V posledných rokoch sa v politických debatách, komentároch aj v médiách pomerne často objavuje pojem preventívny útok. Zaznieva najmä vtedy, keď sa niektorý štát cíti ohrozený a nechce čakať, kým sa hrozba zmení na skutočný úder. Logika je na prvý pohľad zrozumiteľná: ak niekto zjavne chystá niečo zlé, prečo mu to neprekaziť vopred? Lenže medzinárodné právo na používanie ozbrojenej sily pozerá inak – a má na to vážne historické a systémové dôvody.
Prečo medzinárodné právo hovorí jasné „nie“ ozbrojenej sile
Východiskom je článok 2 ods. 4 Charty OSN. Ten zakazuje nielen skutočné použitie sily, ale aj hrozbu silou proti územnej celistvosti alebo politickej nezávislosti iného štátu. Medzinárodný súdny dvor tento zákaz označil za jeden z pilierov povojnového medzinárodného poriadku – napríklad vo veci Nikaragua proti USA (1986) ho nazval „základnou zásadou súčasného medzinárodného práva“.
Medzinárodné právo pripúšťa len dve hlavné výnimky:
– mandát Bezpečnostnej rady OSN (kapitola VII Charty),
– právo na individuálnu alebo kolektívnu sebaobranu podľa článku 51 Charty.
Preto, ak má byť preventívny útok vôbec právne obhájiteľný, musí sa zmestiť práve do rámca sebaobrany. A tu sa veci začínajú komplikovať.
Jeden čaká na úder, druhý ho vymyslí vopred – obrovský rozdiel
Úvodom musím pripustiť, že v „bežnej” debate sa tieto dva pojmy často zamieňajú. Avšak, v medzinárodnom práve nejde o to isté a je potrebné vidieť podstatný rozdiel.
Preemptívny (anticipačný) útok
Reaguje na hrozbu, ktorá je bezprostredná (angl. imminent). Klasický vzorec pochádza ešte z 19. storočia – tzv. Caroline formula (1837): sebaobrana musí byť okamžitá, zdrvujúca, bez inej možnosti a bez času na rozmýšľanie („instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation“). Na tomto mieste azda len doplním, že významná medzinárodných právnikov dnes tvrdí, že takto chápaná anticipačná sebaobrana môže byť v súlade s článkom 51 Charty, nejde však o jednomyseľnú zhodu.
Preventívny útok
Ide oveľa ďalej. V prvom rade zdôrazňujem, že nečaká na bezprostrednú hrozbu, ale zasahuje proti riziku, ktoré je zatiaľ len potenciálne a leží niekde v budúcnosti. To znamená, že štát nekoná preto, že útok už takmer začal, ale preto, že by mohol niekedy (viac-menej hypoteticky) začať. A práve tu vidím problém, že sa preventívna stratégia dostáva do priameho konfliktu s textom aj duchom Charty OSN.
„Ak dôjde k ozbrojenému útoku“ – prečo tieto slová ničia preventívnu stratégiu
Východiskom, na ktoré by som chcel v tomto prípade poukázať, je kľúčová formulácia čl. 51 Charty OSN. Táto znie: „Ak dôjde k ozbrojenému útoku proti členovi Organizácie Spojených národov, nijaké ustanovenie tejto Charty neprekáža prirodzenému právu na individuálnu alebo kolektívnu sebaobranu…“. V nadväznosti na uvedené dávam do pozornosti, že Medzinárodný súdny dvor citované vykladá prísne a reštriktívne. Uvádzam hneď niekoľko príkladov, ako napr. Oil Platforms (Irán proti USA, 2003), kde zdôraznil, že podmienky sebaobrany treba interpretovať úzko, prípadne Armed Activities on the Territory of the Congo (2005), kde súd opakovane požadoval preukázanie skutočného ozbrojeného útoku ako spúšťača sebaobrany.
Tu by som chcel zdôrazniť, že z judikatúry na jednej strane nevyplýva zákaz anticipačnej sebaobrany (aby som bol korektný, súd ju nepotvrdil no ani neodmietol), ale celkový tón je jasne obozretný a pre čistý preventívny útok (vzdialená, nekonkrétna hrozba) tu takmer nie je priestor.
Takmer všetci experti hovoria: preventívny útok je mimo hry
Pre komplexné podanie nemôžem opomenúť ani pohľad doktríny, ktorá prináša pomerne vzácnu zhodu. Väčšina starších, či novších medzinárodnoprávnych autorov[1] (no rovnako aj štátna prax väčšiny) sa zhodujú: preventívny útok v užšom zmysle nie je podľa súčasného medzinárodného práva dovolený. Hlavné dôvody pre toto tvrdenie sú nasledovné:
– preventívny útok oslabuje pevnú väzbu medzi sebaobranou a reálnym ozbrojeným útokom,
– hranica medzi obranou a agresiou sa stáva nejasná (bez kritéria bezprostrednosti),
– doktrína je extrémne zraniteľná voči zneužitiu na základe neoverených alebo selektívnych spravodajských informácií (Irak 2003 je tu dodnes živým príkladom).
Rakety lietajú rýchlejšie ako sa mení medzinárodné právo
Samozrejme, nie je fér tvrdiť, že diskusia je definitívne uzavretá. Moderné technológie ako napr. rýchle balistické rakety, kybernetické operácie, či hypersonické zbrane dramaticky skracujú čas na reakciu. Niektorí autori preto navrhujú pružnejší výklad pojmu „imminence“.[2]
Problém je, že takéto návrhy zatiaľ nemajú dostatočnú oporu v konzistentnej štátnej praxi a v opinio iuris (presvedčení o právnej záväznosti). Jedno však môžem bez obáv tvrdiť – bezpečnostné potreby sa menia rýchlejšie ako medzinárodné právo.
Kedy sa z preventívneho útoku stane porušenie Charty (a často aj akt agresie)
Berúc do úvahy vyššie uvedené, vynára sa pred nami zásadná otázka, ktorá zodpovedá názvu tejto podkapitoly. Ako to teda je? Ak štát použije silu bez toho, aby došlo k ozbrojenému útoku alebo k jeho bezprostrednej hrozbe, ide zvyčajne o porušenie článku 2 ods. 4 Charty OSN. Dokonca, v závislosti od rozsahu to môže byť aj akt agresie podľa definície Valného zhromaždenia OSN (rezolúcia 3314 z roku 1974).
Terorizmus, drony a pokus pretlačiť preventívnu logiku cez zadné dvierka
Po útokoch z 11. septembra 2001 sa diskusia posunula, a to najmä v súvislosti s terorizmom a neštátnymi aktérmi. Vznikla tzv. doktrína „unable or unwilling“, v zmysle ktorej štát môže zasiahnuť na území iného štátu, ak ten nie je schopný alebo ochotný zabrániť útokom vychádzajúcim z jeho územia. Tento prístup presadzovali najmä USA a niektorí spojenci v boji proti Al-Káide, či ISIS. Z hľadiska obyčajového práva je však jeho percepcia stále neistá. Dôvod je pomerne jednoduchý – chýba všeobecná a konzistentná akceptácia.
Ešte výraznejší však bol posun v americkej Národnej bezpečnostnej stratégii z roku 2002, ktorá otvorene hovorila o preventívnom konaní proti vznikajúcim hrozbám (najmä v prípadoch spojených so zbraňami hromadného ničenia a terorizmom). Tento prístup stieral hranicu medzi preemptívnym a preventívnym útokom.
Tu by som však rád zdôraznil, že tieto trendy zatiaľ nevytvorili novú všeobecnú normu. Skôr ukazujú pretrvávajúce napätie medzi reštriktívnymi a expanzívnymi výkladmi sebaobrany.
Namiesto záveru alebo – Politicky to sedí. Právne to drhne. A táto dilema sa len tak nekončí.
Záverom k priblíženej problematike môžem uviesť niekoľko postrehov.
V prvom rade, preventívny útok je politicky a strategicky lákavý – najmä v dobe, keď hrozby prichádzajú rýchlo a nečakane. Avšak Charta OSN nastavila pravidlá používania sily prísne. Podľa prevažujúceho výkladu platného práva zásah proti hrozbe, ktorá ešte nedosiahla stupeň bezprostrednosti, nie je dovolený.
Medzinárodné právo jednoznačne stojí na strane prevencie eskalácie a zneužitia sily. Na druhej strane, obávam sa, že napätie medzi touto normatívnou rigiditou a reálnymi bezpečnostnými výzvami len tak nezmizne. Práve naopak, s ďalším technologickým vývojom bude pravdepodobne ešte silnejšie. Diskusia o preventívnom použití sily sa preto určite bude opakovane otvárať. Otázkou zostáva, či a kedy sa medzinárodné spoločenstvo rozhodne pravidlá prispôsobiť novej realite. Zatiaľ však väčšina argumentov stojí na strane zachovania prísneho rámca ius ad bellum.
[1] Pozri napr. Gray, C.: International Law and the Use of Force. 4th ed., Oxford University Press, 2018, Dinstein, Y.: War, Aggression and Self-Defence. 7th ed., Cambridge University Press, 2021, Brownlie, I.: International Law and the Use of Force by States. Oxford University Press, 1963, Ruys, T.: Armed Attack and Article 51 of the UN Charter. Cambridge University Press, 2010.
[2] Napr. Schmitt, M. N.: Preemptive Strategies in International Law. Michigan Journal of International Law 24, 2003.