Skupina (opozičných) poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) koncom leta predložila návrh zákona, ktorý si kladie za cieľ zabezpečiť stabilitu základných prvkov volebného systému uplatňovaného vo vzťahu k voľbám do Národnej rady, resp. stabilitu vybraných oblastí volebného práva s týmito voľbami súvisiacich.[1] Na nasledujúcich riadkoch v stručnosti priblížim, prečo tento návrh, aj keď sleduje ušľachtilý cieľ, nie je dobrý a v prípade jeho schválenia by zrejme nevyvolal požadované (právne) účinky.
Stabilita volebných pravidiel a ich ochrana
Ešte pred analýzou samotného poslaneckého návrh krátky všeobecný vstup. Pre štát, ktorý je založený na princípoch zastupiteľskej (reprezentatívnej) demokracie, ku ktorým nepochybne patrí aj Slovenská republika, a ktorý má byť ambíciou byť aj demokratickým a právnym,[2] je stabilita volebných pravidiel zásadná. Ak má byť politická súťaž, stelesnená v podobe volebnej súťaže medzi rôznymi kandidátmi či kandidujúcimi politickými stranami, férová, je nevyhnutné nie len to, aby pravidlá regulujúce túto súťaž boli zrozumiteľné a jednoznačné (a samozrejme aj férové), ale podstatné je aj to, aby mali istú mieru stability. Isteže, nemožno očakávať, že volebné pravidlá budú raz prijaté a navždy nemenné, a to, okrem iného, aj so zreteľom na dynamicky sa vyvíjajúcu spoločnosť a jej politické prostredie. Avšak, zmena by mala prísť v dostatočnom predstihu pred samotnými voľbami, aby sa jednotliví (budúci) účastníci volebnej súťaže stihli zmeneným pravidlám prispôsobiť. Pre lepšie pochopenie zjednodušená analógia so svetom športu. Predstavme si atléta, ktorý sa štyri roky pripravuje na Olympijské hry (ktoré sa konajú v rovnakom intervale ako voľby do Národnej rady). Tesne pred začiatkom vytúženého športového podujatia, ku ktorému smerovala jeho niekoľkoročná snaha spočívajúca v intenzívnom tréningu a príprave, by sa napríklad zmenil spôsob, akým má zo svojej bežeckej dráhy odštartovať alebo pri behu cez prekážky by sa zdvojnásobil počet prekážok, ktoré má pri behu prekonať…
Ako (správne) uvádzajú v dôvodovej správe ku svojmu návrhu aj predkladajúci poslanci, Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“), poradný orgán Rady Európy, odporúča aby základné prvky volebného práva nemali byť predmetom zmeny v období kratšom ako jeden rok pred konaním volieb. A, čo bude pre túto stručnú analýzu kľúčové, tieto základné prvky volebného práva by mali byť upravené v ústave alebo na inej vyššej úrovni než je úroveň „bežného“ zákona.[3] Vo všeobecnosti totiž platí, že ústavy sú rigídnejšie než zákony, a teda je náročnejšie ich zmeniť.
Obsah poslaneckého návrhu
A teraz k poslaneckému návrhu. Jeho obsahom je zavedenie zákazu, v dôvodovej správe označovaného aj ako tzv. moratórium, na zmenu kľúčových pravidiel regulujúcich voľby do Národnej rady. Tento zákaz má trvať v období začínajúcom 12 mesiacov predo dňom konania volieb do Národnej rady a končiacom dňom uskutočnenia samotných volieb. Zákaz sa má vzťahovať len na voľby riadne, čiže voľby uskutočnené na konci štvorročného volebného obdobia.[4]Neaplikovateľnosť navrhovaného zákazu na predčasné voľby, čiže voľby ktoré sa uskutočnia pred uplynutím štvorročného volebného obdobia, je vhodne zvolená, keďže samotná predčasnosť volieb spôsobuje, že by vopred, napríklad až 12 mesiacov pred ich konaním, nebolo vlastne vôbec známe, že sa budú konať.
Zákaz zmeny by sa mal, podľa poslaneckého návrhu, vzťahovať na štyri oblasti volebných pravidiel, ktoré sú obsiahnuté v zákone č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o podmienkach výkonu volebného práva“). Ich výpočet, uvedený v novom ustanovení § 2a, by mal byť uvedený tak popisne, čiže vysvetľujúc o akú oblasť sa jedná, ako aj odkazom na konkrétne ustanovenia (paragrafy) zákona o podmienkach výkonu volebného práva. Konkrétne by malo ísť o nasledujúce oblasti volebného práva: (1) vek aktívneho volebného práva (právo voliť); (2) spôsob výkonu volebného práva, zahŕňajúci tak spôsob úpravy hlasovacieho lístka, ako aj to, kde a akým prostriedkom je možné právo voliť realizovať (napr. prostredníctvom hlasovacieho preukazu v ktoromkoľvek volebnom okrsku či zo zahraničia prostredníctvom pošty); (3) výška volebnej kaucie pre registráciu kandidátnej listiny, vrátane podmienok jej vrátenia a (4) uzatváracia klauzula, čiže podiel hlasov potrebných na to, aby kandidátna listina postúpila do procesu prerozdeľovania mandátov. V rámci v predchádzajúcom odseku uvedenej lehoty by sa priblížené volebné pravidlá nemali „zákonom meniť ani dopĺňať“.
(Žiadne) právne účinky poslaneckého návrhu
Nedostatkom poslaneckého návrhu zákona je však to, že zamýšľané účinky, ktoré, ako už som uviedol, sú celkom určite ušľachtilé, v praxi zrejme nenastanú. Problémom je totiž prostriedok, ktorý na dosiahnutie svojho cieľa poslanci zvolili. Zákaz zmeny vybraných oblastí volebných pravidiel, ktoré sú obsiahnuté v zákone o podmienkach výkonu volebného práva, sa má totiž dosiahnuť doplnením tohto zákona iným, novelizačným zákonom. Tento novelizačný zákon má určiť pravidlo, že prijatie ďalšieho zákona, ktorý by sa predsa len zamýšľali vybrané oblasti volebného práva počas určeného moratória zmeniť alebo doplniť, nebude možná. Zhrnuté a podčiarknuté, jeden zákon má prikázať, že určitom časovom období nebude môcť iný zákon zmeniť určité pravidlá.
Pre zodpovedanie otázky, či je postup popísaný v predchádzajúcom odseku vôbec právne možný, je potrebné „načrieť“ do teórie práva. V rámci systému prameňov práva v Slovenskej republike existuje, ak necháme bokom ústavné zákony, len jeden druh zákonov, pokiaľ na ne hľadíme cez optiku právnej sily. Všetky zákony teda majú rovnakú právnu silu a ich prípadný konflikt pravidiel v nich obsiahnutých sa rieši cez všeobecne známe výkladové pravidlá. Okrem lex specialis derogat legi genarali, ide, a to je v našom prípade kľúčové, o pravidlo lex posterior derogat legi priori, čiže neskorší zákon ruší skorší zákon. Ak by teda nejaká iná skupina poslancov chcela neskôr predsa len počas moratória zmeniť vybrané oblasti volebného práva, ňou iniciovaný zákon, ktorý by menil tieto pravidlá, a ideálne aj z formálneho hľadiska derogoval pravidlo o ich nemennosti počas moratória, by mal rovnakú právnu silu ako zákon, ktorý túto nemennosť zaviedol. Z uvedeného teda vyplýva, že cieľ, ktorý skupina predkladajúcich poslancov sleduje, nie je možné prostredníctvom „bežného“ zákona docieliť. Samozrejme, teraz nemám na mysli nejaký morálny apel na (budúcich) poslaneckých kolegov, ale striktne právne účinky. So stručne popísaným problémom sa navrhujúci poslanci, žiaľ, v dôvodovej správe ku svojmu návrhu vôbec nevysporiadali.
Okrem načrtnutého, legislatívno-technického či legislatívno-formálneho aspektu je tu ešte jeden možný problém. Je vôbec z hľadiska ústavnosti prípustné, aby si zákonodarca suspendoval svoju zákonodarnú právomoc, hoci len na obmedzený čas? Jeho právomoc prijímať (akékoľvek) zákony je totiž daná nie zákonom, ale priamo Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“),[5] pričom táto o možnosti suspendácie nič nehovorí.[6]
Záver, alebo o tom, ako to treba spraviť
Keďže som uviedol, že cieľ, ktorý návrh skupiny poslancov sleduje, hodnotím ako dobrý a zlá je len cesta, akou ho poslanci chcú dosiahnuť, je na záver vhodné odporučiť, ako by sa tento cieľ realizovať mal. V tejto otázke sa stačí vrátiť k tomu, čo už uviedla Benátska komisia a čo už v tomto príspevku bolo spomenuté. Základné prvky volebného systému, resp. tie, ktoré chceme chrániť pred častými zmenami či zmenami takpovediac „na poslednú chvíľu“, by mali byť zakotvené v právnom predpise vyššej právnej sily. V podmienkach Slovenskej republiky by malo ísť o Ústavu. Tak ako sa v roku 2023 dostal do ústavného textu[7] jeden celoštátny volebný obvod a voľby poslancov prostredníctvom zásad pomerného zastúpenia,[8] mohli by byť do neho zakotvené aj základné pravidla týkajúce sa aktívneho volebného práva, spôsobu jeho výkonu, volebnej kaucie či uzatváracej klauzuly. Alternatívou k pomerne ťažkopádnemu a smerom do budúcnosti neflexibilnému vecnému výpočtu toho čo chceme chrániť je stručná norma, ktorá by oblasti volebného práva upravené zákonom zakazovala meniť počas určeného obdobia (moratória). Podstata analyzovaného poslaneckého návrhu by sa tak len preniesla do textu Ústavy, čoho dôsledkom, vzhľadom na vyššiu právnu silu Ústavy, by však bola neústavnosť akejkoľvek zákonnej zmeny počas určeného obdobia. Ak by k takému niečomu predsa len došlo, Ústavný súd Slovenskej republiky by zrejme (rýchlo) konštatoval rozpor dotknutého zákona s Ústavou. Ak by predsa len existovala spoločenská „objednávka“ na zmenu chránených volebných pravidiel, bolo by to možné, avšak náročnejšie, vzhľadom na rigidný charakter Ústavy.
Aj v kontexte absencie zmienky o probléme s účinkami navrhovaného riešenia v poslaneckom návrhu, o ktorej už bola reč, sa dá polemizovať o tom, či analyzovaný návrh nepredstavuje len akýsi nástroj pomaly začínajúcej volebnej kampane,[9] resp. populistický návrh bez šance na presadenie. Nechcem špekulovať ani o tom, či si predkladatelia boli vedomí toho, že nimi navrhovaná zmena by mala „ísť“ cestou ústavného zákona. Faktom však je, že pri existujúcich parlamentných počtoch je presadenie ústavného zákona zasahujúceho do volebných pravidiel, aj keby išlo len o zastabilizovanie či ochranu tých existujúcich, pomerne málo pravdepodobné. To však nič nemení na fakte, že volebné pravidlá by sa nemali meniť tesne pred konaním volieb. A ak spoločnosť, resp. jej politickí reprezentanti nie sú schopní túto požiadavku rešpektovať, zrejme im to bude potrebné (raz) „nakázať“ cestou zmeny ústavného textu.
doc. JUDr. Marek Domin, PhD.
Katedra ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislava
[1] Návrh skupiny poslancov Národnej rady na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov; parlamentná tlač č. 1504; IX. volebné obdobie Národnej rady (2023 – 2027). Návrh bol do Národnej rady doručený 28. augusta 2026.
[2] Porovnaj čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[3] Code of Good Practice in Electoral Matters. Strasbourg : Venice Commission, 2002, s. 14.
[4] Nateraz nebudeme riešiť, či sa voľby do Národnej rady majú uskutočniť až po uplynutí volebného obdobia alebo ešte v rámci jeho trvania, tesne pred jeho uplynutím.
[5] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[6] Za postreh týkajúci sa ústavnej akceptovateľnosti suspendácie zákonodarnej právomoci ďakujem kolegovi doc. V. Bujňákovi.
[7] Porovnaj čl. 74 ods. 1 a ods. 3 Ústavy. Obsah citovaných ustanovení, zabezpečujúci ústavnú ochranu zásad pomerného zastúpenia a jedného celoštátneho volebného obvodu, bol do Ústavy doplnený novelizačným ústavným zákonom č. 24/2023 Z. z.
[8] Pre podrobnosti k zavedeniu ústavnej ochrany uvedených prvkov volebného systému uplatňovaného pri voľbách do Národnej rady pozri DOMIN, M. Ústavná ochrana volebného systému: Slovenská republika v komparatívnej perspektíve. In Právny obzor, 2024, č. 4, s. 408 – 427.
[9] Nasledujúce voľby do Národnej rady by sa mali konať na jeseň 2027.