Autor sa v tomto odbornom príspevku stručne zamýšľa nad ústavnosťou dvoch rámcových návrhov, prostredníctvom ktorých by sa mohlo zvýšiť zastúpenie občanov Slovenskej republiky hlásiacich sa k národnostným menšinám alebo etnickým skupinám v Národnej rade Slovenskej republiky.
Niekoľko slov na úvod
Jeden z poslancov najsilnejšej vládnej politickej strany (hnutia), G. Gyimesi, sa nedávno, v nadväznosti na výsledky sčítania obyvateľov, domov a bytov 2021 týkajúce sa podielu obyvateľov hlásiacich k niektorej z národnostných menšín alebo etnických skupín nechal počuť, že by bolo potrebné vykonať také úpravy volebného systému uplatňovaného pri voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“), ktoré by zabezpečili zastúpenie (resp. vyššie zastúpenie) národnostných menšín medzi poslancami. Súčasne načrtol aj dve možnosti ako to dosiahnuť.[1] Prvou možnosťou by malo byť (A) zníženie volebného prahu, avšak len pre politické strany reprezentujúce národnostné menšiny. Druhou alternatívou, o ktorej sa mimochodom na Slovensku diskutuje pomerne dlho, je (B) zvýšenie počtu volebných obvodov, prostredníctvom ktorých by si občania svojich zástupcov v NR SR vyberali.
Keďže v prípade oboch navrhovaných alternatív by išlo o podstatný zásah do volebného systému, ktorý sa v podmienkach slovenských parlamentných volieb uplatňuje, je na mieste sa im aspoň v stručnosti povenovať. Na nasledujúcich riadkoch sa preto v krátkosti pokúsim zhodnotiť obe načrtnuté možnosti, a to predovšetkým optikou ústavných princípov volebného práva, ktoré nie sú neznáme ani Ústave Slovenskej republiky (ďalej aj len „Ústava“). Prinajmenšom prvá z navrhovaných možností totiž nepochybne ústavnoprávnu relevanciu má.
Ad A)
Volebný prah, alebo inak povedané aj uzatváracia (či uzavieracia) klauzula, predstavuje bežnú súčasť volebných systémov pomerného zastúpenia (proporcionálnych volebných systémov), ktoré sa, popri väčšinových volebných systémoch, pri voľbách do kolektívnych reprezentatívnych orgánov, najmä parlamentov, využívajú. Platí to aj v prípade volebného systému uplatňovaného pri voľbách do NR SR. Ten v súčasnosti počíta až s troma rôznymi výškami volebného prahu. V prípade samostatne kandidujúcich politických strán ide o volebný prah na úrovni 5 % z celkového počtu odovzdaných platných hlasov.[2] Ak teda kandidátna listina politickej strany získala menej ako 5 % z platných hlasov, na žiadne jej hlasy sa pri prerozdeľovaní mandátov v NR SR neprihliada. Povedané inými slovami, tie z politických strán, ktorých kandidátnej listiny uvedenú výšku volebného prahu nedosiahli, nezískajú žiadne poslanecké mandáty. Hlasy im odovzdané tak, ľudovo povedané, „prepadnú“.
Inštitút volebného prahu však nie je súčasťou volebných systémov pomerného zastúpenia náhodne. Jeho účelom je korekcia jednej zo systémových nevýhod týchto volebných systémov, ktorá spočíva v riziku, že v dôsledku veľkého počtu rôznych politických subjektov, ktoré v parlamente získajú zastúpenie, sa tento môže stať výrazne „roztrieštený“ a z tohto dôvodu aj (v podmienkach parlamentnej formy vlády) nespôsobilý vygenerovať stabilnú vládnu väčšinu. Samotná výška volebného prahu je síce vecou diskusie, no účel tohto inštitútu ako takého je zrejmý. Pre porovnanie, ak by sa v podmienkach volieb do NR SR volebný prah vôbec neuplatňoval, teda, ak by podmienkou pre možnosť obsadiť mandát(y) nebol zisk minimálneho podielu z voličských hlasov, v posledných voľbách do NR SR (2020) by poslanecké mandáty namiesto 6 získalo až 13 politických subjektov.[3] Medzi trinástkou úspešných by boli aj dva politické subjekty, ktoré možno, prinajmenšom do určitej miery, označiť za subjekty reprezentujúceho národnostné menšiny, konkrétne menšinu maďarskú.[4] Ak by volebný prah nebol úplne eliminovaný, ale len znížený na Gyimesim navrhované 3 %, mandáty by mohla získať aspoň jedna z týchto národnostných (menšinových) politických strán.
Ako som už naznačil, volebné právo Slovenskej republiky rôzne úrovne volebných prahov pozná už aj v súčasnosti, no rozlišovacím kritériom je to, či ide o kandidátnu listinu (formálne) podanú jednou politickou stranou alebo o kandidátnu listinu podanú koalíciou viacerých politických strán.[5] Napriek tomu, že aj toto kritérium má svoje nedostatky a v minulosti bolo terčom kritiky,[6] odstupňovanie výšky volebného prahu podľa toho, či ide o politickú stranu reprezentujúcu národnostnú menšinu alebo nie by mohlo predstavovať väčší problém. V prvom rade by bola problematická identifikácia toho, ktoré z politických strán status „menšinovej“ strany spĺňajú. Kreatívnej mysli síce zrejme napadnú rôzne riešenia (napr. názov politickej strany v inom než slovenskom jazyku či čestné vyhlásenie kandidátov o ich príslušnosti k menšine), no pravdepodobne všetky z nich by vytvárali značný priestor pre zneužitie. Ľahko si totiž možno predstaviť situáciu, že aj autenticky „nemenšinové“ strany by sa mohli, v záujme získania výhody v podobe nižšieho volebného prahu, ako menšinové tváriť. Aj vzhľadom na samotné „hlásenie sa“ k národnostnej menšine, ktoré je vo svojej podstate založené na značne subjektívnych kritériách a Ústavou (čl. 12 ods. 3) koncipované liberálne,[7] by dôsledné oddelenie menšinových od nemenšinových politických strán bolo prakticky nemožné.
Závažnejším problémom osobitne určeného volebného prahu pre menšinové politické strany by však bol možný rozpor s ústavnými princípmi volebného práva, ktoré sú vyjadrené v ustanoveniach čl. 30 Ústavy. Ide predovšetkým o čl. 30 ods. 4, v zmysle ktorého „občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám“. Citované ustanovenie zakotvuje požiadavku na prístup k verejným funkciám, medzi ktoré nesporne možno zaradiť aj funkciu poslanca NR SR, za rovnakých podmienok. Obsahom základného práva garantovaného v čl. 30 ods. 4, osobitne v kontexte funkcie poslanca, je teda možnosť každého občania Slovenskej republiky uchádzať sa o získanie poslaneckého mandátu za splnenia len takých podmienok, ktoré sa vyžadujú od ktoréhokoľvek iného občana (uchádzača).[8] Ak by teda tým občanom, ktorí by boli uvedení na kandidátnych listinách politických strán reprezentujúcich národnostné menšiny, stačili na možnosť získania poslaneckého mandátu len 3 % z platných hlasov voličov, dalo by sa oprávnene polemizovať, či by takéto pravidlá neboli v rozpore s citovanou normou Ústavy.
Netreba ani zabúdať na staršie rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“), ktorého predmetom bolo práve posudzovanie opatrenia riešiaceho zastúpenie národnostných menšín.[9] Konkrétne išlo o to, že v obciach, v ktorých žili príslušníci národnostnej menšiny, by sa časť mandátov v obecných zastupiteľstiev vyčlenila pre ich zástupcov, a to vychádzajúc z výsledkov sčítania obyvateľov. Ústavný súd však napokon dospel k záveru, že zákon, ktorý mal načrtnutú myšlienku realizovať, bol v rozpore s čl. 30 ods. 4 Ústavy. Vo vzťahu k samotnému čl. 30 ods. 4 Ústavy uviedol, že toto ustanovenie zaručuje rovnosť pasívneho volebného práva a že z neho vyplýva to, že žiadnym právnym predpisom akejkoľvek právnej sily nemožno zvýhodňovať niektoré skupiny občanom oproti iným občanov v možnostiach ich prístupu k voleným funkciám (aj) z dôvodu príslušnosti k národnostnej menšine alebo etnickej skupine. Ústavný súd výslovne dodal, že „Ústava Slovenskej republiky neobsahuje ustanovenie, výkladom ktorého by bolo možné odôvodniť postup umožňujúci obmedziť alebo modifikovať základné práva občana za účelom zlepšenia postavenia príslušníkov národnostných menšín alebo etnických skupín. (…) Inak povedané, príslušnosť k akejkoľvek národnosti nie je akceptovateľným dôvodom pre vytváranie kritérií za účelom prístupu k verejným funkciám.“
Isteže, národnostné kvóty pri voľbách do obecných zastupiteľstiev nie je to isté ako nižší volebný prah pre národnostné politické strany pri voľbách do NR SR, no uvedené závery Ústavného súdu, prinajmenšom časť z nich, možno aplikovať aj na skúmaný prípad. Je totiž pravdepodobné, že Ústavný súd, pokiaľ by sa mu „na stôl“ posúdenie súladu novely volebného zákona zavádzajúceho nižší volebný prah s Ústavou dostalo, by sa od svojho predchádzajúceho rozhodnutia takpovediac „odrazil“.
Ústavná problematickosť eventuálneho zavedenia zníženého volebného prahu pre menšinové politické strany by mohla spočívať aj v konflikte so zásadou obsiahnutou v už spomenutom čl. 12 ods. 3 Ústavy. Citované ustanovenie totiž zakotvuje zákaz akéhokoľvek ovplyvňovania rozhodovania o svojej národnosti. Ak by však zákon vytvoril osobitný volebný prah pre menšinové politické strany, teda výhodnejšiu pozíciu vo volebnej súťaži, mohlo by to byť považované za formu motivácie k určitej národnostnej menšine sa prihlásiť.
Ad B)
Čo sa týka volebných obvodov, tie predstavujú územné celky slúžiace na prerozdeľovanie mandátov, ktoré sú predmetom volieb. Pre volebné systémy pomerného zastúpenia je síce typické, v porovnaní s väčšinovými volebnými systémami, rozdelenie územia na menší počet volebných obvodov, no volebný systém len s jediným volebným obvodom, ako to predpokladá slovenská zákonná úprava, možno označiť za výnimku.[10] S existenciou jediného celoštátneho volebného obvodu však možno spojiť aj niekoľko výhod, a to predovšetkým lepší predpoklad pre výrazne pomernejšie (proporcionálnejšie) výsledky volieb. Čím je totiž počet mandátov, ktoré sa vo volebnom obvode obsadzujú, vyšší, tým sa vytvárajú priaznivejšie predpoklady pre také prerozdelenie mandátov, ktoré čo možno najpresnejšie kopíruje podiely hlasov, ktoré získali jednotlivé kandidátne listiny. Pri jedinom volebnom obvode je tento predpoklad, z povahy veci, najlepší možný.[11]
Naopak, typickou nevýhodou spájanou s existenciou jediného volebného obvodu sú nižšie predpoklady pre rovnomerné zastúpenie regiónov v parlamente. Pokiaľ politické strany podávajú jedinú kandidátnu listinu, spravidla nie sú žiadnym spôsobom obmedzené v tom zmysle, že na ňu musia uviesť určitý podiel kandidátov z každého z regiónov. Poľahky sa potom môže stať, že niektoré z regiónov, v našich podmienkach azda najčastejšie hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava, bude v rámci poslaneckého zboru výrazne nadreprezentovaný, a teda, že podiel poslancov s pobytom v danom regióne nebude ani len približne zodpovedať podielu obyvateľov daného regiónu na celkovom obyvateľstve štátu.
Rozdelenie volebného územia, ktorým je v prípade volieb do NR SR celé územie štátu, na viacero volebných obvodov, môže zvýšiť nie len šancu na rovnomernejšie zastúpenie regiónov v parlamente, ale aj šancu na (vyššie) zastúpenie národnostných menšín. Bude to však platiť len za predpokladu, že obyvateľstvo hlásiace sa k národnostnej menšine je do značnej miery geograficky koncentrované. V prípade maďarskej menšiny žijúcej na Slovensku je všeobecne známe, že jej príslušníci sú koncentrovaní najmä v južných okresoch trnavského, nitrianskeho, banskobystrického a košického kraja. Ak by teda jeden alebo viacero z volebných obvodov pokrývalo výlučne alebo prevažne územie obývané príslušníkmi národnostnej menšiny, možno skutočne konštatovať, že by to jej vyššiemu zastúpeniu v parlamente mohlo pomôcť. Jedným dychom však treba dodať, že ani takéto „prekreslenie“ volebných obvodov by (vyššie) zastúpenie príslušníkov menšín negarantovalo. Ak vychádzame z predpokladu, že občania Slovenskej republiky hlásiaci sa k národnostnej menšine, napríklad tej maďarskej, budú skôr hlasovať za politické strany osobitne reprezentujúce ich menšinu, viac volebných obvodov by ale pomôcť mohlo.
Nahradenie jediného celoštátneho volebného obvodu viacerými by sa však taktiež mohlo dostať do konfliktu s ústavnými princípmi volebného práva, a to najmä s princípom rovnosti. Takýto problém by mohol nastať v prípade, pokiaľ by sa novovytvorené volebné obvody výrazne líšili vo svojej veľkosti, predovšetkým v tom, aký počet poslaneckých mandátov by v nich bol obsadzovaný. Ak by cieľom volebnej reformy malo byť (najmä) zaistenie lepších predpokladov pre zastúpenie menšín v parlamente, nemožno vylúčiť, že volebný obvod (volebné obvody) pokrývajúci územie obývané prevažne príslušníkmi národnostnej menšiny by mohol byť výrazne menší než tie ostatné. V prípade takto „uchopenej“ reformy by sa aj alternatíva „B“ mohla dostať do rozporu s požiadavkami Ústavy. Výraznejšie rozdiely vo veľkosti volebných obvodov by totiž mohli viesť k výsledkom (podobný napríklad tým českým z r. 2021)[12], kedy by politický subjekt s menším počtom hlasov získal väčší počet mandátov než politický subjekt, ktorý ho v počte hlasov predbehol. V takomto prípade by došlo k popretiu požiadavky, ktorú na základe už spomínaného čl. 30 Ústavy formuloval Ústavný súd. Ten totiž uviedol, že rovnosť volebného práva, v rovine aktívneho volebného práva garantovaná v čl. 30 ods. 3 Ústavy, znamená aj to, že hlas každého voliča má mať rovnakú váhu.[13] Ak by však v dôsledku nerovnomerne vytvorených volebných obvodov nastala situácia, ktorú som pár riadov dozadu načrtol, o zachovaní rovnosti (aktívneho) volebného práva možno hovoriť len ťažko.
Záver
Na predchádzajúcich riadkoch som sa snažil stručne poukázať na ústavnoprávne riziká, s ktorými by zmena volebného systému smerujúca k (vyššiemu) zastúpeniu národnostných menším v parlamente mohla byť spojená. Samozrejme, tento text si ani zďaleka nenárokuje na to byť vyčerpávajúcou ústavnoprávnou analýzou, okrem iného najmä preto, že predmet posúdenia neexistuje v paragrafovom znení, ale len v podobe akejsi výrazne nekonkrétnej idey.
Dospel som však k predbežnému záveru, že nahradenie jediného volebného obvodu viacerými by mohlo predstavovať opatrenie, ktoré by bolo z hľadiska ústavnosti prijateľnejšie než je zavedenie osobitnej výšky volebného prahu pre menšinové politické strany. Isteže, nevyhnutný predpokladom by bolo vhodné „nakreslenie“ viacerých volebných obvodov. Ak by sme sa predsa len chceli uberať cestou nižšieho volebného prahu pre politické strany zastupujúce národnostné menšiny, napríklad aj z dôvodu zachovania jediného celoštátneho volebného obvodu, najistejšou cestou by bol zásah priamo do textu Ústavy. Pre porovnanie, garanciu poslaneckého mandátu, aj keď nie v podobe osobitného volebného prahu, obsahuje napríklad Ústava Slovinska.[14] Ústava susedného Chorvátska zas výslovne uvádza, že parlament môže zákonom zakotviť osobitné právo príslušníkov národnostných menšín zvoliť si svojich poslancov.[15] Novela Ústavy Slovenskej republiky, spočívajúca či už vo výslovnom zakotvení zníženého volebného prahu pre reprezentantov menšín alebo len vo vytvorení ústavného predpokladu pre jeho zavedenie zákonom, by síce mohla vyriešiť formálny nesúlad zákonnej úpravy, no vecné problémy s ňou spojené by mohli pretrvať.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Porovnaj napr. Poslanec Gyimesi by chcel nižšie volebné kvórum pre národnostné strany. [online] 20. január 2022 [cit. 2022-01-24]. Dostupné na: <https://www.aktuality.sk/clanok/1r5gr1e/poslanec-gyimesi-by-chcel-nizsie-volebne-kvorum-pre-narodnostne-strany/>.
[2] Porovnaj § 66 a § 67 zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva.
[3] Uvedený počet berie do úvahy, pokiaľ ide o koaličné kandidátne listiny, len tie z nich, ktoré podali koaličnú kandidátnu listinu aj formálne. Fakticky sa však koalícii, tzv. materiálnych koalícii, do NR SR dostalo viac. Pre podrobnosti pozri napr. DOMIN, M.: Predvolebné koalície a obchádzanie zákona. In Comenius Odborný blog, 2. december 2019 [cit. 2022-01-24]. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2019/12/05/predvolebne-koalicie-a-obchadzanie-zakona/>.
[4] Išlo by o (1) Magyar Közösségi Összefogás – Maďarská komunitná spolupatričnosť a (2) MOST – HÍD. Pre podrobnosti pozri napr. DOMIN, M.: Zákonom určený volebný prah a jeho vplyv na rozdelenie mandátov v Národnej rade. In Comenius Odborný blog, 4. marec 2020 [cit. 2022-01-24]. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/03/04/zakonom-urceny-volebny-prah-a-jeho-vplyv-na-rozdelenie-mandatov-v-narodnej-rade/>.
[5] V prípade kandidátnej listiny podanej koalíciou dvoch alebo troch politických strán je výška volebného prahu 7 %, v prípade kandidátnej listiny podanej koalíciou štyroch a viac politických strán je jej výška až na úrovni 10 %.
[6] K tomu pozri najmä uznesenie Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 22/2000 zo 4. januára 2001.
[7] Pre podrobnosti ku koncepcii ochrany národnostných menšín v Ústave pozri napr. SVÁK, J.: Čl. 12. In OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I. Bratislava : Wolters Kluwer, 2021, s. 144 a 145.
[8] Pre podrobnosti pozri napr. DOMIN, M.: Čl. 30. In OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I. Bratislava : Wolters Kluwer, 2021, s. 475.
[9] Porovnaj nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 19/98 z 15. októbra 1998.
[10] Volebný systém s jediným celoštátnym volebným obvodom je známy napr. aj z Izraela.
[11] Pre úplnosť treba uviesť, že som nevenoval pozornosť iným prvkom volebného systému, ktoré môžu mať na výslednú proporcionalitu tiež vplyv, a to najmä podobe volebnej formuly, čiže matematickému spôsobu výpočtu mandátov pripadajúcim jednotlivými kandidátnym listinám.
[12] Vo voľbách do Poslaneckej snemovne Parlamentu Českej republiky v roku 2021 došlo k situácii, že politický subjekt s najvyšším počtom hlasov v celoštátnom súčte (1.493.905) získal 71 mandátov, zatiaľ čo subjekt s druhým najvyšším počtom (1.458.140) získal o mandát viac. Pre podrobnosti k tomuto volebnému paradoxu pozri napr. KEREKES, D.: Volební paradox: Kdyby koalice Spolu dostala v jižných Čechác méne hlasů, získala by poslance navíc. [online] 11. október 2021 [cit. 2022-01-24]. Dostupné na: <https://denikn.cz/724278/volebni-paradox-kdyby-koalice-spolu-dostala-v-jiznich-cechach-mene-hlasu-ziskala-by-poslance-navic/>.
[13] Porovnaj nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 19/98 z 15. októbra 1998.
[14] Po jednom mieste v Národnom zhromaždení Slovinska majú garantované predstavitelia maďarskej a talianskej národnostnej menšiny (komunity). Porovnaj čl. 80 Ústavy Slovinska.
[15] Porovnaj čl. 15 Ústavy Chorvátska.