Týmto článkom sa završuje séria troch článkov[1] venovaných téme obmedzenia nároku na náhradu škody podľa § 58 ods. 5 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov[2].
V prvom článku, publikovanom 7. decembra 2020[3], som sa zaoberal otázkou výkladu § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ. Priklonil som sa k výkladu, podľa ktorého sa uvedené ustanovenie vzťahuje (a teda nárok na náhradu škody vylučuje) iba na prípady, keď škoda bola spôsobená nezákonným opatrením orgánu verejného zdravotníctva normatívneho charakteru. Polemicky som sa postavil k extenzívnemu výkladu pojmu rozhodnutie na účel čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, ktorý stotožňuje pojem rozhodnutie s akýmkoľvek verejnomocenským aktom, vrátane normatívnych právnych aktov. Prvá časť štúdie predostrela výklad § 58 ods. 5, ktorý v prípade, že by bol ústavne konformný, by spôsoboval iné právne účinky, ako keby toto ustanovenie vôbec neexistovalo, čo bol argument, pre ktorý prezidentka SR vo svojom návrhu na preskúmanie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ[4] odmietla výklad presadzovaný autormi O. Dostálom a S. Henčekovou[5].
Druhá časť štúdie bola publikovaná ako samostatný článok dňa 16. decembra 2020[6] a zameriavala sa na prvé dva subtesty v rámci testu proporcionality realizovanému vo vzťahu k § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ (subtest legality a subtest vhodnosti). Napriek pochybnostiam, nakoľko sa normatívne právne akty dajú subsumovať pod pojem rozhodnutie použitý v čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a teda aj pochybnostiam, či vôbec možno v prípade ustanovenia § 58 ods. 5 hovoriť o zásahu do práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, som v duchu zásady in dubio pro libertate vychádzal z prezumpcie, že § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ predstavuje zásah do práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR.
Subtest legality § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ spĺňa. Ide o obmedzenie práva obsiahnuté v riadne schválenom a publikovanom zákone. Napriek jeho formulačným nedostatkom je jeho znenie dostatočne určité na to, aby sa výkladom dal identifikovať obsah normy. Výhrady obsiahnuté v návrhu prezidentky, že takéto obmedzenie práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR v čase núdzového stavu malo byť schválené ústavným zákonom, sa podľa môjho názoru zakladajú na nesprávnej interpretácii čl. 51 ods. 2 Ústavy SR. Obmedzenie práva podľa čl. 46 ods. 3 možno realizovať aj „obyčajným zákonom“ a to aj s účinkami pre obdobie núdzového stavu. Pokiaľ ide o obavy z možnej retroaktivity tohto ustanovenia, niet pre ne v normatívnom texte dôvodu.
Ako legitímny cieľ obmedzenia práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR ustanovením § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ (teda obmedzením práva na náhradu škody spôsobenej „z dôvodu vykonávania opatrení podľa ZoOPaRVZ, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb“) možno vnímať vylúčenie duplicitných reparačných mechanizmov, resp. nárokov, vo vzťahu k nárokom z kompenzačných mechanizmov založených na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR či zo schém štátnej pomoci zameraných na zmierňovanie ekonomických dopadov pandémie a protiepidemických opatrení. Vylúčenie nároku na náhradu škody je vhodným riešením na dosiahnutie tohto cieľa.
V tretej – záverečnej – časti štúdie tak zostáva posúdiť, či je toto riešenie nevyhnutné a proporcionálne. Subtest nevyhnutnosti skúma, či neexistuje iný rovnako vhodný prostriedok, ktorého použitím by k zásahu do chráneného základného práva nedochádzalo, alebo by bol tento zásah menej intenzívny. Pokiaľ ide o skúmanie proporcionality zásahu do základného práva v užšom zmysle (proporcionalita stricto sensu), tu „dochádza k vyvažovaniu v kolízii stojacich práv (záujmov, hodnôt) s ohľadom na konkrétne okolnosti, výsledkom čoho má byť zistenie, ktoré z kolíznych práv má v danej situácii prednosť. Z uvedeného teda vyplýva, že aj taký prostriedok, ktorý je nevyhnutný na dosiahnutie sledovaného účelu, môže byť za daných okolností neprijateľný.“[7] Tieto dva subtesty sú predmetom skúmania tohto článku.
Subtest nevyhnutnosti
Posudzovanie subtestu nevyhnutnosti[8] začnem polemikou s návrhom prezidentky SR. V ňom obsiahnuté či implikované výhrady, smerujúce k tomu, že napadnutá úprava právo na náhradu škody podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR úplne vylučuje či úplne vyprázdňuje, alebo že ho neguje, anuluje či absolútne popiera, prípadne znemožňuje jeho výkon (pozri body 18 až 30 návrhu prezidentky SR), zachádzajú ďalej, než by bolo vecne primerané a opodstatnené. Ako som už uvádzal v prvom článku tejto série, návrh prezidentky nereflektuje na to, že ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ nevylučuje právo na náhradu škody spôsobenej akýmkoľvek nezákonným opatrením orgánov verejného zdravotníctva, ale iba tými, ktoré majú normatívny charakter. Teda aj v prípade, ak by sme pripustili, že § 58 ods. 5 predstavuje zásah do práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, nemožno v žiadnom prípade hovoriť o jeho úplnej negácii.
Práve vo vzťahu k subtestom nevyhnutnosti a primeranosti má osobitný význam výklad § 58 ods. 5 smerujúci k tomu, že toto ustanovenie má vlastne povahu akoby určitej formy legislatívnej imunity štátu (aj keď ide o podzákonnú právotvorbu). V rovine skúmania nevyhnutnosti a proporcionality je vylúčenie zodpovednosti za škodu spôsobenú vydaním normatívneho právneho aktu určite ľahšie obhájiteľné, než by bolo vylúčenie zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone aplikačných rozhodovacích procesov. Dôvody, prečo je to tak, už boli načrtnuté aj v prvej časti štúdie. Možno ich rozvinúť napríklad argumentmi, ktoré vyplývajú z dôvodovej správy k zákonu č. 412/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov[9]:
„Prijatie zákona Národnou radou Slovenskej republiky je spôsobilé vyvolať zásah do práva a právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb. Zákon ako všeobecne záväzný právny predpis predstavuje súbor právnych noriem, ktoré sú záväznými pravidlami správania fyzických osôb, právnických osôb, ale aj samotného štátu. Inak povedané, každý zákon predstavuje vo svojej podstate zásah do práv a právom chránených záujmov tým, že reguluje správanie subjektov práva a záväzne a vynútiteľne stanovuje, čo môžu, musia, resp. nesmú konať. V opačnom prípade by zákon mal len deklaratórny charakter a nespĺňal by základnú požiadavku normatívnosti. Dôležité ale je, že zákon upravuje neurčitý počet prípadov rovnakého druhu a neupravuje postavenie konkrétnej fyzickej osoby alebo konkrétnej právnickej osoby a nepredstavuje z toho pohľadu konkrétny zásah do jej postavenia.
Fyzická osoba alebo právnická osoba nemôže napadnúť zásah do jej práva a právom chránených záujmov prijatím zákona, pretože takýto zásah je podstatou normotvornej činnosti. Ak ústavodarca priznal takejto činnosti spôsobilosť ukladať povinnosti, ústavne splnomocnil Národnú radu Slovenskej republiky na prijímanie takýchto právnych predpisov, ktorými sa zasahuje do právneho postavenia subjektov práva. Ich prijímanie preto nemôže byť chápané ako nesprávny úradný postup podľa tohto zákona. Výsledok ústavnej legislatívnej právomoci príslušných orgánov, môže byť napadnutý z hľadiska svojej ústavnosti na Ústavnom súde Slovenskej republiky v rámci tzv. abstraktnej kontroly ústavnosti.“[10]
Uvedené argumenty sa vzťahovali na zákon ako na výsledok zákonodarnej činnosti Národnej rady SR. Samozrejme, je namieste rozlišovať medzi zákonmi a v nich obsiahnutými právnymi normami, ktoré majú nielen vyššiu právnu silu, než právne normy obsiahnuté v podzákonných všeobecne záväzných právnych predpisoch, ale sú na rozdiel od nich aj právnymi normami primárneho charakteru. Aj podzákonné predpisy však majú normatívny a abstraktný charakter a mnohé vlastnosti ich spájajú so zákonmi, a preto aj niektoré vyššie uvedené argumenty na ne možno vztiahnuť aspoň mutatis mutandis.
Vo všeobecnosti medzi právotvorbou a aplikačnými procesmi sú rozdiely, ktoré podľa môjho názoru môžu odôvodňovať aj rozdiely v tom, ako pristupujeme k vyporiadaniu sa s dôsledkami týchto rozhodovacích procesov na sféru práv fyzických osôb a právnických osôb. Medzi tieto rozdiely patrí napríklad to, že výsledky právotvorných rozhodovacích procesov legitímne ovplyvňujú aj politické rozhodnutia, zatiaľ čo obsah aktov aplikácie práva by v zásade mal byť politicky neutrálny. Tvorba práva je politikum, osobitne to platí v prípade verejného práva, ktoré je okrem iného aj vyjadrením ochrany verejného záujmu.[11] ZoOPaRVZ je verejnoprávny predpis, ktorý je silne zameraný na ochranu verejného záujmu.
Ak je právny rozhodovací proces zároveň prejavom politického rozhodovania, nie je nelogickým dôsledkom, že sa úmerne „politickému aspektu“ znižuje aj miera právnej zodpovednosti za jeho výsledok a za obsah výstupov. Čím viac je rozhodovací proces determinovaný politicky, tým menej možno právne zodpovedať za jeho výsledky (a tým viac prevažuje politická zodpovednosť). Čím vyššie v hierarchii normatívnych prameňov práva „stúpame“, tým viac sú – pokiaľ ide o obsah – referenčným rámcom politické rozhodnutia a tým menej sú ním pramene práva vyššej právnej sily. Pri prameňoch práva s najvyššou právnou silou je problém vyvodzovať právnu zodpovednosť za ich obsah už len preto, že nieto, alebo je len minimum právnych noriem, ktoré by mohli porušiť. Naopak „kráčajúc“ v hierarchii prameňov práva dole, pribúda právnych referenčných rámcov a zužuje sa priestor pre politické rozhodovanie o obsahu normatívnych aktov. Napriek tomu však aj na úrovni orgánov verejného zdravotníctva platí, že napĺňajú svojim rozhodovaním aj rozhodovanie v rámci politického (a mimoprávneho, no odborného) riešenia spoločenských problémov.
Podľa môjho názoru je opodstatnené pristupovať k reparáciám majetkovej ujmy spôsobenej normatívnymi právnymi aktmi inak, ako v rámci mechanizmov zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci. Tieto mechanizmy sú zamerané na individuálne riešenie ujmy, ktorá vznikla pomerne „solitérne“ – ak ide o ujmu, ktorá vznikla väčšiemu počtu osôb (čo bude pri normatívnych právnych aktoch typické), je vhodnejšie riešiť ju inak.
– – – – –
Napriek vyššie uvedenému treba povedať, že pri skúmaní nevyhnutnosti obmedzenia obsiahnutého v § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ vidím niekoľko zásadnejších problémov.
Začnime opäť pri výhradách obsiahnutých v návrhu prezidentky (body 32 a 33). Uvádza sa tu, že „…rakúsky zákonodarca však namiesto všeobecného odškodnenia („Entschädigung“) poskytol komplexné možnosti využitia osobitných kompenzačných schém na zmiernenie ekonomických následkov, ktoré mali byť spôsobené v súvislosti s dodržiavaním opatrení podľa tohto zákona. Rakúsky ústavný súd takúto formu kompenzácie považoval za dostatočnú a preto rozhodol, že k porušeniu základných práv (ochrana vlastníckeho práva) a ústavných princípov (rovnosť) nedošlo. Zdôraznil aj to, že opatrenia proti COVlD-19 mali za cieľ zabrániť ďalšiemu šíreniu krízovej situácie spôsobenej ochorením, ktorá masívne poškodzovala celkové hospodárske prostredie, čo malo tiež vplyv na úvahu súdu o tom, či je potrebné jednotlivým podnikom priznať odškodnenie.“ Ďalej v bode 33 sa uvádza: „V Rakúsku tak išlo o úplne odlišnú situáciu, než aká sa udiala v Slovenskej republike prijatím napadnutého ustanovenia. Argumentácia predkladateľov novelizačného zákona vyššie uvedeným rozhodnutím rakúskeho Ústavného súdneho dvora je v tomto prípade úplne irelevantná, je potrebné zdôrazniť, že uvedené rozhodnutie sa žiadnym spôsobom nedotýka náhrady škody, teda zodpovedností rakúskych orgánov verejnej moci za protiprávne konanie, ale výlučne vylúčenia odškodnenia („Entschädigung“) za obmedzenie vlastníckeho práva (čo v našej právnej terminológii zodpovedá právu na primeranú náhradu za vyvlastnenie podľa čl. 20 ods. 4 ústavy) a možnosti nahradenia takéhoto odškodnenia všeobecne pôsobiacimi kompenzačnými mechanizmami. V tomto zmysle dôvodová správa novelizačného zákona je nezrozumiteľná, keďže napadnuté ustanovenie priamo vylučuje nárok na náhradu škody, ktorý vzniká ako následok protiprávneho konania, pričom do náhrady za obmedzenie vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 4 ústavy nijako nezasahuje.“
Návrh prezidentky sa upriamuje najmä na použité výrazové prostriedky. Treba samozrejme rozlišovať medzi tým, či je reč o náhrade ujmy podľa čl. 20 ods. 4 alebo o náhrade škody podľa čl. 46 ods. 3, pretože ide o rôzne právne inštitúty založené na rôznych hypotézach a východiskách. Rovnako si treba uvedomiť, že v prípadoch oboch ustanovení a inštitútov v skúmanom kontexte môže ísť o jednu a tú istú ujmu. Či už zákonodarca vylúči všeobecný režim „odškodnenia“ obdobný režimu slovenského čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, aby ho nahradil osobitným režimom odškodnenia, alebo vylúči režim náhrady škody podľa čl. 46 ods. 3, aby ho nahradil kommpenzačným režimom pre korona-krízu, stále platí, že vylúčil jeden mechanizmus finančnej kompenzácie tej istej ujmy v záujme uprednostnenia iného mechanizmus finančnej kompenzácie tej istej ujmy.
Podstatnejšia sa mi javí vecná rovina. Myslím si, že návrh prezidentky predčasne a bez hlbšieho skúmania odmietol uberať sa v analyzovaní situácie smerom zvažovania a skúmania, či vylúčené nároky nie sú dostatočne kompenzované inými mechanizmami.
Netvrdím, že existujúce kompenzačné mechanizmy dostatočne kompenzujú majetkovú ujmu podnikateľov a iných subjektov, naopak, mám o tom pochybnosti, ktoré sú však čisto laické a intuitívne, založené na mediálnom obraze. Obávam sa, že slovenský zákonodarca normovaním § 58 ods. 5 v ZoOPaRVZ napísal „b)“ bez toho, aby mu predchádzalo dostatočné a zrozumiteľné „a)“ – to jest robustný a v zásade univerzálny mechanizmus náhrady ekonomickej ujmy spôsobenej ochorením COVID-19 a protiepidemickými opatreniami. Či „a)“ Slovenskej republiky postačuje, teda či existujúce kompenzačné mechanizmy sú postačujúce na to, aby § 58 ods. 5 mohol prejsť testom proporcionality, je vo východiskách primárne ekonomická otázka, ktorá sa zrejme bude musieť riešiť.
V štúdii sa uberajú moje úvahy tým smerom, že ak existujú iné právne nástroje, ktoré umožňujú kompenzovať rovnakú ekonomickú ujmu, vylúčenie nároku na náhradu škody môže byť legitímnym riešením. Problém však je, že tieto schémy sú zamerané na kompenzáciu dopadov pandémie COVID-19, opatrení proti nej a vyvolaných sociálnych a ekonomických javov. Ustanovenie § 58 ods. 5 sa však vzťahuje na všetky nároky na náhradu škody spôsobenej z dôvodu vykonávania opatrení podľa ZoOPaRVZ, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb. Jeho pôsobnosť sa teda neobmedzuje iba na „korona-opatrenia“. Korona-kríza sa raz skončí, no uvedené ustanovenie (teda ak by nedošlo k strate jeho platnosti alebo k derogácii) by v zákone zostalo. Problém je teda v tom, že pôsobnosť § 58 ods. 5 nie je limitovaná len na prípady „korona-opatrení“ – pritom však odpoveď na otázku, ako by sa mala alternatívne kompenzovať ujma spôsobená normatívnymi opatreniami orgánov verejného zdravotníctva, ktoré sa netýkajú pandémie COVID-19, je vo hviezdach.
Pôsobnosť § 58 ods. 5 je teda upravená širšie, než si to vyžaduje vyriešenie otázky vzťahu nárokov z kompenzačných schém na zmiernenie dopadov Covid-19 a prípadných nárokov na náhradu škody.
Na mieste je však nielen zúženie pôsobnosti ustanovenia § 58 ods. 5 na prípady škody spôsobenej opatreniami zameranými proti šíreniu COVID-19, otázkou je aj to, či by nepostačovalo ponechať zamedzenie „duplicitnej náhrady“ jednej a tej istej majetkovej ujmy na rozhodnutie v konkrétnej veci. Teda ak napríklad podnikateľský subjekt čerpal príspevky z niektorej z iných kompenzačných schém, v prípade, ak by sa domáhal nároku na náhradu škody spôsobenej nezákonným protiepidemickým opatrením, orgán konajúci v mene štátu v zmysle § 4 zákona č. 514/2003 Z. z., resp., súd konajúci vo veci nároku na náhradu škody, by pri vyčíslení výšky náhrady škody prihliadol na túto náhradu z kompenzačnej schémy (teda o túto náhradu by sa vyčíslená škoda znížila).[12]
Momentálne na takýto postup orgánu konajúceho v mene štátu, resp., súdu, nie je zákonný podklad. Ak podnikateľ napríklad dostane štátnu pomoc v rámci niektorej zo schém štátnej pomoci, je právny dôvod nadobudnutia týchto prostriedkov odlišný od právneho dôvodu poskytnutia náhrady škody, nie je teda dôvod tieto plnenia „započítavať“.
Keby existovala zákonná úprava upravujúca postup, ktorý by pri vyčíslení výšky škody spôsobenej pri výkone verejnej moci umožňoval započítať poskytnutú náhradu z inej kompenzačnej schémy, išlo by o obmedzenie z hľadiska účinku sčasti obdobné samotnému vylúčeniu nároku na náhradu škody v zákone, avšak miernejšie (a spravodlivejšie), pretože by nezasahovalo do práv osôb, ktoré náhradu majetkovej ujmy nemohli získať z iného mechanizmu. Zásah do práva na náhradu škody podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR v podobe vytvorenia mechanizmu započítania plnení z kompenzačných schém v rámci štátnej pomoci či čl. 20 ods. 4 Ústavy SR na náhradu škody spôsobenej nezákonnými opatreniami orgánov verejného zdravotníctva v jednotlivých prípadoch by teda predstavoval miernejší prostriedok postačujúci na dosiahnutie sledovaného cieľa.
S ohľadom na vyššie uvedené skutočnosti mám za to, že ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ subtest nevyhnutnosti nenapĺňa a je teda protiústavné.
Subtest primeranosti
Ako sa uvádza v učebnici štátovedy od autorského kolektívu pod vedením Ľ. Cibulku, v tomto subteste sa zisťuje, či „príslušná právna norma je primeraná k zamýšľanému cieľu, t. j. či príslušné legislatívne opatrenie, obmedzujúce základné práva alebo slobody, nemôže svojimi negatívnymi dôsledkami presahovať pozitíva stelesnené v presadení verejného záujmu sledovaného týmto opatrením.“ Inými slovami povedané, prichádza tak k váženiu pozitív aj negatív, ktoré obmedzenie jedného záujmu prinesie pre kolidujúci (druhý) záujem a opačne: posudzovanie negatív a pozitív, ktoré prinesie uprednostnenie druhého záujmu (práva). Hľadá sa spravodlivá rovnováha medzi právom a slobodou jednotlivca a oproti nemu stojaceho účelu obmedzenia v podobne verejného záujmu alebo práv a slobôd tretích osôb.[13]
Aký je však vlastne kolidujúci záujem, ktorý kladieme na druhú misku váh oproti právu na náhradu škody podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR? Nejde o iné základné právo či slobodu inej osoby, ale o verejný záujem. Možno povedať, že ide o záujem na spravodlivom, nediskriminačnom a nepreferenčnom nakladaní s verejnými zdrojmi. Ide vlastne o „aristotelovskú“ rozdeľovaciu spravodlivosť[14], ktorú vnímam ako súčasť jadra princípu právneho štátu.
Prv než pristúpim k skúmaniu subtestu primeranosti, vo forme tabuľky ešte raz stručne zrekapitulujem zásadné výhody a nevýhody troch mechanizmov, ktorými štát môže kompenzovať ekonomické ujmy spôsobené pandémiou COVID-19 a protiepidemickými opatreniami (podrobnejšie boli uvedené v druhej časti štúdie[15]):
| Mechanizmus kompenzácie → Parameter ↓ | Náhrada škody spôsobenej pri výkone verejnej moci (čl. 46 ods. 3 Ústavy SR) | Kompenzácia majetkovej ujmy spôsobenej obmedzením vlastníckeho práva (čl. 20 ods. 4 Ústavy SR) | Štátna pomoc |
| Výška náhrady (resp., plnenia v rámci štátnej pomoci) vo vzťahu k výške ujmy | 100 % (v realite závisí od dokazovania a posúdenia orgánom konajúcim v mene štátu či súdu). | Môže byť menej, ako 100 % | Záleží od nastavenia schém štátnej pomoci, použitých nástrojov a objemu disponibilných zdrojov; reálny stav v SR musí byť predmetom ďalšieho skúmania; zrejme sa výrazne líši od prípadu k prípadu. |
| Rýchlosť poskytnutia náhrady (resp., plnenia v rámci štátnej pomoci) | Zrejme nižšia. | Pri dobrom nastavení systému výrazne vyššia. | Pri dobrom nastavení systému výrazne vyššia. |
| Náročnosť preukazovania splnenia predpokladov | Vyššia. | Pri dobrom nastavení systému nižšia. | Pri dobrom nastavení systému nižšia. |
| Podmienenosť nezákonnosťou protiepidemických opatrení | Áno, poskytnúť ju možno, iba ako škoda vznikla v dôsledku nezákonného opatrenia – je potreba autoritatívneho konštatovania nezákonnosti. | Nie, nárok na ňu je daný na základe samotného faktu obmedzenia vlastníckeho práva – nezákonnosť sa nemusí skúmať. | Nie. |
| Politické rozhodnutia ovplyvňujú systém náhrad | Nemali by. (?) | Pri vytváraní systému sa zohľadňujú aj politické rozhodnutia. | Áno, nastavenie schémy, použité nástroje a objem disponibilných prostriedkov je vecou politického rozhodnutia. |
| Okruh dotknutých subjektov a spravodlivosť | Menší okruh subjektov (iba tí, ktorým bola škoda spôsobená nezákonným opatrením a ktorí sa „nenechali odradiť“ náročnosťou a neistými vyhliadkami). | Väčší okruh subjektov (aj tí, ktorým bola ujma spôsobená zákonnými opatreniami). | Sčasti rozšírený okruh subjektov (nie len tí, ktorým bola spôsobená škoda nezákonnými opatreniami), sčasti zúžený okruh (jednak úniovým právom – napríklad vylúčenie podnikov v ťažkostiach k 31. 12. 2019; jednak nastavením schém v rámci SR). |
| Umožňuje reflektovať zložitosť kauzality | V menšej miere – je striktnou podmienkou, aby priamou príčinou vzniku škody bolo nezákonné rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup. | Vo výrazne väčšej miere – je možné vytvoriť kompenzačnú schému, ktorá kompenzuje alebo zmierňuje negatívne ekonomické dopady nielen protiepidemických opatrení, ale aj samotnej pandémie a sociálnych a ekonomických javov, ktoré vyvoláva. | Áno. |
| Umožňuje nahradiť ujmu spôsobenú normatívnymi opatreniami | De lege lata diskutabilné, len za cenu ohýbania inštitútov zákona č. 514/2003 Z. z.; prípadne de lege ferenda – áno, ak sa na to vytvorí vhodný normatívny rámec. | Áno. | Záleží od toho, ako schému štátnej pomoci nastaví štát. |
| Dostatočnosť normatívneho rámca de lege lata | Vo vzťahu k škode spôsobenej nezákonnými normatívnymi aktmi nateraz nedostatočný normatívny rámec. | Špecifická úprava vo vzťahu k ujme spôsobenej protiepidemickými opatreniami neexistuje, pokiaľ za takú nepovažujeme schémy štátnej pomoci (pozri vpravo). | Normatívny rámec je dostatočný na úrovni EÚ, v SR je reprezentovaný viacerými schémami štátnej pomoci a teda úprava je roztrieštená; jej dostatočnosť si žiada skúmanie. |
Aj na základe tejto rekapitulácie, ktorá umožňuje skonštatovať viacero nevýhod a nedostatkov mechanizmu náhrady škody založeného na čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a naopak výhod a silných stránok riešení založených na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, resp., mechanizmov štátnej pomoci, zastávam názor, že obmedzenie práva na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci, pokiaľ táto majetková ujma je v dostatočnej miere kompenzovaná inak, nie je neprimerané, keďže je namieste vylúčiť duplicitnú náhradu jednej a tej istej ujmy na základe rôznych právnych nástrojov.
V tomto subteste dávame na misky váh na jednej strane základné právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci a na druhej strane verejný záujem: rozdeľovaciu spravodlivosť pri nakladaní s verejnými zdrojmi a princíp nediskriminácie. Myslím si, že tento verejný záujem je prinajmenšom rovnako závažný, ako právo, o obmedzenie ktorého ide. Z tohto hľadiska by posudzovaná úprava subtest proporcionality stricto sensu mohla splniť.
Požiadavka primeranosti však sotva bude naplnená,
– pokiaľ by kompenzačné schémy založené na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, resp., schémy štátnej pomoci, neposkytovali dostatočnú náhradu majetkovej ujmy – a teda náhrada majetkovej ujmy inak, ako na základe čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, by bola iluzórna,
– v rozsahu, v akom sa pôsobnosť § 58 ods. 5 vzťahuje na majetkovú ujmu spôsobenú inými opatreniami, než tie, ktoré sú vydávané na účely riešenia pandémie COVID-19.
Ako som už uviedol, pre dostatočné posúdenie nevyhnutnosti i primeranosti obmedzenia práva na náhradu škody obsiahnutého v § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je potrebné posúdiť, nakoľko iné právne mechanizmy reálne umožňujú kompenzovať ekonomickú ujmu spôsobenú (nezákonnými) protiepidemickými opatreniami. Ak táto miera nie je dostatočná, nemôže byť naplnený subtest proporcionality v užšom slova zmysle.
Exkurz k aspektu úniového práva
Ak by dôsledkom výkladu § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ (so záverom, že pôsobnosť tohto ustanovenia sa vzťahuje na škodu spôsobenú normatívnymi právnymi aktmi) bolo konštatovanie, že na tieto situácie sa nevzťahuje ani čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, ani zákon č. 514/2003 Z. z., je potrebné venovať pozornosť aj tomu, či nárok na náhradu škody nemá oporu v ustanoveniach práva EÚ.
Medzi práva fyzických a právnických osôb vyplývajúce z porušenia úniového práva patrí aj právo na náhradu škody spôsobenej aj normotvornou činnosťou. Ide o absolútnu objektívnu zodpovednosť.[16]
Judikatúra Súdneho dvora Európskej únie priznáva štátu zodpovednosť za porušenie komunitárneho práva bez ohľadu na to, ktorý konkrétny štátny orgán, či už zákonodarný, výkonný alebo súdny, sa ho dopustil, vrátane najvyššieho súdneho orgánu, proti ktorého rozhodnutiu nie je opravný prostriedok. K založeniu takej zodpovednosti sa vyžaduje porušenie práva Európskej únie zo strany orgánov štátu, existencia škody vzniknutej jednotlivcovi v príčinnej súvislosti s porušením takej normy a dostatočná intenzita porušenia. Porušením bude aj nečinnosť parlamentu, prípadne jeho „oneskorenie“ pri prijímaní implementačných predpisov.[17]
Už v prvej časti štúdie[18] som citoval J. Drgonca, ktorý upozorňuje, že „interpretácia a aplikácia § 9 ods. 2 zákona č. 514/2003 Z.z. v z. n. p. podlieha obmedzeniu článkom 152 ods. 4 v spojení s čl. 7 ods. 2 Ústavy. Zodpovednosť parlamentu za legislatívnu škodu zavedená podľa komunitárneho/úniového práva má prednosť pred zákonmi SR. Inak povedané, účelové oslobodenie Národnej rady SR od legislatívnej škody uzákonené novelou zákona č. 514/2003 Z.z. v znení č. 412/2012 Z. z nie je spôsobilé vyvolať právny účinok. Zákon č. 412/2012 Z.z. zbytočne zbavuje Národnú radu SR zodpovednosti, ktorú jej ukladá úniové právo v rozsahu, v akom jej ju ukladá. Podľa článku 152 ods. 4 aj tento zákon sa musí vysvetľovať tak, aby bol v súlade s Ústavou, ktorá parlament neoslobodzuje od právnej zodpovednosti za nesprávny úradný postup.“[19]
Rovnaké závery by sa dali nepochybne vztiahnuť aj na § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ. Otázne však je, či sa z úniového práva dá vyvodiť nárok na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci normatívnymi opatreniami orgánov verejného zdravotníctva, a či takéto nároky nemôžu byť obmedzené či vylúčené, najmä ak sa majetková ujma kompenzuje inak. Každopádne treba myslieť na to, že za súčasného splnenia podmienky dostatočne závažného porušenie úniového práva, podmienky, že porušená norma zakladá práva pre fyzické osoby alebo právnické osoby alebo povinnosť pre členský štát, ktoré je možné dostatočným spôsobom určiť, a podmienok vzniku škody a kauzálneho nexu medzi porušením práva EÚ a vznikom škody[20] by sa napriek existencii § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ, a napriek pochybnostiam o rozsahu pôsobnosti čl. 46 ods. 3 Ústavy SR, mohol domáhať poškodený nároku na náhradu škody. Posúdenie splnenia týchto podmienok však už ponechávam na inú štúdiu.
Záver k štúdii
V prvom zo série článkov venovaných ustanoveniu § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ som hľadal odpovede na otázky, ako vlastne toto ustanovenie vykladať, aká je jeho pôsobnosť a aké nároky na náhradu škody ním zákonodarca vlastne vylúčil. Dospel som k záveru, že toto ustanovenie vylučuje zodpovednosť za škodu spôsobenú len opatreniami orgánov verejného zdravotníctva normatívneho charakteru. Súdiac podľa odôvodnenia uznesenia ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50, ktorým Ústavný súd SR pozastavil účinnosť tohto ustanovenia, pri prieskume jeho súladu sa ústavný súd bude zameriavať aj na otázku právnej formy opatrení orgánov verejného zdravotníctva.
Návrh prezidentky SR, na ktorého základe ústavný súd preskúmava súlad § 58 ods. 5 s Ústavou a s ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších ústavných zákonov, sa zakladá na veľmi extenzívnom výklade pojmu rozhodnutie na účely čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Vnímanie rozhodnutia ako akéhokoľvek verejnomocenského aktu orgánu verejnej moci, čo zahŕňa aj normatívne právne akty vrátane zákonov, sa spája s viacerými problémami a kontroverziami, ktoré som rozoberal v prvom článku. Pojem rozhodnutie vnímam ako jeden z kľúčových pojmov verejného práva a nepovažujem za vhodné, aby sa v legislatíve používal a v praxi interpretoval nejednotne. V slovenskom práve sa pod pojmom rozhodnutie typicky rozumejú individuálne správne akty.
Právne inštitúty zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov sú konštruované zjavne s ohľadom na individuálne právne akty a aplikačné rozhodovacie procesy a nimi spôsobenú škodu. Na prípady vyvodzovania zodpovednosti za škodu spôsobenú normatívnymi právnymi aktmi by sa tento zákon dal použiť iba za cenu značného ohýbania jeho inštitútov. Okrem toho sám vylučuje z okruhu „rozhodnutí“ či „nesprávnych úradných postupov“ výsledky právotvornej činnosti Národnej rady SR a vlády SR – teda zákony a nariadenia vlády. Zo zákona č. 514/2003 Z. z., z judikatúry i z názorov viacerých autorov vyplýva aspoň čiastočná „imunita“ štátu vo veci zodpovednosti za škodu spôsobenú legislatívnymi aktmi. Či je táto imunita udržateľná a súladná s Ústavou SR, je potrebné skúmať; zaoberať sa pritom treba aj hľadiskom úniového práva.
Ústavný súd má práve v prípade prieskumu § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ dobrú príležitosť vniesť svetlo do otázky rozsahu pôsobnosti čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Hoci nechcem predbiehať, je dosť možné, že toto konanie sa skončí konštatovaním o nesúlade § 58 ods. 5 s Ústavou SR – a ak sa tak stane, bude to „výchovná“, ktorú si zákonodarca zaslúži. Treba však nahlas povedať, že „výchovnú“ by si v tomto prípade zaslúžil jednoznačne aj ústavodarca. Ak sa totiž má vzťahovať čl. 46 ods. 3 aj na škodu spôsobenú nezákonnými normatívnymi aktmi, malo by to z neho vyplývať nad všetky pochybnosti. Pri súčasnom znení článku čl. 46 ods. 3 si totiž takýto záver žiada extenzívny výklad kolidujúci s požiadavkami na jednotu používania pojmov.
Napriek mojim záverom ohľadom porovnania vecnej pôsobnosti § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ a čl. 46 ods. 3 Ústavy SR som v druhej časti štúdie postupoval v zmysle zásady in dubio pro libertate, teda z opatrnosti predpokladajúc, že § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ predstavuje zásah do práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR.
Z prvého článku vyplynulo, že existuje výklad ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ, ktorý – keby bol ústavne konformný – by nebolo možné odmietnuť tak, ako bol v návrhu prezidentky (treba podotknúť úplne správne) odmietnutý výklad prezentovaný O. Dostálom a S. Henčekovou[21]. Výklad zameraný na upresnenie pôsobnosti § 58 ods. 5 iba na opatrenia normatívnej povahy zjavne nemá rovnaké dopady, ako neexistencia § 58 ods. 5.
Kľúčovou otázkou pre prax je otázka súladu § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ s Ústavou SR. Na zistenie súladu či nesúladu – keďže ide o otázku obmedzenia jedného zo základných práv – sa musí aplikovať test proporcionality, a to postupne subtesty legality, vhodnosti, nevyhnutnosti a proporcionality v užšom slova zmysle.
Prvým zo záverov druhej časti štúdie bolo, že subtest legality § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ spĺňa. Novela ZoOPaRVZ, ktorou bolo do § 58 zákona vložené nové ustanovenie odseku 5, bola riadne schválená a publikovaná. Znenie § 58 ods. 5 je dostatočne určité na to, aby sa výkladom dal identifikovať obsah v ňom obsiahnutej právnej normy. Návrh prezidentky tomuto ustanoveniu okrem iného vytkol, že takéto obmedzenie práva v čase núdzového stavu malo byť schválené ústavným zákonom. Tu však podľa môjho názoru ide o výhradu založenú na nesprávnej interpretácii čl. 51 ods. 2 Ústavy SR. Obmedzenie práva podľa čl. 46 ods. 3 možno realizovať aj „obyčajným zákonom“ a to aj s účinkami pre obdobie núdzového stavu. Pokiaľ ide o obavy z možnej retroaktivity tohto ustanovenia, nenachádzam pre ne v normatívnom texte opodstatnené dôvody. Napokon, aj návrh prezidentky túto obavu zakladá len na hypotetických a vágnych úvahách.
V druhom článku som sa ďalej zaoberal otázkou vhodnosti obmedzenia práva podľa § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ. Ako legitímny cieľ obmedzenia práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR týmto ustanovením možno vnímať vylúčenie duplicitných reparačných mechanizmov, resp. nárokov, vo vzťahu k nárokom z kompenzačných mechanizmov založených na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR (ktoré sa však momentálne javia skôr hypotetické – pokiaľ za ne nebudeme považovať schémy štátnej pomoci) či zo schém štátnej pomoci zameraných na zmierňovanie ekonomických dopadov pandémie a protiepidemických opatrení. Takýto účel by sa – aj keď pomerne vágne – dal vyvodiť z bodu 19 osobitnej časti dôvodovej správy k novele ZoOPaRVZ.
V štúdii som uvádzal niektoré výhody a nevýhody týchto troch možných právnych nástrojov na kompenzáciu / reparáciu ekonomickej ujmy spôsobenej pandémiou COVID-19, ňou vyvolanými spoločenskými a ekonomickými procesmi a protiepidemickými opatreniami.
Medzi výhody „cesty náhrady škody“ možno zaradiť to, že náhrada škody by mala byť poskytnutá vo výške 100 % škody (v realite to závisí od dokazovania a posúdenia orgánom konajúcim v mene štátu či súdu), a tento právny nástroj by mal byť nezávislý od politických rozhodnutí.
Medzi výhody (momentálne viac menej hypotetickej) náhrady ujmy podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR možno zaradiť – pri dobrom nastavení systému – rýchlosť poskytnutia náhrady a zníženie nárokov na dokazovanie vo vzťahu k osobe, ktorej ujma vznikla. Výhodou je aj väčší okruh subjektov (sú nimi aj tí, ktorým bola ujma spôsobená zákonnými opatreniami). V prípade tohto mechanizmu nevidím problém nastaviť ho tak, aby umožňoval kompenzovať ujmu spôsobenú normatívnymi opatreniami orgánov verejného zdravotníctva. Keďže pri vytvorení takejto kompenzačnej schémy de lege ferenda je priestor pre politické rozhodnutia, je možné nastaviť ju tak, že by nekompenzoval len negatívne ekonomické dopady protiepidemických opatrení, ale aj samotnej pandémie a sociálnych a ekonomických javov, ktoré vyvoláva – išlo by teda vlastne už o schému štátnej pomoci. Celkovo si myslím, že medzi mechanizmami založenými na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR a mechanizmami štátnej pomoci nemusí byť žiadna nepriestupná hranica.
Medzi nevýhody mechanizmu založeného na čl. 20 ods. 4 z hľadiska osoby, ktorej ujma vznikla, patrí fakt, že náhrada podľa čl. 20 ods. 4 nemusí pokryť 100 % ujmy.
Výhody a nevýhody schém štátnej pomoci sú sčasti podobné, ako výhody a nevýhody mechanizmu založeného na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR. Osobitne treba zdôrazniť limity osobnej pôsobnosti týchto schém.
Pokiaľ ide o dostatočnosť normatívneho rámca vo vzťahu k jednotlivým mechanizmom, pri náhrade škody spôsobenej nezákonnými normatívnymi aktmi je – ako som už uviedol – jednoznačne nedostatočný. Pokiaľ ide špecificky o náhradu ujmy spôsobenej protiepidemickými opatreniami (teda v režime čl. 20 ods. 4), takýto normatívny rámec je nateraz podobne reálny, ako Columbova žena. Možno povedať, že takýto špecifický normatívny rámec neexistuje, pokiaľ zaň nepovažujeme schémy štátnej pomoci. V prípade týchto schém je normatívny rámec dostatočný na úrovni EÚ, v SR je reprezentovaný viacerými schémami štátnej pomoci a teda vnútroštátna úprava je roztrieštená. Dostatočnosť a robustnosť schém štátnej pomoci a ich normatívnej úpravy by mal podľa mňa Ústavný súd SR preskúmať v rámci súdneho prieskumu § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.
Ak ako legitímny cieľ úpravy obsiahnutej v ustanovení § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ vnímame „usporiadanie“ vzťahov medzi možnými právnymi nástrojmi kompenzácie majetkovej ujmy spôsobenej protiepidemickými opatreniami a zamedzenie dvojitej kompenzácie, potom som toho názoru, že vylúčenie nároku na náhradu škody je vhodným riešením na dosiahnutie tohto cieľa.
Napokon zostáva zosumarizovať závery tretej časti štúdie, teda tohto článku.
Článok obsahuje stručný exkurz k rovine úniového práva. Tento exkurz som zapracoval viac menej ad informandum – nemal hlbšie analytické ambície. Dôvodom pre zapracovanie tohto exkurzu bolo, že práve na rovinu úniového práva sa pozornosť môže upriamiť vtedy, keby v rovine vnútroštátneho práva prevládol názor, že právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR sa nevzťahuje na škodu spôsobenú normatívnymi právnymi aktmi.
Medzi práva fyzických a právnických osôb vyplývajúce z porušenia úniového práva patrí aj právo na náhradu škody spôsobenej aj normotvornou činnosťou. Judikatúra Súdneho dvora Európskej únie priznáva štátu zodpovednosť za porušenie komunitárneho práva bez ohľadu na to, ktorý konkrétny štátny orgán, či už zákonodarný, výkonný alebo súdny, sa ho dopustil. Porušením bude aj nečinnosť parlamentu, prípadne jeho „oneskorenie“ pri prijímaní implementačných predpisov. V článku som sa však už nezaoberal otázkami, či sa z úniového práva dá vyvodiť nárok na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci normatívnymi opatreniami orgánov verejného zdravotníctva, a či takéto nároky nemôžu byť obmedzené či vylúčené, najmä ak sa majetková ujma kompenzuje inak.
V článku som sa zaoberal najmä subtestom nevyhnutnosti a subtestom proporcionality v užšom slova zmysle v rámci testu proporcionality ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.
Odmietnutie naplnenia subtestu nevyhnutnosti v návrhu prezidentky SR sa dá vnímať ako unáhlené; bolo by namieste skúmať, do akej miery je ekonomická ujma jednotlivých subjektov pokrytá kompenzačnými schémami.
Problémom v rovine posudzovania nevyhnutnosti obmedzenia práva je v prvom rade to, že § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ sa nevzťahuje výlučne na prípady škody spôsobenej „korona-opatreniami“ – s ohľadom na to sa mi javí, že je prekročená miera nevyhnutnosti obmedzenia.
Účel, ktorý som ako legitímny identifikoval v druhej časti štúdie, by bolo možné naplniť aj miernejším obmedzením práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR. Toto obmedzenie by malo spočívať v rovine individuálnej rozhodovacej činnosti orgánov konajúcich v mene štátu pri predbežnom prerokovaní nároku na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci, a prípadne súdov, ktoré by rozhodovali o nároku na náhradu škody. Plošné vylúčenie nároku na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci vydaním nezákonného protiepidemického opatrenia orgánu verejného zdravotníctva normatívneho charakteru by bolo možné akceptovať azda len v prípade, ak by existoval naozaj robustný systém kompenzovania ekonomickej ujmy spôsobenej pandémiou COVID-19, protiepidemickými opatreniami a inými s pandémiou súvisiacimi faktormi. Jeho existencia v SR je však predmetom pochybností (Ústavný súd SR ju však verím bude skúmať).
Problematické je aj naplnenie subtestu proporcionality v užšom slova zmysle. V prípade tohto subtestu som ako hodnotu, oproti ktorej sa pomeruje právo podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR a jeho obmedzenie, identifikoval verejný záujem na zachovaní spravodlivosti a vylúčenie diskriminácie pri nakladaní s verejnými zdrojmi. Ide o integrálnu súčasť požiadaviek právneho štátu, preto ich význam nie je menší, než význam práva na náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci.
Požiadavka primeranosti však nemôže byť naplnená, pokiaľ by kompenzačné schémy založené na čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, resp., schémy štátnej pomoci, neposkytovali dostatočnú náhradu majetkovej ujmy a teda možnosť domôcť sa kompenzácie ujmy by pri vylúčení práva podľa čl. 46 ods. 3 Ústavy SR bola iluzórna. Nemôže byť naplnená ani v rozsahu, v akom sa pôsobnosť § 58 ods. 5 vzťahuje na majetkovú ujmu spôsobenú inými opatreniami, než tými, ktoré sú vydávané na účely riešenia pandémie COVID-19.
Pre dostatočné posúdenie nevyhnutnosti i primeranosti obmedzenia práva na náhradu škody obsiahnutého v § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je teda potrebné posúdiť, nakoľko iné právne mechanizmy reálne umožňujú kompenzovať ekonomickú ujmu spôsobenú (nezákonnými) protiepidemickými opatreniami. Ak táto miera nie je dostatočná, nemôže byť naplnený subtest nevyhnutnosti ani proporcionality v užšom slova zmysle.
S ohľadom na čiastkové závery týkajúce sa subtestu nevyhnutnosti a subtestu proporcionality stricto sensu som dospel k názoru, že ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ nespĺňa test proporcionality (aj keď nemožno sa stotožniť s konštatovaním obsiahnutým v návrhu prezidentky, že toto ustanovenie nenapĺňa subtest vhodnosti, ani s dôvodmi, pre ktoré sa v návrhu prezidentky konštatovalo nesplnenie subtestu nevyhnutnosti, pričom v návrhu prezidentky sa ani nerealizoval subtest proporcionality v užšom slova zmysle).
S ohľadom na uvedené konštatujem, že výsledkom môjho posúdenia je záver, že ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ je v rozpore s Ústavou SR.
Námety de lege ferenda: Aké legislatívne riešenie by naplnilo test propocionality?
Subtest nevyhnutnosti i subtest primeranosti by naplnilo ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ napríklad s takýmto znením:
„(5) Ak príslušný súd rozhodne o nesúlade vyhlášky na nariadenie opatrení z dôvodu pandémie COVID-19 podľa § 12 a § 48 ods. 4, jej časti alebo niektorého jej ustanovenia s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a v dôsledku vykonávania tejto vyhlášky bola spôsobená škoda, na ktorej náhradu má poškodený nárok podľa osobitného zákona, pri vyčíslení náhrady takto spôsobenej škody sa náhrada zníži o sumu plnení, ktoré boli poškodenému poskytnuté v rámci právnych nástrojov zameraných na náhradu ujmy spôsobenej obmedzením práv na účely predchádzania šíreniu ochorenia COVID-19 podľa osobitného predpisu a právnych nástrojov zameraných na zmiernenie ekonomických dopadov pandémie COVID-19 a opatrení prijatých štátnymi orgánmi na predchádzanie šírenia ochorenia COVID-19 podľa osobitného predpisu.“
V poznámke pod čiarou by sa potom uviedli odkazy na konkrétne právne predpisy, ktoré takéto nástroje upravujú, resp., budú upravovať.
Ak však mám hovoriť o námetoch de lege ferenda, treba sa pozrieť aj iným smerom, nielen na ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ.
Ak by sme mali za to, že pôsobnosť čl. 46 ods. 3 Ústavy SR by mala siahať za medze aplikačných rozhodovacích procesov, bolo by namieste pýtať sa ústavodarcu, či by nebolo vhodné zmeniť jeho znenie tak, aby sa v ňom nepoužíval pojem „rozhodnutie“. A ak by sa malo uvažovať za vyvodzovaní zodpovednosti za škodu spôsobenú normatívnymi právnymi aktmi, domácou úlohou pre zákonodarcu by bolo pripraviť potrebnú zákonnú úpravu, keďže zákon č. 514/2003 Z. z. na tento účel nie je vhodný.
Zákonodarca by sa napokon mal zamerať aj na to, ako je v rovine zákonov vykonané právo podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, pokiaľ ide o ujmu spôsobenú opatreniami podľa ZoOPaRVZ.
Autor: doc. Mgr. Ján Škrobák PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta,Katedra správneho a environmentálneho práva, E-mail: jan.skrobak@flaw.uniba.sk
[1] Keďže ide o tretí článok, ktorým sa séria završuje, chcel by som vysloviť poďakovanie všetkým, ktorí mi pri tvorbe štúdie pomohli: predovšetkým mojej snúbenici Evke za podnety a informácie, ktoré som využil pri tvorbe štúdie; a ďalej prof. JUDr. PhDr. Ing. Michaelovi Simanovi, PhD., D.E.A., doc. JUDr. Marekovi Dominovi, PhD. a Mgr. Ondrejovi Ružičkovi, PhD. za pomoc s literatúrou týkajúcou sa práva EÚ a ústavného práva.
[2] Zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, v článku skrátene označujem aj ako „ZoOPaRVZ“. Kontroverzné ustanovenie § 58 ods. 5 doň bolo vložené zákonom č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý bol schválený 14. októbra 2020 a 15. októbra 2020 nadobudol platnosť i účinnosť (tento zákon v texte článku označujem ďalej aj ako „novela ZoOPaRVZ“).
Tam, kde v texte článku spomína ustanovenie § 58 ods. 5, ide o ustanovenie § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ. § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ znie: „(5) Právo na náhradu škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení podľa tohto zákona, ktoré sa týkajú neurčitého počtu osôb, je vylúčené.“
[3] ŠKROBÁK, J.: Aké nároky na náhradu škody vlastne zákonodarca vylúčil novelou zákona o ochrane verejného zdravia? 1. časť. In Comenius. Odborný blog. [online], 07.12.2020 [cit. 07.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/12/07/ake-naroky-na-nahradu-skody-vlastne-zakonodarca-vylucil-novelou-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravia-1-cast/
[4] Dňa 23. októbra 2020 podala prezidentka SR na Ústavnom súde SR návrh na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovenia § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 4, čl. 46 ods. 3 a čl. 51 ods. 1 a 2 Ústavy SR a čl. 11 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov (ďalej aj len „návrh prezidentky“ alebo „návrh prezidentky SR“). S návrhom prezidentky sa možno oboznámiť na stránke Ústavného súdu SR: https://www.ustavnysud.sk/documents/10182/128210368/05061479-aa06-4b01-9a38-79b4e453bbb6 [cit. 30.11.2020].
Ústavný súd SR 4. novembra 2020 v pléne predbežne prerokoval tento návrh prezidentky SR i návrh podľa čl. 125 ods. 2 Ústavy SR na pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu a rozhodol tak, že návrh prijal na ďalšie konanie v celom rozsahu a pozastavil účinnosť § 58 ods. 5 ZoOPaRVZ. Pozri Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo 4. novembra 2020, sp. zn. PL. ÚS 27/2020-50, ktoré bolo v Zbierke zákonov publikované pod č. 318/2020 Z. z. (ďalej aj len „uznesenie ÚS SR PL. ÚS 27/2020-50“).
[5] DOSTÁL, O., HENČEKOVÁ, S.: Vylúčenie náhrady škody: je schválený zákon naozaj protiústavný? In dennikn.sk [online], 22.10.2020, 18:06 [cit. 25.11.2020]. Dostupné na internete: https://dennikn.sk/2102164/vylucenie-nahrady-skody-je-schvaleny-zakon-naozaj-protiustavny/
[6] ŠKROBÁK, J.: Aké nároky na náhradu škody vlastne zákonodarca vylúčil novelou zákona o ochrane verejného zdravia? 2. časť. In Comenius. Odborný blog. [online], 16.12.2020 [cit. 21.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/12/16/ake-naroky-na-nahradu-skody-vlastne-zakonodarca-vylucil-novelou-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravia-2-cast/
[7] KUKLIŠ, Ľ.: Test proporcionality a štrukturálne aspekty kolízie základných práv. In Právny obzor, roč. 96 (2013), č. 1, s. 50 – 66.
[8] P. Holländer ho nazýva testom potrebnosti. Porovnaj HOLLÄNDER, P.: Základy všeobecné státovědy. 3. vyd. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 190.
[9] V prípade tohto zákona išlo o novelu zákona č. 514/2003 Z. z., ktorou sa do zákona č. 514/2003 Z. z. vložili už v prvej časti štúdie zmieňované „vylučovacie klauzuly“ – v § 6 ods. 4 sa na konci pripojila veta: „Za nezákonné rozhodnutie sa nepovažuje výsledok postupu Národnej rady Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 86 písm. a) a d) Ústavy Slovenskej republiky.“ a v § 9 ods. 1 sa vložila formulácia „za nesprávny úradný postup sa nepovažuje postup alebo výsledok postupu Národnej rady Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 86 písm. a) a d) Ústavy Slovenskej republiky a postup alebo výsledok postupu vlády Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 119 písm. b) Ústavy Slovenskej republiky.“.
[10] Národná rada SR: Dôvodová správa k zákonu č. 412/2012 Z. z. z 27. novembra 2012, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. In nrsr.sk [online], [cit. 27.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=369455
[11] K politickej determinácii verejného práva a verejného záujmu odkazujem na svoje staršie texty: ŠKROBÁK, J.: Verejný záujem ako prostriedok determinácie činnosti verejnej správy. In Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2015. Bratislava : Univerzita Komenského, Právnická fakulta, 2015, s. 293 – 299; ŠKROBÁK, J.: Správne právo vo vrstvách normativity práva a determinácia činnosti verejnej správy. In Acta Facultatis Iuridicae Universitatis Comenianae, roč. 34, č. 1 (2015), s. 109 – 120.
[12] Myslím si, že by nemal byť problém vytvoriť pre orgány konajúce v mene štátu vo veci nároku na náhradu škody možnosť zisťovať tieto údaje z informačných systémov verejnej správy.
[13] CIBULKA, Ľ. a kol.: Štátoveda. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017, s. 187.
[14] Pozri napr. HOLLÄNDER, P.: Problém spravedlnosti: úvaha strukturální. In Právník, roč. 137 (1998), č. 6, s. 449 – 475; alebo BÁRÁNY, E.: Spravodlivosť ako vzťahový pojem. In Filozofia, roč. 66 (2011), č. 9, s. 845 – 855; alebo ROVENSKÁ, D.: Historické a teoretické východiská spravodlivosti. In Prohuman.sk. [online], 26.10.2015 [cit. 28.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.prohuman.sk/psychologia/historicke-a-teoreticke-vychodiska-spravodlivosti
[15] ŠKROBÁK, J.: Aké nároky na náhradu škody vlastne zákonodarca vylúčil novelou zákona o ochrane verejného zdravia? 2. časť. In Comenius. Odborný blog. [online], 16.12.2020 [cit. 21.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/12/16/ake-naroky-na-nahradu-skody-vlastne-zakonodarca-vylucil-novelou-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravia-2-cast/
[16] SIMAN, M. – SLAŠŤAN, M. – IVANOVÁ-ŽILÁKOVÁ, D.: Primárne právo Európskej únie. 2. [aktualiz.] vyd. Bratislava : Euroiuris : Európske právne centrum, 2006, s. 60 a nasl.
[17] BALOG, B.: Zodpovednosť parlamentu za prijatie zákona z pohľadu vnútroštátneho práva. In Notitiae ex Academia Bratislavensi Iurisprudentiae, roč. 2011, č. 4, s. 43 – 53.
[18] ŠKROBÁK, J.: Aké nároky na náhradu škody vlastne zákonodarca vylúčil novelou zákona o ochrane verejného zdravia? 1. časť. In Comenius. Odborný blog. [online], 07.12.2020 [cit. 07.12.2020]. Dostupné na internete: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/12/07/ake-naroky-na-nahradu-skody-vlastne-zakonodarca-vylucil-novelou-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravia-1-cast/
[19] DRGONEC, J.: Bez zodpovednosti niet práva. In Zo súdnej praxe, roč. 2019, č. 1. [online], [cit. 04.12.2020]. Dostupné na internete: https://www.legalis.sk/sk/casopis/zo-sudnej-praxe/bez-zodpovednosti-niet-prava.m-195.rtf
[20] Spracované podľa SIMAN, M. – SLAŠŤAN, M. – IVANOVÁ-ŽILÁKOVÁ, D.: Primárne právo Európskej únie. 2. [aktualiz.] vyd. Bratislava : Euroiuris : Európske právne centrum, 2006, s. 60 a nasl.
[21] Pozri s. 19 a 20 návrhu prezidentky.