Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v nadväznosti na expresnú novelu zákona o volebnej kampani prijatú koncom júna 2019 a v kontexte významu volieb pre reprezentatívnu demokraciu, nad tým, ako by sa nemali pravidlá volebnej súťaže meniť.
V spoločnosti založenej na reprezentatívnej demokracii, v ktorej sa reprezentanti občanov (prípadne obyvateľov) ustanovujú prostredníctvom volieb, by mala byť mimoriadna pozornosť venovaná práve volebným pravidlám a každej ich zmene. Zmena zákonnej úpravy volebnej súťaže totiž v konečnom dôsledku môže viesť až k popretiu slobodnej súťaže politických síl, t. j. jedného zo základných princípov Ústavy (aj) Slovenskej republiky. Organickou súčasťou právnej úpravy volieb, teda aj právnej úpravy do ktorej má byť reflektovaná ústavná požiadavka slobodnej súťaže politických síl, je aj úprava volebnej kampane. Spôsob, akým sa účastníci volebnej súťaže môžu (alebo nemôžu) uchádzať o priazeň voličov totiž zásadným spôsobom môže ovplyvniť to, ako výsledky volieb napokon dopadnú a prostredníctvom toho aj to, či zvolení reprezentanti budú skutočne odrážať vôľu (väčšiny) voličov.
Vo štvrtok 27. júna 2019 bola po asi 16 hodinách v skrátenom legislatívnom konaní schválená relatívne stručná novela zákona o volebnej kampani. Návrh zákona bol do Národnej rady doručený len deň predtým, t. j. vo štvrtok 26. júna. V prvom čítaní bol odhlasovaný 26. júna o 19:17 hod. a v treťom (záverečnom) čítaní 27. júna o 11:17 hod. Predmetná novela zákona o volebnej kampani nie len že nebola dostatočne prerokovaná v parlamente, ale dokonca absentovala prakticky akákoľvek verejná diskusia. Po prvý raz sa k zámeru prijať takúto novelu úpravy volebnej kampane vyjadril predseda Národnej rady len v sobotu 22. júna, aj to však bez uvedenia konkrétností. Žiadne pripomienkové konanie, žiadna reálna možnosť (najmä odbornej) verejnosti dostatočne sa s navrhovanými zmenami pravidiel volebnej kampane oboznámiť.
Samozrejme, môžeme diskutovať aj o obsahu expresnej júnovej novely zákona o volebnej kampani.[1] Avšak to, čo je, prinajmenšom podľa môjho názoru, závažnejšie, je spôsob, akým bol tento návrh schválený. Zmena pravidiel volebnej súťaže, nech je z obsahového hľadiska akokoľvek stručná či akokoľvek „dobrá“, by totiž za žiadnych okolností nemala byť prijatá (doslova) v priebehu niekoľkých hodín, a to bez akejkoľvek diskusie. Navyše, predmetná novela zákona o volebnej kampani bola v Národnej rade schválená len niekoľko mesiacov pred nasledujúcimi parlamentnými voľbami, ktoré sú očakávané v prvom štvrťroku budúceho roka. Náhla zmena volebných pravidiel je nevhodná vo všeobecnosti, no jej prijatie expresným spôsobom a v tak krátkom čase pred voľbami, ktoré sú nepochybne v našich podmienkach voľbami kľúčovými, túto nevhodnosť niekoľkonásobne zvyšuje.
So zmenami volebných pravidiel prijatými v krátkom čase pred voľbami či v expresnom čase pritom na Slovensku už skúsenosti máme. Išlo najmä o rok 1998, kedy bola pred septembrovými voľbami do Národnej rady, ktoré sa napokon pre ďalší politický vývoj na Slovensku ukázali ako kľúčové, prijatá novela zákona upravujúceho práve parlamentné voľby.[2] Tento zákon, v Zbierke zákonov publikovaný pod č. 187/1998 Z. z., možno v plnej miere označiť za ukážkový príklad volebného inžinierstva, prostredníctvom ktorého si predstavitelia vtedajšej vládnej koalície chceli zabezpečiť zvýšenie šancí na úspech v parlamentných voľbách. Za najzásadnejšiu zmenu, ktorú citovaný zákon mal priniesť, možno označiť zmenu úpravy uzatváracej klauzuly, ktorá mala za cieľ de facto z volebnej súťaže vylúčiť koalície politických strán. Dôsledkom novej úpravy totiž bolo to, že na každú politickú stranu tvoriacu súčasť volebnej koalície sa na účely posudzovania toho, či plnila podmienky pre postup k prideľovaniu mandátov, hľadelo samostatne. Okrem uzatváracej klauzuly sa v roku 1998 zmeny dočkali aj ďalšie dôležité inštitúty volebného práva, ako napr. volebné obvody. Dovtedajšie štyri volebné obvody boli nahradené jediným, ktorý zahŕňal celé územie Slovenskej republiky. Táto, z komparatívneho hľadiska v podstate anomália, zostala platná až dodnes. Novela volebného zákona z roku 1998 taktiež priniesla aj výslovné vylúčenie súkromnoprávnych rozhlasových a televíznych vysielateľov z volebnej kampane. Ako sa neskôr ukázalo, časť noviniek zavedených zákonom č. 187/1998 Z. z. bola v rozpore s Ústavou. Nález Ústavného súdu však bol vydaný až po vykonaní samotných volieb, čiže nemohol efektívnym spôsobom „vyradiť“ neústavnú zmenu pravidiel volebnej súťaže.[3]
Rekordérom, pokiaľ ide o čas zostávajúci do nasledujúcich parlamentných volieb, bol pravdepodobne zákon č. 266/2010 Z. z. novelizujúci vtedy platný zákon o voľbách do Národnej rady.[4] Tento zákon sa síce nedotkol priamo volebných pravidiel v presnom zmysle slova, keďže upravoval „len“ otázku finančných príspevkov poskytovaných štátom pre úspešné politické strany, no spôsob akým bol prijatý to vôbec „neznižuje“. Zákon č. 266/2010 Z. z. bol v Národnej rade schválený 10. júna 2010 a v Zbierke zákonov vyhlásený nasledujúci deň, kedy súčasne nadobudol aj účinnosť. Nasledujúce parlamentné voľby, ktorých výsledky boli pre aplikáciu pravidiel obsiahnutých v citovanom zákone rozhodujúce, sa pritom konali len o ďalší deň neskôr, t. j. 12. júna. Aj tento zákon bol, pravdaže, schválený v skrátenom legislatívnom konaní. Poslanci boli v jeho prípade ešte rýchlejší, keď jeho odhlasovanie v treťom čítaní (10. jún 2010, 15:55 hod.) nasledovalo niečo viac ako tri hodiny po jeho schválení v prvom čítaní (10. jún 2010, 12:17 hod.). Len ako čerešničku na torte dodávam, že dôvodom pre zmenu objemu finančných príspevkov určených na podporu činnosti politických strán bola, ako sa uvádza aj v dôvodovej správe, snaha ušetriť v štátnom rozpočte finančné prostriedky, ktoré by následne mohli byť využité na zabezpečovanie podpory občanom postihnutých extrémnymi povodňami, ku ktorým došlo na prelome mája a júna 2010. Išlo teda o značne neštandardné riešenie, ktoré, vzhľadom na časový okamih jeho prijatia, prinajmenšom „zaváňa“ predvolebným populizmom.
Schvaľovanie zákonov v skrátenom legislatívnom konaní, vrátane tých, ktoré by menili pravidlá volebnej súťaže, samozrejme nemožno vylúčiť úplne. Malo by sa však tak diať len výnimočne a dôvod pre takýto postup by mal byť skutočne závažný. Ako príklad možno uviesť skutočne bezprecedentne výnimočnú situáciu, ktorá sa odohrala pred voľbami do orgánov samosprávy obcí (opäť) v roku 1998. Tieto voľby sa mali pôvodne uskutočniť 13. a 14. novembra 1998, no 15. októbra 1998 Ústavný súd vydal nález,[5] ktorým konštatoval neústavnosť viacerých ustanovení zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení zmien, ktoré boli vykonané zákonom č. 233/1998 Z. z. prijatý taktiež len niekoľko mesiacov pred voľbami. Národná rada na stav, kedy necelý mesiac pred plánovaným konaním volieb bola časť právnej úpravy vyhlásená za neústavnú, reagovala prijatím ústavného zákona, ktorým volebné obdobie orgánov samosprávy obcí predĺžila asi o mesiac, čím sa umožnilo prijatie „opravnej“ novely zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí.[6] V opačnom prípade by totiž reálne hrozilo to, že výsledky volieb uskutočnených podľa už neústavnej zákonnej úpravy by mohli byť (a celkom určite by aj boli) spochybnené.
Paradoxne, aj prijatie júnovej novely zákona o volebnej kampani v skrátenom legislatívnom konaní bolo vládou Slovenskej republiky odôvodnené potrebou chrániť ústavný princíp slobodnej súťaže politických síl a rovnosť pasívneho volebného práva. Som však toho názoru, že intenzita potenciálneho zásahu do uvedených ústavných princípov resp. základných práv nebola dostatočná na to, aby odôvodňovala tak expresné prijatie nových zákonných pravidiel. Rovnako nie práve najpresvedčivejšie vyznieva tvrdenie, že neriešenie súčasnej situácie s postavení a činnosťou tretích strán vo volebnej kampani by mohlo viesť až k spochybneniu legality a legitimity budúcoročných parlamentných volieb. Koniec koncov, tretie strany sa podieľali na vedení volebnej kampani aj vo voľbách do Národnej rady v roku 2016, no Ústavnému súdu nebolo žiadne podanie namietajúce ústavnosť a zákonnosť volieb doručené.
Isteže, zmeny volebných pravidiel prinášané júnovou novelou zákona o volebnej kampani nemožno, čo do ich zásadnosti, porovnávať s tými, ktoré boli prijaté na sklonku volebného obdobia v roku 1998. To však nič nemení na téze, že každá zmena pravidiel volebnej súťaže, ktorá je pre fungovanie reprezentatívnej demokracie conditio sine qua non, by mala byť prijatá až po jej náležitom prediskutovaní a odbornom posúdení. Netreba zabúdať ani na princíp právnej istoty, ktorý je imanentnou súčasťou ústavného princípu právneho štátu. Za súčasť princípu právnej istoty je potrebné považovať aj požiadavku na predvídateľnosť právnej úpravy.[7] Osobitne to platí aj v prípade volebnej súťaže, kde by jej jednotliví účastníci, ktorými sú najmä politické strany, mali mať dostatočný časový priestor pre prispôsobenie sa novým pravidlám.
Vo väzbe na obsah júnovej novely zákona o volebnej kampani sa ešte žiada dodať, že pesimista by mohol povedať, že do budúcoročných parlamentných volieb je ešte stále (relatívne) ďaleko, takže táto zmena nemusí byť ani zďaleka tá posledná a ani zďaleka tá najproblematickejšia…
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva,
E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Z obsahového hľadiska ide o novelu tak zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani, ako aj zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach. Novela prináša dve podstatné zmeny. Tou azda najvýznamnejšou je zrušenie možnosti toho, aby sa na volebnej kampani podieľali, okrem politických strán a kandidátov, aj tzv. tretie strany. Druhou dôležitou zmenou je stanovenie stropu pre príjmy politickej strany získané z členských príspevkov či z darov. Dôležité je poznamenať aj to, že všetky uvedené zmeny by mali byť účinné prakticky okamžite, teda nie napríklad až od ďalšieho volebného obdobia Národnej rady.
[2] Voľby sa konali 25. a 26. septembra 1998. Predmetná novela zákona č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady, t. j. zákon č. 187/1998 Z. z., bola schválená 20. mája 1998.
[3] Nález Ústavného súdu z 11. marca 1999, sp. zn. PL. ÚS 15/98.
[4] Išlo o zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky.
[5] Nález Ústavného súdu z 15. októbra 1998, sp. zn. PL. ÚS 19/98.
[6] Išlo o ústavný zákon č. 332/1998 Z. z. o predĺžení volebného obdobia orgánov samosprávy obcí zvolených vo voľbách v roku 1994. Novelu zákona upravujúceho voľby do orgánov samosprávy obcí, ktorá „opravila“ zákonnú úpravu obecných volieb, predstavoval zákon č. 331/1998 Z. z. prijatý súčasne s citovaným ústavným zákonom.
[7] Porovnaj napr. DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. Bratislava : C. H. Beck, 2015, s. 264.