Dohoda medzi EÚ a jej štátmi na jednej strane a zoskupením MERCOSUR[1] na strane druhej. Dohoda, ktorá sa dojednáva desaťročia, no v poslednom období značne rezonuje v médiách, dohoda, ktorá napĺňa ulice miest Európy nespokojnými protestujúcimi farmármi. Nevôľu občanov EÚ vyvolali najmä posledné kroky EÚ, osobitne Európskej komisie.
Vo svetle uvedeného je mojou ambíciou, v nasledujúcich pár riadkoch venovať pozornosť krokom Európskej komisie a tomu, aké následky môžu mať pre zmluvnú činnosť EÚ. Poďme teda po poriadku. Keď sa pozriem na to, ako Európska komisia v súvislosti s dohodou medzi Európskou úniou a štátmi MERCOSUR konala, takmer automaticky mi napadne otázka rovnaká ako titul tohto komentára – „je teda Európska komisia ešte stále nezávislým strážcom zmlúv alebo sa už skutočne stáva neobmedzeným vládcom EÚ?“.
Totiž, rozhodnutie rozdeliť pôvodne jednotnú medzinárodnú zmluvu na dve časti[2] a tlačiť na predbežné vykonávanie jej obchodnej zložky nie je len nejaká technická záležitosť podľa článku 218 Zmluvy o fungovaní EÚ (ďalej „ZFEÚ“). Ide o niečo hlbšie – o krok, ktorý ovplyvňuje celý systém práva EÚ, rozdelenie úloh medzi inštitúciami a dokonca vzťah medzi právom EÚ a medzinárodným právom.
Nechajme teraz bokom to, či sa nám dohoda medzi EÚ a MERCOSUR z politického či hodnotového hľadiska páči alebo nie, v kontexte tohto komentára to nie je to podstatné. Mojou ambíciou je zamerať sa na to, ako Komisia narába s nástrojmi, ktoré jej primárne právo EÚ poskytuje. A aké to má následky pre členské štáty, ostatné inštitúcie Únie a postavenie EÚ na medzinárodnej scéne.
Rozdelenie medzinárodnej zmluvy: Možnosť verzus zodpovednosť v systéme
Komisia sa opiera o to, že obchodná časť dohody patrí do výlučnej kompetencie Únie v oblasti spoločnej obchodnej politiky podľa článku 207 ZFEÚ. To vychádza z judikatúry Súdneho dvora EÚ, ktorá v posledných rokoch túto kompetenciu výrazne rozšírila a umožnila uzatvárať čisto únijné zmluvy v oblastiach, kde má Únia výlučnú právomoc (tzv. EU-only).[3] Ale z pohľadu práva EÚ treba rozlišovať medzi tým, čo je právne možné, a tým, čo je povinné.
Zmluva o EÚ a ZFEÚ (spoločne aj „zmluvy“) inštitúciám neprikazujú, aby každú medzinárodnú zmluvu uzavieranú EÚ rozdelili vždy, keď to kompetencie dovoľujú. Totiž rozdelenie nie je len nejaká neutrálna operácia. Je to rozhodnutie s vážnymi dôsledkami pre celý proces. V prípade dohody s MERCOSUR sa nedá prehliadnuť, že toto rozdelenie na prišlo po silnom politickom odpore v niektorých štátoch a rastúcej neistote ohľadom ratifikácie na národnej úrovni. Právne argumenty Komisie sa tak miešajú s politikou, čo ma núti zamyslieť sa: Je to ešte v súlade so zmluvami, alebo ide o ich účelové ohýbanie? V praxi sa to javí ako spôsob, ako obísť prekážky a nie ako čistý právny postup.
Predbežné vykonávanie: Ako sa mení význam článku 218 ZFEÚ
Osobitne zaujímavo vyznieva inštitút predbežného vykonávania, ktorý sa uplatnil pri dočasnej obchodnej dohode (Interim Trade Agreement). Podľa článku 218 ods. 5 ZFEÚ môže Rada rozhodnúť o predbežnom vykonávaní zmluvy alebo jej častí ešte pred jej platnosťou. Tradične sa to bralo ako výnimočný nástroj na zabezpečenie plynulosti vo vonkajších vzťahoch.[4] No pri dohode s MERCOSUR to vyzerá inak. Tu predbežné vykonávanie dočasnej obchodnej dohody (Interim Trade Agreement) nie je len preklenutím času medzi podpisom a platnosťou celej dohody. Ide o uvedenie kľúčovej časti do praxe bez ohľadu na zvyšok. Vytvára sa tým situácia, ktorú je ťažké zvrátiť – politicky aj právne. Tento prístup mení celú logiku článku 218 ZFEÚ. Predbežné vykonávanie prestáva byť dočasným riešením a stáva sa náhradou za riadne schválenie. Následné kroky, ako ratifikácia, strácajú zmysel, pretože hlavné efekty už nastali. Myslím si, že to oslabuje celý systém kontrol a rovnováhy v EÚ.
Judikatúra Súdneho dvora EÚ: Rozšírenie kompetencií, ale nie bez hraníc
Európska komisia sa bráni odvolávaním sa na rozhodnutia Súdneho dvora, ktoré potvrdili široký rozsah obchodnej politiky a umožnili oddeliť časti zmlúv. To je síce pravda, ale nemôžeme to brať ako „bianko šek“ na prestavovanie zmlúv vždy, keď to uľahčí politiku. Súdny dvor stále zdôrazňuje, že kompetencie sa musia vykonávať v súlade s celým systémom EÚ. Možnosť rozdeliť zmluvu neznamená, že je to vždy správne. Ak sa to stane nástrojom na obmedzovanie úlohy členských štátov alebo oslabovanie kontrol, dostávame sa na hranu toho, čo je lojálne voči zmluvám. V mojich očiach to vyzerá ako posun od opatrného prístupu k agresívnejšiemu využívaniu moci.
Medzinárodnoprávne dôsledky: Čo to znamená navonok
V kontexte vyššie uvedeného sa pri verejných diskusiách často zabúda na medzinárodný aspekt. EÚ ako subjekt medzinárodného práva je viazaná svojim prejavom vôle, bez ohľadu na vnútorné spory o kompetencie. Medzinárodné zmluvné právo je v tomto jednoznačné – strana sa nemôže dovolávať ustanovení svojho vnútroštátneho práva ako dôvodu pre neplnenie zmluvy. To znamená, ak Únia medzinárodnú zmluvu podpíše a/alebo začne predbežne vykonávať, vytvára záväzok voči partnerom – a ten sa nedá len tak vymazať.
Preto, aj keby Súdny dvor neskôr rozhodol, že postup bol nesprávny, na medzinárodnej úrovni to nič nezmení. V medzinárodnom práve totiž tiež platí – skutočnosť, že pri vyjadrení súhlasu štátu (obdobne aj napr. EÚ) s tým, že bude viazaný zmluvou, došlo k porušeniu niektorého z ustanovení jeho vnútroštátneho práva (v prípade EÚ práva EÚ) týkajúceho sa oprávnenia uzavierať zmluvy, sa štát (ani EÚ) nemôže dovolávať ako dôvodu pre zrušenie svojho súhlasu, ledaže toto porušenie bolo zjavné a týka sa osobitne dôležitého pravidla jeho vnútroštátneho práva. To robí rozhodnutie o rozdelení a predbežnom vykonávaní ešte vážnejším. Nie je to len interná hádka, ale krok s potenciálne nezvratnými efektmi v medzinárodných vzťahoch.
Záver: Odpoveď v samotnom prístupeKeď sa vrátim k úvodnej otázke, Komisia má byť strážcom zmlúv. Ale mandát jej nedáva právo maximalizovať si priestor cez účelové triky. Postup pri dohode s MERCOSUR ukazuje posun. Od opatrného výkonu moci k stratégii, kde sa rozhoduje v raných fázach, kde má Európska komisia prevahu, a neskoršie kontroly sú oslabené. Rozdelenie a predbežné vykonávanie nevyzerajú ako neutrálne riešenie, ale ako spôsob na vytvorenie faktov, ktoré sa dajú len ťažko spochybniť – či už v EÚ alebo medzinárodne. Takže odpoveď na to, či je Komisia ešte strážcom, alebo sa stáva neobmedzeným vládcom vo vonkajších veciach, sa v tomto postupe skrýva sama. A
[1] MERCOSUR (Mercado Común del Sur) je regionálne integračné zoskupenie juhoamerických štátov. Jeho plnými členmi sú Argentína, Brazília, Paraguaj a Uruguaj. K týmto štátom sa v roku 2023 formálne pripojila aj Bolívia, hoci jej pristúpenie stále nie je formálne ukončené. Členom je aj Venezuela, avšak od roku 2016 je jej členstvo pozastavené z dôvodu porušenia demokratických záväzkov vyplývajúcich zo zakladajúcich dokumentov MERCOSUR. Popri plných členoch má MERCOSUR aj pridružených členov, medzi ktorých patria Čile, Peru, Kolumbia, Ekvádor, Guyana a Surinam. Tieto štáty sa nezúčastňujú na colnej únii, no sú prepojené s MERCOSUR prostredníctvom preferenčných obchodných dohôd. Štatút pozorovateľa majú Mexiko a Nový Zéland.
[2] Dohoda medzi EÚ a MERCOSUR bola zo strany Európskej únie rozčlenená na dve samostatné časti. Prvou je dočasná obchodná dohoda (Interim Trade Agreement), ktorá sa týka najmä liberalizácie obchodu a spadá do výlučnej právomoci EÚ v rámci spoločnej obchodnej politiky. Druhou je politická a kooperačná časť (EU-Mercosur Partnership Agreement), ktorá zahŕňa oblasti mimo výlučných kompetencií Únie a vyžaduje ratifikáciu aj na úrovni členských štátov. Deklarovaným cieľom tohto rozdelenia bolo umožniť samostatné schválenie a skoršie vykonávanie obchodnej časti dohody.
[3] Pozri napr. Conconi, Paola; Herghelegiu, Cristina & Puccio, Laura. ‘EU Trade Agreements: To Mix or Not to Mix, That Is the Question’. Journal of World Trade 55, no. 2 (2021): 231–260
[4] Pozri aj https://ghum.kuleuven.be/ggs/publications/working_papers/2018/201suse