Autor sa zaoberá v tomto príspevku otázkou odmeňovania poslancov obecných zastupiteľstiev.
Odmeňovanie volených zástupcov samospráv zaujme v pravidelnej periodicite niektorý zo slovenských denníkov. Najmä v prípade, ak poslanci zrazu zvýšili alebo znížili plat úradujúcemu starostovi, či primátorovi nejakého väčšieho mesta, prípadne mestskej časti v Bratislave alebo Košiciach. Tieto denníky už menej zaujíma otázka odmeňovania samotných poslancov obecných zastupiteľstiev, poslancov mestských zastupiteľstiev či poslancov mestských častí (ďalej aj poslanec miestnej samosprávy). Na odmeňovanie poslancov zastupiteľstiev miestnej samosprávy sa upriamuje pozornosť médií (aj to len vo všeobecnej rovine) spravidla iba pred voľbami alebo v krátkom období po konaní komunálnych volieb. Nakoľko do najbližších volieb do orgánov obecných samospráv nie je až tak ďaleko, rozhodol som sa o tejto problematike napísať kratší príspevok aj ja. Pre poriadok uvádzam, že tento príspevok sa nevenuje odmeňovaniu poslanca, ktorý zároveň vykonáva funkciu zástupcu starostu a má plat určený starostom.[1]
V prvom rade je potrebné poukázať na § 25 ods. 8 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, z ktorého vyplýva predovšetkým to, že odmena sa poskytuje podľa zásad odmeňovania poslancov. Tieto zásady odmeňovania schvaľuje samotné obecné zastupiteľstvo v zmysle § 11 ods. 4 písm. k) tohto zákona. Z uvedeného vyplýva, že svoju odmenu si schvaľujú kolektívne samotní poslanci príslušného zastupiteľstva. V minulosti sa niekedy stávalo, že obecní poslanci ocenili svoju prácu pre obec výnimočne štedro, t. j. priznali si vysoké odmeny. To sa však zjavne nepáčilo zákonodarcovi – poslancom Národnej rady Slovenskej republiky, ktorí si naopak niekoľkokrát v minulosti „zmrazili platy“. V dôsledku toho sa od 1. apríla 2018 zaviedlo, že odmena poslanca môže byť v kalendárnom roku najviac vo výške jedného mesačného platu starostu bez zvýšenia podľa príslušnej platovej skupiny.[2] Zastropovanie celoročnej úhrnnej odmeny poslanca malo aj v kontexte spomenutých skutočností svoje rácio, na čo poukazujú aj viacerí odborníci, napr. Tekeli, J.[3] Neskôr sa umožnilo poslancovi, ktorý vykonáva činnosti podľa osobitného predpisu, ide tu najmä o tzv. sobášnych poslancov pre prípady uzavretia manželstva pred matričným úradom, nad rámec tejto odmeny priznať v zásadách odmeňovania poslancov ďalšiu odmenu.
Maximálny ročný strop úhrnu odmien poslanca závisí teda od výšky základného platu starostu bez zvýšenia. Tento základný plat závisí predovšetkým od priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve vyčíslenej na základe údajov Štatistického úradu Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok a od veľkosti počtu obyvateľov obce alebo mesta.[4] Nezávisí od ochoty obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva alebo zastupiteľstva mestskej časti eventuálne zvýšiť starostovi / primátorovi plat rozhodnutím (v súčasnosti je možné takto zvýšiť plat starostovi / primátorovi až o 60 % základného platu).
V minulosti, pred zavedením horného limitu celoročnej odmeny poslancov, bola v niektorých obciach ich odmena odvodená od poslancami určeného platu starostu (určité percento z platu starostu), čo kritizoval napr. Briestenský, L., pretože vytvára spojenie medzi dvoma veličinami, ktoré nie je opodstatnené.[5] Pri takomto spôsobe odmeňovania mali poslanci zaiste o motiváciu viac zvýšiť starostovi plat, resp. zvýšený plat v budúcnosti neznižovať, pretože to ovplyvňovalo aj ich samotnú odmenu.
Po tejto zmene odmeňovania poslancov sme sa mohli stretnúť aj s názormi, že odmena poslanca je neprimerane nízka, najmä v prípade, že poslanec naozaj vykonáva svoju funkciu „naplno“: stretáva sa s obyvateľmi, študuje si poctivo všetky materiály, iniciatívne sám predkladá návrhy na zlepšenie života obce, zúčastňuje sa rôznych podujatí, reaguje na podnety obyvateľov atď.
Pre úplnosť k tejto problematike je potrebné uviesť, že z odmeny poslanca sa platia odvody (poistné) na niektoré druhy poistenia v systéme sociálneho poistenia a na zdravotné poistenie. Poslanec miestnej samosprávy sa totiž považuje za zamestnanca v sociálnom poistení. V dávnejšej minulosti, pred 1. januárom 2011, sa z odmeny poslanca poistné neplatilo. Do 31. decembra 2010 sa za zamestnanca nepokladali ani osoby poberajúce odmeny za výkon funkcie v štátnych orgánoch, v orgánoch územnej samosprávy a ani osoby poberajúce odmeny za výkon funkcie v orgánoch iných právnických osôb alebo spoločenstiev. Krippel, M. uvádza, že až do zmeny zákona od 1. januára 2011, tieto osoby neplatili z uvedených vzťahov poistné na nemocenské poistenie, dôchodkové poistenie a na poistenie v nezamestnanosti. Zmenu v tomto smere hodnotí tento autor pozitívne, nakoľko nepovažoval za opodstatnené dovtedajšie rozdielne postavenie spomenutých osôb pri platení poistného napr. voči zamestnancom v pracovnom pomere.[6] Od 1. januára 2011 sa poslanec miestnej samosprávy považuje za zamestnanca na účely sociálneho poistenia, pretože je v právnom vzťahu, ktorý mu zakladá právo na príjem závislej činnosti zdaniteľný podľa § 5 ods. 1 písm. a) až h) a m), ods. 2 a 3 zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov (odmena za výkon funkcie v orgánoch územnej samosprávy je takýmto príjmom podľa § 5 ods. 1 písm. d) zákona o dani z príjmov).[7] Na účely dôchodkového poistenia (platenie poistného na starobné a invalidné poistenie) sa osoby s takýmto príjmom považujú za zamestnanca bez ohľadu nato, či sú odmeňovaní pravidelne každý mesiac, alebo majú zo svojej zárobkovej činnosti nepravidelný príjem.[8] Pravidelnosť odmeňovania na mesačnej báze je kritériom, či bude poslanec platiť zo svojej odmeny, ešte popri platení poistného na dôchodkové poistenie, aj poistné na nemocenské poistenie a poistné na poistenie v nezamestnanosti.[9] Z odmeny poslanca sa platia odvody (poistné) aj na zdravotné poistenie, pretože aj na účely zákona o zdravotnom poistení sa rovnako považuje takýto príjem za príjem zamestnanca.
Záverom možno zhrnúť, že od 1. apríla 2018, odmena poslanca miestnej samosprávy, znížená o príslušné odvody, nebude pre väčšinu uchádzačov o funkciu poslanca v obci / meste rozhodujúcou motiváciou pre vstup / zotrvanie v komunálnej politike. A tak je to asi dobre. Aj keď v niektorých individuálnych prípadoch by si konkrétny poslanec zaslúžil aj vyššiu odmenu, pričom to samozrejme platí aj opačne.
Autor: Mgr. Ján Komara. Miestny kontrolór mestskej časti Bratislava – Podunajské Biskupice. Absolvent Právnickej fakulty Univerzity Komenského. E-mail: jan.komara@mupb.sk
[1] Odmeňovanie zástupcu starostu je upravené v zákone o obecnom zriadení osobitne. Pozri § 25 ods. 7 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.
[2] Porovnaj § 25 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení účinnom do 31. marca 2018 (vtedy ods. 9) a v znení účinnom od 1. apríla 2018 (teraz ods. 8).
[3] Tekeli, J. uvádza, že „cieľ zákonodarcu pri stanovení maximálnej výšky odmeny poslanca obecného zastupiteľstva v kalendárom roku je legitímny. Výška odmeny poslancov (pozn. rovnako i členov komisií obecného zastupiteľstva) nebola do 31. marca 2018 v obecnej samospráve ničím obmedzená (na rozdiel napr. od hlavných kontrolórov, starostov, zamestnancov obce). Dôsledkom bolo, že niektoré obecné samosprávy pri odmeňovaní poslancov „ušli“ a výška odmien bola zjavne neprimeraná aktivite poslancov pri výkone mandátu. Pozri TEKELI, J. Odmeňovanie poslancov po 1. apríli 2018 (1. časť). In: Právo pre ROPO a obce. [online]. 2018, roč. 2018., č. 5 [cit. 2022-30-05]. ISSN 1337-7523. Dostupné na: https://www.ropoaobce.sk/sk/casopis/pravo-pre-ropo-a-obce/odmenovanie-poslancov-po-1-aprili-2018-1-cast.m-163.html
[4] Pozri § 4 zákona Národnej rady Slovenskej republiky 253/1994 Z. z. o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest.
[5] Briestenský, L. uvádza k tomu ďalej, že „zákonitosť, ktorú by takýto model odmeňovania zavádzal: „čím kvalitnejší výkon funkcie starostu, tým lepšie odmeňovaní poslanci“, pôsobí naozaj veľmi účelovo.“ Pozri k tomu: BRIESTENSKÝ, L. K aplikácii pravidiel o zásadách odmeňovania poslancov. In: Právo pre ROPO a obce. [online]. 2012, roč. 2012., č. 6 [cit. 2022-30-05]. ISSN 1337-7523. Dostupné na: https://www.ropoaobce.sk/sk/casopis/pravo-pre-ropo-a-obce/k-aplikacii-pravidiel-o-zasadach-odmenovania-poslancov.m-819.html.
[6] Pozri KRIPPEL, M. Rovnosť a nerovnosť v poistnom systéme v oblasti sociálneho zabezpečenia. In: Bratislavské právnické fórum 2015 [online]. – Bratislava : Univerzita Komenského, Právnická fakulta, 2015. – S. 143-162. ISBN 978-80-7160-411-2.
Dostupné na:https://www.lawconference.sk/archiv/bpf_2015/www.lawconference.sk/bpf/sprava/files/zborniky/2nd%20Session.pdf. Na strane 146.
[7] Krippel, M. uvádza, že aby fyzická osoba nadobudla od 1. januára 2011 na účely sociálneho poistenia (napr. dôchodkového poistenia) postavenie zamestnanca, musí splniť dve podmienky súčasne:
1. musí existovať právny vzťah, ktorý zakladá právo na príjem zo závislej činnosti podľa § 5 ods. 1 písm. a) až h), ods. 2 alebo ods. 3 zákona o dani z príjmov a 2. musí existovať právo na takýto príjem zo závislej činnosti. Pozri: KRIPPEL, M. Realizácia práva na hmotné zabezpečenie pri dlhodobej nespôsobilosti na prácu (invalidný dôchodok). Kraków: Spolok Slovákov v Poľsku – Towarzystwo Słowaków w Polsce, 2015. ISBN 978-83-7490-883-2. Na strane 97.
[8] KRIPPEL, M. ref 7, na strane 97.
[9] K vzniku povinného poistenia v nezamestnanosti osoby, ktorej sa vypláca odmena za výkon funkcie v orgánoch územnej samosprávy zamestnanca, pozri napr. KRIPPEL, M.: Poistná podmienka nároku na dávku v nezamestnanosti. In: Opus laudat artificem : pocta prof. JUDr. Helene Barancovej, DrSc. Trnava: Typi Universitatis Tyrnaviensis, spoločné pracovisko Trnavskej univerzity v Trnave a Vedy, vydavateľstva Slovenskej akadémie vied, 2019. S. 432-453. ISBN978-80-568-0192-5. Na strane 436.