Prečo tento blog
Za súčasť svojich pracovných úloh, vznešenejšie povedané snáď akéhosi profesionálneho poslania, považujem aj to, že by som sa mal snažiť zásadné ústavnoprávne udalosti, ktoré Slovenská republika zažila, alebo ktoré ju ešte len čakajú, zrozumiteľným spôsobom vysvetľovať aj laikom (neprávnikov). Neraz som sa totiž stretol s tým, že bežný občan, osoba s právom hlasovať v referende predpokladanom v druhom oddiele piatej hlavy Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“),[1] často nemá dostatočne presnú predstavu o tom, o čom sa vlastne v referende, ktoré by sa malo konať v sobotu 21. januára 2023,[2] bude rozhodovať. A ako som zistil počas výučby, často túto predstavu nemajú ani študenti právnickej fakulty (aj keď išlo len o študentov počas prvého semestra ich bakalárskeho štúdia).
Prostredníctvom tohto stručného príspevku sa preto budem snažiť čo najzrozumiteľnejšie vysvetliť to, o čom januárové referendum je, resp. to, o čom nie je. Dovolím si pridať aj svoj hodnotiaci pohľad na jeho predmet, ktorý možno niektorým čitateľom pomôže formulovať vlastné rozhodnutie týkajúce sa ich účasti na blížiacom sa hlasovaní.
O čom referendum je
Ešte predtým, než priblížim to, o čom januárové referendum je, treba povedať najmä to, o čom blížiace sa referendum nie je. Vo všeobecnosti sa totiž možno stretnúť s mylnou predstavou, že výsledky referenda, ak bude úspešné (rozumej platné a s väčšinou hlasov „áno“), budú priamo znamenať skrátenie či predčasné skončenie volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“ alebo „parlament“), resp. predčasné parlamentné voľby. To priamym dôsledkom vyhlásenia výsledkov januárového referenda nebude.
Dôsledkom referenda, za predpokladu, že väčšina jeho účastníkov odpovie na položenú otázku „áno“, bude zmena Ústavy. Pôjde o zmenu viacerých jej ustanovení obsiahnutých v piatej hlave nazvanej „Zákonodarná moc“. Tieto zmeny vo svojom súhrne do Ústavy výslovne doplnia možnosť dosiahnuť skrátenie volebného obdobia Národnej rady, a v dôsledku toho aj konanie predčasných parlamentných volieb, aj inak ako prostredníctvom rozpustenia Národnej rady zo strany prezidenta Slovenskej republiky (ďalej len „prezident“). Platný text Ústavy, aj napriek ústavnopolitickej praxi,[3] totiž predpokladá len túto jedinú možnosť ako predčasnú výmenu poslancov parlamentu dosiahnuť.
Po novom, ak by bolo skúmané referendum úspešné, by Národná rada mohla sama rozhodnúť o predčasnom skončení svojho volebného obdobia, čiže o jeho skončení skôr ako po uplynutí štyroch rokov.[4] Národná rada by tak mohla spraviť prostredníctvom svojho uznesenia kedykoľvek počas plynutia volebného obdobia. Na to, aby k predčasnému skončeniu volebného obdobia došlo by boli potrebné hlasy nadpolovičnej väčšiny zo všetkých poslancov, t. j. hlasy aspoň 76 poslancov. Pre porovnanie, na prijatie bežného zákona stačia hlasy nadpolovičnej väčšiny z prítomných poslancov (teoreticky aj len 39 hlasov), na schválenie ústavného zákona (zmeny Ústavy) je potrebné získať hlasy trojpätinovej väčšiny zo všetkých poslancov (aspoň 90 hlasov).
Okrem poslancov Národnej rady by, v prípade úspešného výsledku januárového referenda, získali možnosť o predčasnom skončení volebného obdobia parlamentu rozhodnúť aj občania Slovenskej republiky, a to prostredníctvom referenda. Podľa v súčasnosti platného znenia Ústavy, berúc do úvahy jej záväzný výklad podaný Ústavným súdom Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“), je totiž takéto referendum neprípustné.[5] Ak by však občania chceli volebné obdobie parlamentu skutočne predčasne skončiť prostredníctvom referenda, musel by celý proces, začínajúci žiadosťou prezidenta o vyhlásenie referenda, začať odznova. Povedané prozaickejšie, na skrátenie volebného obdobia, a teda aj na dosiahnutie predčasných volieb, by sa muselo okrem januárového referenda konať ďalšie referendum. Prezidenta by o jeho konanie mohli požiadať občania (najmenej 350.000 vo forme petície), alebo Národná rada. Druhá z možností by sa však javila ako pomerne úsmevná, keďže Národná rada by už mala nespochybniteľnú možnosť volebné obdobie si skrátiť sama.
Pre úplnosť sa žiada dodať, že možnosť predčasného skončenia volebného obdobia Národnej rady, dosiahnutá prostredníctvom januárového referenda, by sa týkala akéhokoľvek volebného obdobia, nie len toho, ktoré začalo plynúť po voľbách konaných 29. februára 2020 a ktoré by malo riadne skončiť až začiatkom roka 2024. Išlo by teda o vytvorenie všeobecného pravidla použiteľného do budúcnosti. Toto pravidlo by platilo dovtedy, pokiaľ by sa príslušné ustanovenia Ústavy (opäť) nezmenili, a to či už vo forme ústavného zákona Národnej rady alebo ďalšieho referenda.
Podstatným je taktiež upozorniť, že všetky uvedené dôsledky by nastali jedine v prípade, ak by výsledky blížiaceho referenda boli platné. V zmysle príslušných ustanovení Ústavy to znamená predovšetkým to, že hlasovania by sa musela zúčastniť nadpolovičná väčšina zo všetkých oprávnených voličov. Ako však ukazujú doterajšie skúsenosti, táto podmienka je pomerne prísna, keďže doposiaľ sa ju podarilo splniť len v prípade referenda o vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie konanom v roku 2003.
Zhodnotenie predmetu referenda
Keďže už by malo byť jasné, o čom januárové referendum bude (a o čom nebude), dovolil by som si ešte zopár hodnotiacich úsudkov k jeho predmetu, teda k tomu, či považujem zmenu Ústavy, ktorá by bola výsledkom referenda, za vhodnú.
Aj keď voľby, voľby do Národnej rady nevynímajúc, by sa ideálne mali opakovať v pravidelných (rovnako trvajúcich) intervaloch, ústavnopolitická prax (nie len tá na Slovensku) ukazuje, že z času na čas dôjde k takým politickým udalostiam, či priam politickej kríze, ktorej najlepším riešením je takpovediac reštart systému, teda čo možno najskoršie parlamentné voľby a prostredníctvom nich aj vytvorenie novej vlády.[6] Národná rada by preto možnosť rozhodnúť o predčasnom skončení svojho volebného obdobia určite mať mala.
Otáznym však je, za akých podmienok by parlament o predčasnom skončení volebného obdobia mal rozhodnúť. Hneď prvou vecou, ktorú treba zvážiť, je počet hlasov potrebných na prijatie uznesenia o predčasnom skončení volebného obdobia. Keďže nadpolovičná väčšina z prítomných poslancov je nesporne málo, uvažovať sa dá buď o nadpolovičnej väčšine zo všetkých (čo by bolo realitou podľa januárového referenda) alebo až o kvalifikovanej či ústavnej väčšine, teda o nutnosti získať 90 a viac hlasov. Zopár mesiacov dozadu som sa prikláňal k prísnejšej možnosti (kvalifikovaná väčšina), no udalosti posledných týždňov, kedy väčšina poslancov síce vláde vyslovila nedôveru, no súčasne si jasne nevie predstaviť čo ďalej, teda či sa vôbec majú konať predčasné parlamentné voľby, si viem predstaviť uspokojiť sa aj len so 76 hlasmi potrebnými na predčasné skončenie volebného obdobia Národnej rady. Uvažovať by sa však dalo nad istými garanciami toho, aby sa o predčasnom skončení volebného obdobia nehlasovalo pričasto. V záujme poskytnutia „šance“ novozvoleným poslancom by napríklad bolo vhodné, aby sa Národná rada mohla sama na skočení svojho volebného obdobia uzniesť napríklad až najskôr rok po predchádzajúcich voľbách. Možno uvažovať aj nad ďalšími formami garancií, no zrejme tou najefektívnejšou bude samotný strach poslancov, alebo aspoň podstatnej časti z nich, pred „neobhájením“ svojho mandátu v predčasných voľbách, ktoré by skrátenie volebného obdobia prinieslo.
Vo vzťahu k možnosti skrátiť volebné obdobie Národnej rady prostredníctvom referenda je to zložitejšie. Možnosť takpovediac odvolať poslancov parlamentu občanmi, teda tými, ktorých majú reprezentovať, síce vyznieva ako akýsi ideál (reprezentatívnej) demokracie, no v praxi by s tým mohli byť spojené viaceré problémy. Zmena Ústavy, ktorú by januárové referendum prinieslo, totiž neobsahuje žiadne garancie proti častému využívaniu referenda o predčasnom skončení volebného obdobia Národnej rady. Jediné, čo by častému opakovaniu referenda o predčasnom skončení volebného obdobia zabraňovalo, by bolo (už existujúce) všeobecné ústavné pravidlo, podľa ktorého je možné v referendum v tej istej veci opakovať najskôr o tri roky. Je však otázne, či by devalvácii či erózii volebného práva, ku ktorému by spochybňovaním výsledkov parlamentných volieb prostredníctvom referenda o skrátení volebného obdobia dochádzalo, táto jediná garancia zabránila.
A je tu ešte jedna vec. Nepovažujem sa za prehnaného právneho puristu, no rešpektujúc nedávne rozhodnutia Ústavného súdu by bolo vhodné, ak by sa hlasovanie občanov o predčasnom skončení volebného obdobia Národnej rady neoznačovalo ako „referendum“ a nebolo obsiahnuté v druhom oddiele piatej hlavy Ústavy. Ústavný súd totiž, berúc do úvahy platný text Ústavy, referendum podľa druhého oddielu piatej hlavy Ústavy označil za nástroj na výkon zákonodarnej (normotvornej) činnosti. Keďže predčasné skončenie volebného obdobia parlamentu nepredstavuje prijatie všeobecne záväzného pravidla, čo sa od zákonodarnej (normotvornej) činnosti očakáva, predmetné hlasovanie by sa malo označovať inak. Inšpirujúc sa ľudovým hlasovaním o odvolaní prezidenta, ktoré Ústava už od roku 1999 pozná, by mohlo ísť napríklad o „ľudové hlasovanie o predčasnom skončení volebného obdobia Národnej rady“. Pokiaľ ide o miesto tohto ľudového hlasovania v ústavnom texte, uvažovať možno skôr o prvom oddiele piatej hlavy, ktorý je venovaný Národnej rade ako takej.
Niekoľko slov na záver
Z druhej časti tohto príspevku možno vyvodiť môj pomerne rezervovaný postoj k januárovému referendu. Ak by jeho predmetom mala byť zmena Ústavy len v časti rozšírenia umožnenia Národnej rade sama si skrátiť svoje volebné obdobie, o svojej účasti na referende by som zrejme nepochyboval. Avšak, v dôsledku nedostatkov, ktoré, podľa môjho názoru, má tá časť navrhovanej zmeny Ústavy, ktorá sa týka možnosti predčasného skončenia volebného obdobia referendom, je moje odhodlanie zúčastniť sa naštrbené. A to som pritom úplne abstrahoval od politických aspektov, teda od toho, kto a za akým účelom januárové referendum inicioval, resp. iniciovať mohol.
V neposlednom rade netreba zabúdať ani na to, že každá zmena Ústavy, vrátane tej, ktorá by mala byť výsledkom referenda (a pri tej to možno platí ešte viac), by mala byť dostatočne premyslená a v ideálnom prípade aj v odborných kruhoch takpovediac odobrená. Žiaľ, tieto nevyhnutné atribúty kvalitnej zmeny Ústavy ako právneho základu štátu zmeny navrhované v januárovom referende nespĺňajú. Na nekvalitné zmeny Ústavy, resp. ich návrhy, sme si však za viac ako 30 rokov jej existencie už zvykli…
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Ústava pozná viacero druhov referenda. Okrem toho celoštátneho upraveného v druhom oddiele piatej hlavy ide o miestne referendum v obci a o referendum na území vyššieho územného celku (samosprávneho kraja).
[2] Referendum síce bolo na sobotu 21. januára 2023 prezidentkou Slovenskej republiky riadne vyhlásené (rozhodnutie č. 362/2022 Z. z.), no v Národnej rade Slovenskej republiky „čakajú“ hneď dva ústavné zákony majúce za ciel zmenu Ústavy, pričom ich súčasťou (vďaka pozmeňovaciemu návrhu jedného poslanca) je aj možnosť už vyhlásené referendum zrušiť.
[3] Aj napriek platnému textu Ústavy si Národná rada už tri razy sama svoje volebné obdobie, prostredníctvom osobitných ústavných zákonov, skrátila. Stalo sa tak v rokoch 1994, 2006 a 2011. Dôsledkom prijatia týchto ústavných zákonov boli práve predčasné parlamentné voľby.
[4] Ako už bolo uvedené v predchádzajúcej poznámke, Národná rada si sama volebné obdobie v minulosti už skrátila, a to aj napriek tomu, že Ústava o takejto možnosti mlčala.
[5] Ide o nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021. Ústavný súd v konaní, ktorého výsledkom bolo citované rozhodnutie, posudzoval referendovú otázku, ktorá bola prezidentke Slovenskej republiky doručená ešte v roku 2021 a ktorá smerovala ku skráteniu VIII. volebného obdobia Národnej rady (volebné obdobie začaté po voľbách v roku 2020). V dôsledku uvedeného rozhodnutia Ústavného súdu sa napokon v roku 2021 referendum nekonalo.
[6] Vláda sa v podmienkach štátu s parlamentnou formou vlády, o ktorej môžeme hovoriť aj v prípade Slovenskej republiky, v zásade vytvára na základe politického zloženia parlamentu. Dôsledkom tohto princípu je v našich podmienkach to, že vláda k výkonu svojej funkcie potrebuje dôveru Národnej rady.