Článok poukazuje na niektoré úskalia, ktoré vznikli v procese aplikácie opatrení Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky v súvislosti s pandémiou ochorenia COVID – 19 a snahu zákonodarcu riešiť akútne problémy súvisiace s ich právnou povahou. Autorka sa osobitne venuje závažnej otázke, ktorou je publikácia všeobecne záväzných právnych predpisov vydávaných Úradom verejného zdravotníctva SR.
Právo plní v spoločnosti viaceré významné funkcie, no jeho dôležitým poslaním je regulovať spoločenské vzťahy, zlaďovať slobodu jedného so slobodou druhého a záujmami celku a tým predchádzať neusporiadanosti a neporiadku. [1] Regulatívnu funkciu v uvedenom zmysle právo plní aj počas núdzového stavu, no s tým rozdielom, že núdzový stav je určitou výnimkou z pravidiel, noriem, ktoré sú tvorené na normálne, pravidelne sa opakujúce, predvídateľné situácie. Právne uchopenie krízových situácií naráža na úskalia predvídateľnosti všetkých možných situácií a následkov, ktoré prináša faktická udalosť ohrozujúca štát a spoločnosť (v súčasnosti pandémia ochorenia COVID – 19) . Ak má právo ako nástroj verejnej (štátnej) moci napomôcť efektívnemu zvládnutiu, prekonaniu a zmierneniu škodlivých následkov pandémie nemôže proces tvorby a aplikácie právnych aktov vyvolávať pochybnosti o jeho zákonnosti a ústavností.
V našej odbornej verejnosti sa v poslednom období diskutovalo a aj naďalej diskutuje o právnej povahe opatrení, ktoré vydáva Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej aj „úrad verejného zdravotníctva“). Pri analýze opatrení je vhodné začať od vymedzenia postavenia štátneho orgánu, ktorý opatrenia vydáva vo vzťahu (v štruktúre) k ostatným orgánom moci. Úrad verejného zdravotníctva nie je súčasťou ústrednej štátnej správy alebo miestnej štátnej správy. Úrad verejného zdravotníctva zaraďujeme medzi tzv. orgány štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou.[2] Jednou z jeho úloh je nariaďovať opatrenia na predchádzanie ochorenia , s poukazom na ustanovenie § 12 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj „ZoOVZ“) a opatrenia pri ohrozeniach verejného zdravia podľa § 48 ods. 4 ZoOVZ , ak ich treba vykonať v rozsahu presahujúcom územnú pôsobnosť regionálneho úradu verejného zdravotníctva. V oboch ustanoveniach, ale aj na ďalších miestach zákona je použitý pojem „opatrenie“, čo nie je najvhodnejšie riešenie.
Práve s ohľadom na požiadavky kladené na právny jazyk pri používaní právnych pojmov s vymedzeným významom je otázne, ako zákonodarca zamýšľal substantívum „opatrenie“ kvalifikovať. Či pod opatrením treba rozumieť „normatívny právny akt“ [3] alebo „krok s presne vymedzeným obsahom, ktorý vyplýva z normatívneho právneho aktu“. Z kontextu dikcie „opatrenia“ obsiahnutého v citovanom zákone o tvorbe práve a zbierke zákonov môžeme odvodiť, že zákonodarca neuvažoval o „normatívnom právnom akte“, ale o „kroku s presne vymedzeným obsahom“. Obsah jednotlivých opatrení vydaných úradom verejného zdravotníctva od marca tohto roku tomu úplne nenasvedčuje, pretože nemajú ani charakter individuálneho správneho aktu. Ide o právne akty, ktoré sa spravidla vyznačujú nižšou mierou všeobecnosti úpravy predmetu (podobnosť s individuálnymi správnymi aktmi), ale sú adresované všeobecne určeným subjektom (rovnako ako v normatívnych právnych aktoch). V Českej republike obdobné správne akty, ktoré nie sú ani normatívnymi právnymi aktmi, ale ani individuálnymi právnymi aktmi boli v legislatívnej podobe upravené zákonom č. 500/2004 Sb. Správní řád v znění pozdějších předpisů ako „ opatření obecné povahy“. Napriek tomu, že naša právna úprava ustanovuje právomoc orgánom verejnej správy vydávať správne akty, ktoré nespĺňajú znaky normatívneho, ale ani individuálneho správneho aktu, absentuje nám ich legislatívne zakotvenie. Teória správneho práva procesného ich považuje za správne akty hybridného (zmiešaného) charakteru nesúce pomenovanie všeobecné rozhodnutia.
Ústavný súd Slovenskej republiky v rámci rozhodovania o sťažnostiach ako prostriedku ochrany základných práv a slobôd (čl. 127 Ústavy SR) , napriek tomu, že návrhy na začatie konania o opatreniach Úradu verejného zdravotníctva SR odmietol ako neprípustné, zaoberal sa právnou existenciou tzv. hybridných správnych aktov. Konštatoval, že hybridný správny akt, teda individuálny právny akt s prvkami normatívneho právneho aktu (normatívnosť spájal so všeobecne resp. abstraktne určeným okruhom subjektov) v právnom poriadku Slovenskej republiky nemusí byť všeobecne legálne definovaný ako procesná kategória. Poukázal na to, že postačuje, ak oprávnenie orgánu verejnej správy vydávať hybridný akt v rámci jeho kompetencie vyplýva zo všeobecne záväzného právneho predpisu (z hľadiska predmetu úpravy „lex specialis ). [4]
V správnom práve je absencia postupu pri vydávaní hybridných správnych aktov odôvodnená naliehavosťou ochrany verejného záujmu, keď je potrebné konať bezodkladne, pričom sa vopred predpokladá, že takéhoto obmedzenie nebude mať trvalý charakter. [5]
Ústavný súd zrejme v snahe posilniť presvedčivosť svojho rozhodnutia a majúc na zreteli, že svojim rozhodnutím je sám viazaný a svoje názory môže meniť iba kvalifikovaným spôsobom a na základe kvalifikovaných dôvodov svoje úvahy upresnil a doplnil v „obiter dictum“. Okrem iného uviedol, že „pri eventuálnom budúcom posudzovaní podobných (druhovo rovnorodých) opatrení a pri takom skúmaní materiálnych kritérií bude zrejme kľúčovou otázkou primeranosť invazívnych postupov a obmedzení, najmä vo vzťahu k slobode pohybu a pobytu, vykonaných na základe príslušného opatrenia (s reflexiou na napadnuté opatrenie, samotná dôvodnosť jeho vydania je v rámci pandemického ohrozenia verejného zdravia menej diskutabilná).“ [6] Tým si akoby nechal „otvorené zadné dvierka“ pre ďalšiu rozhodovaciu činnosť a hlavne vytvoril priestor pre zákonodarcu korektne a dôkladne sa zaoberať povahou opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR, ktoré nie sú právnym predpisom.
Namieste bolo posúdenie, koho majú a môžu uvedené opatrenia zaväzovať, či vôbec môžu byť všeobecne záväzné, aký a na čom je založený vzťah orgánu, ktorý opatrenia vydáva, k adresátom tohto opatrenia, normatívnosti ich obsahu a charakteru ich vzťahu k právnym predpisom a pod.
Národná rada SR poukazujúc na skutočnosť, že pandémia ochorenia COVID – 19 odhalila viaceré nedostatky týkajúce sa vydávania opatrení orgánov verejného zdravotníctva, a to najmä nejasnosti ohľadne právnej povahy opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR, procesu ich tvorby a vyhlasovania dala si pri novelizácii zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov ambiciózny cieľ, odstrániť deficity doterajšej právnej úpravy a aj v čase pandémie prijať právnu úpravu, ktorá bude dbať o zachovávanie princípov právneho štátu[7].
V „super“ skrátenom konaní schválila novelizáciu ZoVZ, ku ktorej v citovanej dôvodovej správe uviedla, že opatrenia úradu verejného zdravotníctva sa svojim obsahom nelíšia napr. od ustanovení § 6 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov, ktorý upravuje rôzne povinnosti osôb vstupujúcich na územie Slovenskej republiky. Teda na rozdiel od Ústavného súdu SR, ktorý argumentoval, že v opatreniach predmet regulácie nie je vymedzený všeobecne ale individuálne[8], zákonodarca sa prikláňa k tvrdeniu, že opatrenie sa vyznačuje ako všeobecnosťou subjektu, tak aj všeobecnosťou predmetu a preto navrhuje, aby opatrenia boli nariaďované vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu, pre ktorý určil názov „vyhláška“.
Právne predpisy ministerstiev a ostatných orgánov štátnej správy môžu byť vydávané na základe zákonov a v ich medziach, ak sú kompetentné štátne orgány na to splnomocnené zákonom. Žiadny vykonávací právny predpis nemôže upraviť to, čo zákon neupravil, a to v zmysle jeho doplnenia, upresnenia či rozšírenia. Splnomocnenie musí obsahovať, čo najpresnejšie určenie toho, na čo je splnomocnený adresát splnomocnenia.
Zákonodarca v § 59b ods. 1 ZoVZ splnomocnil Ministerstvo zdravotníctva SR (ďalej aj „ministerstvo zdravotníctva“), úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva na vydanie všeobecne záväzného predpisu ak vznikne potreba nariadenia opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 na celom území Slovenskej republiky, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb.
V odseku 2 citovaného ustanovenia upravil vyhlasovanie všeobecne záväzných právnych predpisov vyššie uvedených subjektov, kde rozlišuje vyhlasovanie všeobecne záväzných právnych predpisov vydaných ministerstvom zdravotníctva podľa ustanovenia § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z .z. o tvorbe právnych predpisov a zbierke zákonov a všeobecne záväzných právnych predpisov (vyhlášok) vydaných úradom verejného zdravotníctva a regionálnym úradom verejného zdravotníctva. Určuje, že vyhlášky vydané úradom verejného zdravotníctva a regionálnym úradom verejného zdravotníctva majú byť vyhlásené vo Vestníku vlády Slovenskej republiky. V dôvodovej správe k novelizácii ZoVZ je argumentované tým, že vzhľadom na „nejasnú formuláciu“ úpravy vyhlasovania právnych predpisov v zákona o tvorbe práva a zbierke zákona bolo potrebné explicitne vyjadriť, že na vyhlášky úradu verejného zdravotníctva a regionálneho úradu verejného zdravotníctva sa právna úprava vyhlasovania právnych predpisov obsiahnutá v zákone o tvorbe práva a zbierke zákonov nevzťahuje. Ďalej uvádza, že vychádzajúc zo znenia ustanovenia § 5 zákona č. 180/2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy uvedené právne predpisy navrhuje uverejňovať vo Vestníku vlády SR ako publikačnom prostriedku pre miestne orgány štátnej správy, rovnako ako vyhlášky okresných úradov.
A tu sa naskytá otázka, či takto upravené vyhlasovanie vyhlášok úradu verejného zdravotníctva je správne? V citovanom ustanovení § 5 je zakotvený jediný druh normatívneho právneho aktu miestnej štátnej správy – „vyhlášky“. Úpravu zákona o organizácii miestnej štátnej správy vo veci normotvorby miestnej štátnej správy treba použiť na celú organizáciu miestnej štátnej správy (špecializovanú miestnu štátnu správu a všeobecnú miestnu štátnu správu) a Vestník úradu vlády ako publikačný nástroj slúži na vyhlasovanie právnych predpisov „celej“ miestnej štátnej správy. No Úrad verejného zdravotníctva SR nie je orgánom miestnej štátnej správy, na rozdiel od regionálnych úradov verejného zdravotníctva, ale je orgánom špecializovanej verejnej správy s celoštátnou pôsobnosťou. Pod územnou pôsobnosťou treba rozumieť rozsah územia štátu, na ktorom uplatňuje štátny orgán svoju právomoc. Je vyjadrením toho, či štátny orgán je spôsobilý vydávať normatívne právne akty pôsobiace na území celého štátu alebo iba na určitej územnej časti. Úrad verejného zdravotníctva SR na rozdiel od regionálnych úradov vydáva všeobecne záväzné právne predpisy s celoštátnou pôsobnosťou a uvedená priestorová (územná) pôsobnosť je významná v tom zmysle, že právny predpis, ktorý úrad verejného zdravotníctva vydá sa uverejní v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. V Zbierke zákonov Slovenskej republiky sa neuverejňujú právne predpisy orgánov štátnej správy s miestnou pôsobnosťou. Rovnako nemožno právne predpisy s celoštátnou pôsobnosťou uverejňovať v publikačnom nástroji miestnej štátnej správy, procesným postupom podľa zákona o organizácii miestnej štátnej správy.
To, čo je v dôvodovej správe považované za nejasnú formuláciu ohľadne vymedzenia orgánov štátnej správy (ústredných a iných orgánov štátnej správy) je nesprávna interpretácia predmetu úpravy zákona o tvorbe právnych predpisov a zbierke zákonov, ktorá sa vzťahuje na všetky právne predpisy štátnych orgánov s celoštátnou pôsobnosťou.
Publikácia (vyhlásenie) právnych predpisov je kvalifikovaným zverejnením textu právnych predpisov a má bezprostredný význam nielen pre adresátov právnej úpravy, ale aj relevantné dôsledky pre orgán, ktorý predpis vydal. Formálna publikácia úzko súvisí s právnymi účinkami právneho predpisu tzn. z ich platnosťou a účinnosťou. Vyhlásenie právneho predpisu je podmienkou platnosti právneho predpisu a len platný právny predpis môže nadobudnúť účinnosť. V teórii práva rozlišujeme aj publikáciu v materiálnom zmysle, ktorá je spájaná so všetkými dostupnými formami a prostriedkami uverejňovania právnych predpisov (napr. v dennej tlači, ústnym vyhlásením, ASPI atď.), táto však nijako nesúvisí so vznikom právnych účinkov právnych predpisov, má informatívny, subsidiárny charakter.[9]
Argumentačné línie vyššie uvedené navádzajú k vytvoreniu záveru, že vyhlásenie vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva SR vo Vestníku vlády SR nemožno považovať za publikáciu vo formálnom zmysle.
Autorka: doc. JUDr. Gabriela Dobrovičová, CSc; Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Právnická fakulta, Ústav teórie práva Gustava Radbrucha, Kováčska 30, 040 00 Košice, Slovenská republika; e-mail: gabriela.dobrovicova@upjs.sk.
Recenzent: doc. JUDr. Rudolf Kasinec, PhD.
POUŽITÁ LITERATÚRA
- MARŠÁLEK P. Příběh moderního práva. Auditorioum, Praha 2018
- GERLOCH, A., KYSELA, J. (eds.) Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské únie. Praha: ASPI, a. s.,2007
- KNAPP, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Linde Praha a. s., 1998
- BRŐSTL, A. et al. Teória práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013
- KOŠIČIAROVÁ, S. Správne právo hmotné: všeobecná časť. Plzeň, Aleš Čeněk, 2017
LEGISLATÍVNA ÚPRAVA
- Zákon č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov
- Zákon č. 355/2007 o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
- Zákon zákona č. 180/2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy
- Zákon č. 500/2004 Sb. Správní řád v znění pozdějších předpisů
SÚDNE ROZHODNUTIA
- Nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 22/2020 zo 14. októbra 2020
- Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 410/2020 z 24. septembra 2020
- Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 438/2020 z 24. septembra 2020
- Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 386/2020 z 8. októbra 2020
[1] Maršálek, P.: Příběh moderního práva. Auditorioum, Praha 2018, s. 34
[2] Ustanovenie § 5 ods. 1 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
[3] V zmysle ustanovenia § 18 zákona č. 400/2015 Z .z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov ( ďalej aj „zákon o tvorbe právnych predpisov a zbierke zákonov“)
[4] Napr. Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 410/2020 z 24. septembra 2020.
[5] Košičiarová, S.: Správne právo hmotné: všeobecná časť. Plzeň, Aleš Čeněk, 2017, s. 173
[6] . Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 410/2020 z 24. septembra 2020.
[7] Dôvodová správa k zákonu č. 286/2020 Z. z. , ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony
[8] Napr. Uznesenia Ústavného súdu SR sp. zn. I. ÚS 438/2020 z 24. septembra 2020, uznesenie Ústavného súru SR sp. zn. II. ÚS 410/2020 z 24. septembra 2020, uznesenie Ústavného súru SR sp. zn. III. ÚS 386/2020 z 8. októbra 2020,
[9] Podrobnejšie pozri: Sládeček, V.: Publikace jako obligatrní stadium tvorby právního prředpisu. In. Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské únie. Praha: ASPI, a.s.2007, s. 190