Autor príspevku sa zamýšľa nad zákonnými limitmi uznesenia o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky vo svetle aktuálnych ústavných zmien a parlamentného diania.
Po politických turbulenciách 8. volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“), poslanci otvorili tretiu desiatku noviel našej mladej tridsaťročnej ústavy. Aktuálne to vychádza, že ústava bola novelizovaná približne každých 17 mesiacov, ale o relatívnej rigidnosti slovenskej ústavy a o potrebe jej zosilnenia je už samostatná diskusia.
Ak si odmyslíme (pre slovenský parlamentarizmus typický) expresný proces schvaľovania novelizačného ústavného zákona, s ktorého obsahom sa verejnosť oboznámila len deň pred jeho schválením, a ktorého príprava tiež nezabrala veľa času, tak táto zmena prináša významnú modifikáciu nášho ústavného systému.
Okrem ústavného zabezpečenia aktuálneho volebného systému parlamentných volieb, čo sa do novely dostalo ako kompromis na poslednú chvíľu, hlavným motívom celej ústavnej zmeny je zavedenie nového mechanizmu predčasného skončenia volebného obdobia národnej rady. Práve zavedenie spôsobu skrátenia volebného obdobia z vôle samotného zákonodarného zboru, a nie z rozhodnutia prezidenta za predpokladu veľmi nepravdepodobných situácií,[1] predstavuje celkom určite potrebný krok, ktorý doteraz v slovenskej ústave absentoval.
Od účinnosti ústavného zákona č. 24/2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky, podľa účinného znenia čl. 73 ods. 3 ústavy, môže národná rada vlastným rozhodnutím skrátiť svoje volebné obdobie formou uznesenia, ak sa na tom zhodne kvalifikovaná väčšina poslancov. Hoci vôľa 90-tich poslancov iniciovať, resp. priviesť krajinu k predčasným voľbám[2] nie je v našej ústavnej genéze žiadne nóvum, tak po náleze ústavného súdu PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 je ad hoc prelamovanie ustanovenia čl. 71 ods. 1 ústavy o štvorročnom mandáte poslancov nekonformné a skrátiť volebné obdobie je možné len spôsobmi, ktoré ústava predpokladá. Z toho dôvodu bola potrebná taká zmena ústavy, ktorá by predpokladala riešenie ústavno-politických kríz prostredníctvom predčasných volieb z vôle samotného parlamentu, čo je v iných štátoch bežnou praxou.
Formálnou podmienkou na prijatie uznesenia národnej rady o skrátení volebného obdobia predstavuje návrh jednej pätiny poslancov a následné jeho schválenie kvalifikovanou väčšinou, pričom nie je potrebné naplnenie žiadnej materiálnej podmienky. Je teda na voľnom uvážení poslancov národnej rady, či takého uznesenie navrhnú a potom schvália. Obsahom uznesenia je určenie konkrétneho dňa konania predčasných volieb, avšak ustanovenie čl. 73 ods. 3 ústavy už bližšie nešpecifikuje ďalšie podmienky určenia termínu predčasných volieb.
Táto skutočnosť môže evokovať, že určenie dňa volieb je na voľnom uvážení poslancov.
Napriek uvedenému, však poslanci národnej rady nemajú v tomto ohľade úplne voľné ruky a pri určovaní termínu volieb sa na nich vzťahujú ustanovenia zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva (ďalej len „volebný kódex“). S tým sú spojené aj zákonné lehoty, predovšetkým termín na vyhlásenie volieb predsedom národnej rady.
Netreba zabúdať, že ustanovenia volebného kódexu prijatím uznesenia o skrátení volebného obdobia nie sú dotknuté a celý zákonný postup je potrebné rešpektovať a tým aj určenie termínu predčasných volieb. Uznesenie v zásade mení len tú skutočnosť, že pre predsedu národnej rady sa ako základný bod pri vyhlásení parlamentných volieb už nevzťahuje ustanovenie čl. 71 ods. 1 ústavy, teda uplynutie štyroch rokov od posledných parlamentných volieb, ale nový dátum je určený v uznesení o skrátení volebného obdobia.[3] Tento deň volieb však musí byť vybraný spôsobom, aby bol dodržaný minimálny časový rozostup medzi vyhlásením volieb a ich konaním.
Podľa § 56 ods. 1 volebného kódexu „Voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vyhlasuje predseda Národnej rady Slovenskej republiky najneskôr 110 dní pred dňom ich konania.“.
Z uvedeného tak vyplýva, že poslanci pri vlastnom rozhodnutí o skoršom termíne volieb sú predsa len viazaní, a to ustanoveniami zákona. Na tejto skutočnosti nič nemení ani to, že na prijatie takéhoto uznesenia je potrebná trojpätinová väčšina všetkých poslancov.[4] Uznesenie národnej rady tak v rámci pyramídy právnych noriem nie je nadradené zákonom, a to aj bez ohľadu akou väčšinou je možné toto uznesenie prijať.
Je teda povinnosťou každého poslanca dodržiavať ústavu a zákony, čo vyplýva z princípu legality vyjadreného v čl. 2 ods. 2 ústavy, ale aj z jeho prísahy, ktorá zaväzuje poslanca „…dodržiavať ústavu a ostatné zákony…“. Výnimkou nie je ani hlasovanie o uznesení o skrátení volebného obdobia, čím jeho miera úvahy nie je neobmedzená.[5] Rovnako sa táto povinnosť vzťahuje aj na predkladateľov návrhu, ktorí by do návrhu uznesenia mali zapracovať taký termín, ktorý by v predpokladanom časovom horizonte schválenia umožňoval vyhlásenie volieb v súlade so zákonom.
Problematická situácia by však nastala, ak by prameňom práva na vyhlásenie predčasných volieb nebolo uznesenie národnej rady, ale ústavný zákon. Tento spôsob nebol len doterajšou praxou, ale figuroval aj v pôvodnom znení návrhu novely ústavy pred schválením pozmeňujúceho návrhu. V prípade skrátenia volebného obdobia ústavným zákonom, ktorý by určoval konkrétny deň volieb nerešpektujúc zákonné lehoty, by podľa hierarchie právnych noriem niektoré ustanovenia volebného kódexu nemohli byť aplikované. Ak by nastala takáto situácia, tak z pohľadu aplikačnej praxe by bol problematický postup predovšetkým vo vzťahu k termínu vyhlásenia volieb alebo ďalších lehôt, ktoré s ním súvisia, napr. podávanie a registrácia kandidátnych listín. Doterajšie tri ústavné zákony, ktorými sa ad hoc skrátilo volebné obdobie, však určili termín volieb takým spôsobom, aby ich mohol predseda národnej rady vyhlásiť[6] s dostatočným časovým predstihom, a tak dodržať zákonom určenú lehotu.
Aktuálne zvolený mechanizmus skrátenia volebného obdobia prostredníctvom uznesenia sa preto zdá byť vyhovujúcejší.
Už na druhý deň po schválení novely bol do podateľne národnej rady podaný návrh uznesenia skupiny koaličných poslancov,[7] ktorý okrem navrhovaného septembrového termínu volieb určuje, že predseda národnej rady vyhlási voľby najskôr 130 a najneskôr 110 dní pred dňom ich konania. Táto formulácia uznesenia tak reaguje nielen na pomerne neskorší navrhovaný termín predčasných volieb, ale v odôvodnení odkazuje aj na ustanovenie § 56 ods. 1 volebného kódexu.
K návrhu uznesenia však už boli podané aj pozmeňujúce návrhy, ktoré by v prípade úspechu menili termín volieb určený v návrhu uznesenia. Jeden z návrhov dokonca počíta s dátumom volieb už 27. mája 2023,[8] čo v závislosti od dňa hlasovania môže predstavovať hraničný termín z pohľadu zákonom stanovených limitov podľa volebného kódexu.
Z plejády pozmeňujúcich návrhov k uzneseniu stojí za zmienku aj ten, ktorý podali poslanci jednej zo strán bývalej vládnej koalície.[9] V tomto pozmeňujúcom návrhu chcú predkladatelia časovo rozšíriť možnosť predsedu národnej rady vyhlásiť voľby. V prípade, ak by poslanci schválili predmetné uznesenie aj s týmto pozmeňujúcim návrhom, tak predseda národnej rady môže parlamentné voľby vyhlásiť v časovom rozpätí 242 až 110 dní pred ich konaním. V odôvodnení tohto pozmeňujúceho návrhu predkladatelia uvádzajú, že navrhovanou zmenou by sa mali dať voľby vyhlásiť už 1. februára 2023.
Ak predseda národnej rady túto možnosť využije a voľby vyhlási buď bezprostredne po skrátení volebného obdobia alebo s výrazne dlhším časovým rozostupom ako 110 dní od termínu ich konania, tak to má aj ďalšie právne následky vyplývajúce z volebného kódexu.
Podľa § 12a ods. 2 zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach termín vyhlásenia volieb predsedom národnej rady znamená aj obmedzenie zmeny stanov politických strán, ak ich obsahom je aj zmena názvu politickej strany.[10] V tomto ohľade tak poslanci prípadným skrátením volebného obdobia môžu zasiahnuť aj do dispozície tých politických strán, ktoré z rôznych dôvodov chcú zmeniť svoj názov do ďalších volieb, pričom ich motívy môžu byť rôzne, od marketingových dôvodov až po zoskupovania politických síl.
Je teda otázne, či výrazne skoré rozhodnutie predsedu národnej rady nie je v rozpore aj s účelom ustanovenia § 56 ods. 1 volebného kódexu z dôvodu, že práve lehota 110 mala predstavovať aj približný orientačný termín na vyhlásenie volieb, od ktorého by sa nemal výrazne odchýliť. V absurdnej situácii by tak predseda národnej rady mohol vyhlasovať parlamentné voľby aj napríklad dva roky pred ich konaním, čo by síce neodporovalo ustanoveniu § 56 ods. 1 volebného kódexu, ale potom by mohol významným spôsobom zasiahnuť napríklad do slobodnej súťaže politických síl, lebo z jeho rozhodnutia plynú pre politické strany niektoré zákonné obmedzenia.
Je zložité identifikovať presný motív pozmeňujúceho návrhu, ktorým chcú dať predsedovi národnej rady akýsi návod na vyhlásenie volieb už od 1. februára. V tomto smere však nemôžeme ani vylúčiť nie celkom korektný úmysel, ktorý je popísaný vyššie, teda zamedzenie možnosti politických strán disponovať so svojim názvom, aj vzhľadom na aktuálnu politickú situáciu.
Ak si to zhrnieme, tak poslanci národnej rady by pri schvaľovaní uznesenia o skrátení volebného obdobia mali rešpektovať dikciu a aj účel ustanovení volebného kódexu. Pri momentálnej parlamentnej kultúre, ktorá je v našom štáte pestovaná už niekoľko rokov, však nič nie je vylúčené a možno budeme svedkami aj takého chválenia uznesenia o skrátení volebného obdobia, ktoré tieto zákonné limity rešpektovať nebude. Potom bude zaujímavé sledovať, aké následky by malo nerešpektovanie volebného kódexu pri aplikácii nového ústavného inštitútu skrátenia volebného obdobia národnej rady.
Autor: Mgr. Daniel Takács, PhD. Katedra ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave, E-mail: daniel.takacs@flaw.uniba.sk
[1] Pozri čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy.
[2] Ústavné zákony o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky (č. 70/1994 Z. z., č. 82/2006 Z. z. a č. 330/2011 Z. z.).
[3] Skutočnosť, že ústava a ani zákon bližšie nekonkretizuje presný deň konania volieb do národnej rady niektorí autori pokladajú sa istý nedostatok súčasnej úpravy, ktorý je určením presného termínu predčasných volieb eliminovaný. Pozri DOMIN, M. Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2018, s. 231.
[4] Čl. 84 ods. 4 ústavy.
[5] Pozri DOMIN, M. Článok 75 In OROSZ, L., SVÁK, J a kol. Ústava Slovenskej republiky. Komentár Zväzok II. Bratislava: Wolters Kluwer, 2022, s. 108.
[6] Pozri napr. Rozhodnutie predsedu NR SR č. 89/2006 Z. z. alebo č. 347/2011 Z. z..
[7] Parlamentná tlač 1429, dostupné na https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/cpt&ZakZborID=13&CisObdobia=8&ID=1429 [27.1.2023].
[8] Pozri https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=schodze/nrepdn_detail&id=3672 [27.1.2023].
[9] Pozri https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=schodze/nrepdn_detail&id=3673 [27.1.2023].
[10] Pozri DOMIN, M., BUJŃÁK, V. Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2019, s. 153.