nákazlivej choroby bola fyzická prítomnosť poslancov na jednom mieste znemožnená? Autor sa v predloženom odbornom príspevku zamýšľa, či je slovenský právny poriadok na takúto eventualitu pripravený, a ak nie, či by bolo nutné kvôli tomu meniť Ústavu Slovenskej republiky.
V stredu 25. marca 2020 schválila Národná rada vládny návrh zákona o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby Covid-19 a v justícii a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.[1] Hoci pozornosť verejnosti sa v prípade tohto návrhu sústredila predovšetkým na využívanie údajov od operátorov Úradom verejného zdravotníctva a zmeny v Súdnej rade, súčasťou schváleného návrhu boli aj ďalšie významné ustanovenia. Jedným z nich je možnosť tzv. per rollam zasadnutí kolektívnych orgánov právnických osôb založených podľa predpisov občianskeho alebo obchodného práva. Tie budú oprávnené v čase mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu používať korešpondenčné hlasovanie, ako aj oprávnené umožniť účasť ich členov na zasadnutí kolektívneho orgánu prostredníctvom elektronických prostriedkov, aj keď to nevyplýva z ich vnútorných predpisov alebo stanov.
V rovnaký deň priniesol portál Middle East Monitor informáciu, podľa ktorej bude 128-členný jednokomorový parlament štátu Libanon zasadať online. Ako uviedol predseda parlamentu Nabih Berri, zasadnutia budú prebiehať prostredníctvom video konferencií v záujme šetrenia času a nákladov.[2] Už 3. marca 2020 bolo zase potvrdené, že v Iráne sa vírusom nakazilo 8 % poslancov jeho parlamentu.[3] Vyvstáva preto otázka, akým spôsobom je na podobnú situáciu pripravený slovenský ústavný systém. Mohli by schôdze Národnej rady prebiehať aj takým spôsobom, ako to umožňuje § 1a kompetenčného zákona vláde („Schôdze vlády môžu prebiehať aj s využitím technického prostriedku na prenos obrazu a zvuku.“)?
Na začiatku je potrebné povedať, že ústavné normy predpokladajú situáciu, keď by bola činnosť Národnej rady znemožnená. Podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu sa zriaďuje Parlamentná rada, ktorá má v takejto situácii vykonávať ústavné právomoci Národnej rady, s taxatívne vymedzenými výnimkami. Činnosť Parlamentnej rady je však možná len počas vojny, vojnového stavu alebo výnimočného stavu. Keďže samotná pandémia bez ďalšieho je dôvodom iba pre vyhlásenie núdzového stavu, pri znemožnení činnosti Národnej rady kvôli koronavírusu nie je možné jej nahradenie Parlamentnou radou.
Ak by aj ústavný zákon č. 227/2002 Z. z predpokladal činnosť Parlamentnej rady aj počas núdzového stavu v súvislosti s pandémiou, prakticky jediným prínosom by bolo zníženie počtu členov celoštátneho zastupiteľského orgánu. Kým počet členov Národnej rady je 150, Parlamentná rada by v súčasnosti mala menej než 68 členov.[4] Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. výslovne nerieši rokovanie Parlamentnej rady na diaľku a tento orgán by sa navyše nemohol uznášať napríklad na zmene ústavy, ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti, na zmene samotného ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. a nemohol by ani vysloviť súhlas s medzinárodnou zmluvou. Zaujímavosťou je, že hoci slovenský právny poriadok existenciu Parlamentnej rady predpokladá, neexistuje zákon upravujúci jej rokovací poriadok. Zákon č. 350/1996 Z. z. upravuje len rokovanie Národnej rady v štandardnom režime a o rokovacom poriadku Parlamentnej rady sa nezmieňuje ani ústavný zákon č. 227/2002 Z. z.
Javí sa však, že prípadné použitie Parlamentnej rady ako dočasnej náhrady za Národnú radu by pri pandémii nebolo zmysluplné, pretože bez možnosti rokovania na diaľku by bola jej činnosť vystavená rovnakému riziku ako parlament v štandardnom zložení.
Text Ústavy Slovenskej republiky sa už prípadom znemožnenia činnosti Národnej rady nezaoberá, s výnimkou čl. 102 ods. 1 písm. e) a možnosťou prezidenta republiky parlament rozpustiť, ak Národná rada nebola dlhšie ako tri mesiace spôsobilá uznášať sa, hoci jej zasadanie nebolo prerušené a hoci bola v tom čase opakovane zvolávaná na schôdzu. Prirodzene, rozpustenie parlamentu s následnými novými voľbami by situáciu iba zhoršilo a preto sa tejto možnosti ďalej nepotrebujeme venovať.
Pri absencii ďalších alternatív musí nasledovať otázka, či je pre zavedenie možnosti rokovania na diaľku potrebná zmena ústavy alebo by postačilo schválenie ďalšieho zákona o rokovacom poriadku Národnej rady, keďže nový zákon sa javí vhodnejší než detailná novelizácia existujúceho zákona č. 350/1996 Z. z. Ústava v čl. 92 ods. 2 splnomocňuje Národnú radu, aby si podrobnosti o svojom rokovaní a o rokovaní výborov upravila zákonom. Je to možno prekvapujúce, ale v piatej hlave ústavy sa nenachádza norma, z ktorej explicitného znenia by vyplývala povinnosť rokovania s fyzickou prítomnosťou poslancov v jednej a tej istej budove:[5]
- Z povinnosti zložiť sľub nevyplýva zákaz jeho zloženia písomne (čl. 75 ods. 1)
- Výrok pri výkone funkcie poslanca nemusí zaznieť len ústnym prednesom spoza rečníckeho pultu (čl. 78 ods. 2)
- Interpelácie sa aj v štandardnom režime podávajú najprv písomne (čl. 80 ods. 1)
- Ak v tom poslancovi bránia vážne okolnosti, môže sa vzdať mandátu písomne do rúk predsedu Národnej rady, nie iba osobným vyhlásením (čl. 81)
- Stále zasadnutie Národnej rady nie je nezlučiteľné so zasadnutím na diaľku (čl. 82 ods. 1), a rovnako ani zvolávanie schôdzí predsedom (čl. 83 ods. 1)
- Verejnosť schôdzí Národnej rady je aj v súčasnosti zabezpečená cez internetové vysielanie (čl. 83 ods. 3)
- Schopnosť uznášať sa, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých jej poslancov (čl. 84 ods. 1) môže byť naplnená aj na diaľku
- Povinnosť člena vlády alebo vedúceho iného orgánu štátnej správy zúčastniť sa na požiadanie Národnej rady alebo jej orgánu na schôdzi (čl. 85) nevylučuje zúčastnenie sa „pripojením“ na schôdzu prebiehajúcu na diaľku
- Návrh zákona sa už dnes podáva aj elektronicky[6] (čl. 87 ods. 1)
Naproti tomu, zo zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady potreba fyzickej prítomnosti na jednom mieste jednoznačne vyplýva. Ide napríklad o tieto ustanovenia:
- V rámci skladania sľubu musí poslanec podať ruku predsedovi Národnej rady (§ 4)
- Pri zvolávaní schôdze určuje predseda Národnej rady okrem iného aj miesto konania (§ 17 ods. 1)
- Z § 21 ods. 2 vyplýva, že schôdza sa koná v budove Národnej rady
- Prítomnosť poslancov sa zisťuje prostredníctvom technického zariadenia v rokovacej sále (§ 23 ods. 4)
- V rozprave možno vystúpiť len od rečníckeho pultu (§ 27 ods. 6)
- Zabezpečenie poriadku v rokovacej sále (§ 32)
- Na tajné hlasovanie sa použijú hlasovacie lístky, ktoré overovatelia Národnej rady vydajú poslancom pri vstupe do priestoru určeného na tajné hlasovanie (§ 39 ods. 9)
- Účasť verejnosti na verejných schôdzach výborov sa umožňuje do naplnenia kapacity miest v miestnosti, v ktorej výbor rokuje (§ 50 ods. 1).
Rokovací poriadok by si preto pri rokovaní na diaľku vyžadoval nevyhnutné zmeny. Čo sa týka ústavného textu, súhlasíme s tým, že pokiaľ by sa mal interpretovať metódou originalizmu (s prihliadnutím na pôvodný úmysel tvorcov), museli by sme dospieť k záveru, podľa ktorého je vysoko nepravdepodobné, že by tvorcovia ústavy predpokladali v roku 1992 možnosť rokovania Národnej rady prostredníctvom internetu. Naopak, ak sa má ústavný text interpretovať metódou living tree constitutionalism (ústava ako žijúci organizmus), výsledok je vo vzťahu k možnosti rokovania na diaľku pozitívnejší.
Ak by však aj došlo k príklonu k metóde living tree constitutionalism, podľa nášho názoru sa stále v ústavnom texte nachádza norma, ktorá by mohla byť pre rokovanie na diaľku problematická. Článok 73 ods. 2 druhá veta ústavy obsahuje garanciu vykonávania mandátu osobne, podľa svedomia a presvedčenia poslanca, a bez viazanosti príkazmi. Vykonávanie mandátu je nezastupiteľné (I. ÚS 8/97) a porušenie tohto zákazu je v zmysle § 136 ods. 2 písm. b) rokovacieho poriadku dôvodom pre začatie disciplinárneho konania.[7] Nezastupiteľné vykonávanie mandátu by pri rokovaní na diaľku vyžadovalo, aby bol z hlasovania každého poslanca vyhotovený obrazový záznam, z ktorého by nespochybniteľne vyplývalo, že hlasovanie uskutočnila oprávnená osoba. Pri bežnom rokovaní Národnej rady plnia kontrolu tohto zákazu poslanci navzájom, spoločne s prítomnými zástupcami médií. Dôsledná kontrola nezastupiteľného vykonávania mandátu 150 poslancami by sa mohla ukázať ako nerealizovateľná. Predstavme si povedzme hlasovanie o pozmeňujúcich návrhoch zo spoločnej správy výborov, ktoré boli vyňaté na osobitné hlasovanie o každom bode. Pri každom hlasovaní by sa muselo zdĺhavo kontrolovať, či bol čl. 73 ods. 2 splnený. Rokovanie na diaľku by si preto mohlo vyžadovať také doplnenie čl. 73 ods. 2, podľa ktorého sa za osobný výkon mandátu počas núdzového stavu a rokovania na diaľku automaticky považuje hlasovanie poslanca napríklad prostredníctvom elektronického občianskeho preukazu, bez ďalšej dôslednej kontroly, či je hlasujúcim v konkrétnom momente skutočne poslanec Národnej rady.
Pri rokovaní na diaľku môže nastať ešte jeden vážny problém. Hlasovanie poslanca Národnej rady môže byť vyvolávať ústavnoprávne účinky vtedy, keď je jeho vôľa slobodná a vážna.[8] Poslanci sú vystavení rôznym tlakom už počas bežného fungovania parlamentu,[9] a tento tlak by mohol byť znásobený práve počas rokovania na diaľku. Poslanec by sa mohol rozhodnúť inak v pléne parlamentu, za prítomnosti verejnej kontroly, a inak v izolovanom prostredí. Napríklad v Belgicku sa stal prípad, keď mala byť belgická senátorka nútená na stretnutí s predsedom senátu a dvoma ďalšími senátormi z jej vlastnej strany k podpísaniu predpripravenej rezignácie, avšak neskôr G. K. informovala predsedu senátu, že si želá pokračovať vo výkone svojho mandátu z dôvodu, že k podpisu rezignácie bola nútená. Senát vzdal rezignáciu na vedomie a podľa G. K. jej bolo zabránené vstúpiť do rokovacej sály senátu.[10] Právna úprava by preto mala myslieť na situáciu, keď by poslanec s odstupom času tvrdil, že pri hlasovaní na diaľku urobil rozhodnutie pod nátlakom.
Záver
Slovenský ústavný systém v súčasnosti neumožňuje, aby parlament po vzore vlády mohol rokovať aj „s využitím technického prostriedku na prenos obrazu a zvuku“. Na diaľku nemôže rokovať ani Parlamentná rada. Ak by sa súčasná pandémia vyhrotila tak, že by bolo rokovanie parlamentu s fyzickou prítomnosťou poslancov v pléne znemožnené a parlament by chcel rokovať na diaľku, musel by ešte v štandardnom režime prijať zákon upravujúci rokovací poriadok pre schôdzu na diaľku, s čím by bola samozrejme spojená potreba jej technického zabezpečenia a nespochybniteľnej identifikácie samotných poslancov pri hlasovaní. Riadny priebeh schôdzí na diaľku by si tiež vyžadoval úpravu ústavnej zásady nezastupiteľného výkonu mandátu, aby nemuselo dochádzať k zdĺhavej kontrole hlasujúcich poslancov. Hoci to v súčasnosti nevyzerá na to, že by k takýmto zmenám muselo dôjsť, podľa nášho názoru by sa však minimálne jeden nový zákon prijať mal, a to zákon upravujúci rokovanie Parlamentnej rady. Ak by v budúcnosti skutočne nastala situácia, kedy by bola činnosť Národnej rady znemožnená a dočasne by ju nahradila Parlamentná rada, bolo by možné sústrediť sa na v tom čase podstatnejšie veci, pričom rokovanie Parlamentnej rady by nebolo sťažené chýbajúcim rokovacím poriadkom.
Autor: Mgr. Vincent Bujňák, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: vincent.bujnak@flaw.uniba.sk
[1] Dostupné na https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/cpt&ZakZborID=13&CisObdobia=8&ID=29 [cit. 25. 03. 2020].
[2] Dostupné na https://www.middleeastmonitor.com/20200325-lebanon-parliament-goes-online-as-pm-warns-state-struggling-to-contain-coronavirus/ [cit. 25. 03. 2020].
[3] Dostupné na https://www.theguardian.com/world/2020/mar/03/iran-steps-up-coronavirus-efforts-as-23-mps-said-to-be-infected. [cit. 25. 03. 2020].
[4] V zmysle čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. je predsedom Parlamentnej rady predseda Národnej rady; ďalšími členmi sú podpredsedovia Národnej rady, predsedovia a podpredsedovia výborov Národnej rady a predsedovia poslaneckých klubov. Národná rada má štyroch podpredsedov, devätnásť zriadených výborov a šesť poslaneckých klubov. Štandardne má každý výbor dvoch podpredsedov. K 25. marcu 2020 nie je zverejnený úplný zoznam podpredsedov výborov, a neboli ani zvolení predsedovia Osobitného kontrolného výboru Národnej rady na kontrolu činnosti Vojenského spravodajstva a Výboru Národnej rady pre ľudské práva a národnostné menšiny. Minimálne v jednom prípade je ale známe, že tá istá osoba je predsedníčkou poslaneckého klubu a zároveň predsedníčkou jedného z parlamentných výborov. Preto je tento počet výsledkom 1 + 4 + 19 x 3 + 6.
[5] Pre porovnanie, ústava upravuje rokovanie vlády ako iného kolektívneho ústavného orgánu omnoho stručnejšie. Podľa čl. 118 Ústavy Slovenskej republiky je vláda schopná uznášať sa, ak je prítomná nadpolovičná väčšina jej členov; na prijatie uznesenia vlády je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých členov vlády. Ústavodarca zvolil stručnejšiu úpravu podľa všetkého z dôvodu, že vláda je v štandardných podmienkach z hľadiska zloženia omnoho menej heterogénna než 150-členný parlament, v ktorom existuje členenie na koaličný a opozičný blok.
[6] Pozri www.nrsr.sk/web/Static/sk-SK/NRSR/Doc/zd_efpdm.pdf [cit. 25. 03. 2020].
[7] V minulosti sa kvôli porušeniu tohto zákazu vzdala mandátu poslankyňa I. R. (pozri rozhodnutie predsedu Národnej rady č. 1085 z 23. apríla 2009, dostupné na https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=predseda/rozhodnutia/zakladne) a poslankyni M. Š. boli za to uložené pokarhanie a pokuta vo výške 1 000 eur (dostupné na https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/cpt&ZakZborID=13&CisObdobia=7&ID=160).
[8] Obdobne I. ÚS 8/97.
[9] Pozri napríklad skutkový stav vo veci I. ÚS 76/2011.
[10] S rozhodnutím sme sa oboznámili na základe KAPIŠOVSKÁ, A.: G. K. proti Belgicku. In: EPI Právne systémy, 2019, ISSN 2644-4674. [elektronický zdroj].