V nadväznosti na zverejnené stanovisko ministerstva spravodlivosti a schváleného zásahu do práva pokojne sa zhromažďovať v rámci núdzového stavu sa autor v tomto odbornom príspevku venuje výkladu, podľa ktorého by za určitých okolností mohli byť stretnutia priateľov nad pokrmom, organizované rodinné oslavy či slávnosti počas Vianoc zakázané, a to pod hrozbou sankcie.
V stredu 11. novembra 2020 sa uskutočnilo 51. rokovanie vlády Slovenskej republiky, ktorého predmetom bol aj „návrh na zmenu času trvania núdzového stavu podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. vyhláseného uznesením vlády Slovenskej republiky č. 587 z 30. septembra 2020 a na prijatie ďalších opatrení podľa čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.“.[1] Výsledkom rokovania bolo schválenie uznesenia č. 718/2020. Okrem toho, že ním vláda mení obdobie, na ktoré sa s účinnosťou od 1. októbra 2020 vyhlásil núdzový stav na postihnutom území Slovenskej republiky (zo 45 dní na 90 dní), od nedele 15. novembra až do utorka 29. decembra má dôjsť k zákazu uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti.
Doterajšie zásahy do základných práv počas núdzových stavov
Pôvodný text Ústavy Slovenskej republiky núdzový stav na žiadnom mieste nespomínal. Predpokladal sa len výnimočný stav, a to v zmysle čl. 102 písm. l), podľa ktorého prezident republiky vyhlasoval výnimočný stav na základe ústavného zákona. Vtedajšia ústavná úprava nebola z hľadiska výkladu jednoznačná a z platného textu bolo možné dospieť minimálne k dvom rozdielnym výkladom. Podľa prvého z nich vyhlásil prezident výnimočný stav na základe rozhodnutia parlamentu, schváleného aspoň trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov vo forme ústavného zákona. Podľa druhého z možných výkladov bolo ustanovenie čl. 102 ods. 1 písm. 1) svojou podstatou blanketovou normou, odkazujúcou na prijatie ústavného zákona, ktorý by ustanovil podmienky vyhlásenia výnimočného stavu prezidentom a upravil tiež ďalšie súvisiace otázky.[2]
Navrhovatelia tzv. veľkej novely ústavy (ústavného zákona č. 90/2001 Z. z.) považovali za správny druhý zo spomínaných výkladov a podľa toho navrhli a presadili aktuálne znenie čl. 51 ods. 2[3] a čl. 102 ods. 3 ústavy.[4] Na schválenú novelu ústavy nadviazal parlament začiatkom roku 2002, keď schválil vládny návrh ústavného zákona o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (č. 227/2002 Z. z.).[5]
Po jeho schválení trvalo takmer desať rokov, kým došlo k historicky prvému vyhláseniu núdzového stavu. Stalo sa tak 28. novembra 2011, keď v súvislosti s hromadnými výpoveďami lekárov vtedajšia vláda uznesením č. 752 (421/2011 Z. z.) uložila od 29. novembra 2011 pracovnú povinnosť na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti zamestnancom poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti nachádzajúcich sa v územných obvodoch, v ktorých bol vyhlásený núdzový stav, a taktiež od tohto dňa zakázala uplatňovanie práva na štrajk osobám, ktorým bola uložená pracovná povinnosť. Zásahy do základných práv trvali do 8. decembra 2011, týmto dňom bol núdzový stav skončený a pracovná povinnosť spolu so zákazom uplatňovania práva na štrajk boli zrušené.[6] Návrh na začatie konania o súlade rozhodnutia o vyhlásení núdzového stavu boli oprávnení podať v súlade s § 74a ods. 2 zákona č. 38/1993 Z. z. najmenej 30 poslanci Národnej rady a prezident republiky. Ani jeden z týchto subjektov svoje návrhové oprávnenie nevyužil, aj keď je potrebné povedať, že k skončeniu núdzového stavu došlo ešte pred tým, než uplynula zákonná lehota v zmysle § 74c zákona č. 38/1993 Z. z. Tá bola ku aktívne legitimovaným subjektom štedrejšia, než je tomu dnes, pretože návrh mohli podať do desiatich dní od vyhlásenia núdzového stavu (dnes je to päť dní),[7] pričom ústavný súd mal rozhodnúť už do troch dní od doručenia návrhu (dnes má lehotu 10 dní).[8] Je vysoko pravdepodobné, že ak by jeden z aktívne legitimovaných subjektov svoje oprávnenie využil, ústavný súd by konštatoval protiústavnosť zásahu, keďže ako uviedol M. Káčer vo svojej analýze k vyhláseniu núdzového stavu z roku 2011, hromadné výpovede lekárov nie sú relevantne podobné kvalifikovaným príčinám, o ktorých vypovedá čl. 5 ods. 1 ústavného zákona, a preto tu bol nesúlad ako s čl. 2 ods. 2 ústavy, tak aj s ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z.[9]
Druhýkrát došlo k vyhláseniu núdzového stavu a zásahom do základných práv počas tzv. prvej vlny koronavírusu. Vtedajšia vláda s účinnosťou od 16. marca 2020 uložila pracovnú povinnosť na zabezpečenie výkonu zdravotnej starostlivosti zamestnancom poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti nachádzajúcich sa na území okresov v územných obvodoch, v ktorých bol vyhlásený núdzový stav, a rovnako od tohto dňa zakázala uplatňovanie práva na štrajk osobám, ktorým bola uložená pracovná povinnosť (uznesenie č. 114 z 15. marca, č. 45/2020 Z. z.).
Iba niekoľko dní na to tá istá vláda núdzový stav rozšírila s účinnosťou od 19. marca 2020, uložila pracovnú povinnosť zamestnancom subjektov uvedených v prílohe uznesenia č. 115 (č. 49/2020 Z. z.), napríklad zamestnancom prevádzkovateľov pohrebnej služby, a zakázala im uplatňovanie práva na štrajk.
Dňa 21. marca 2020 bola vymenovaná súčasná vláda. Tá 27. marca schválila uznesenie č. 169 (č. 64/2020 Z. z.), ktorým s účinnosťou od 28. marca 2020 uložila pracovnú povinnosť zamestnancom pobytových zariadení sociálnych služieb, ktorými sú zariadenia pre seniorov, zariadenia opatrovateľskej služby, domovy sociálnych služieb, špecializované zariadenia, a zamestnancom zariadení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately, ktorými sú centrá pre deti a rodiny. Aj týmto osobám bolo uplatňovanie práva na štrajk zakázané.
Pred Veľkou nocou, dňa 6. apríla 2020 vláda schválila uznesenie č. 207 (č. 72/2020 Z. z.), ktorým obmedzila slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania od 8. apríla 2020 0.00 hod do 13. apríla 2020 23.59, s taxatívne vymedzenými výnimkami. Bez podobného časového obmedzenia taktiež od 8. apríla 2020 zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať s výnimkou osôb žijúcich v spoločnej domácnosti.
Zásahy do základných práv pokračovali 16. apríla 2020, keď vláda schválila uznesenie č. 233 (84/2020 Z. z.), ktorým s účinnosťou od 18. apríla 2020 uložila pracovnú povinnosť ďalším zamestnancom (držiteľov povolenia na prevádzkovanie všeobecnej ambulancie a držiteľov povolenia na prevádzkovanie špecializovanej ambulancie), a týmto osobám bolo rovnako zakázané uplatňovanie práva na štrajk.
Pracovná povinnosť a zákaz uplatňovania práva na štrajk boli zrušené uznesením č. 366 z 10. júna 2020 (č. 147/2020 Z. z.) uplynutím 13. júna 2020, zatiaľ čo k zrušeniu zákazu uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať došlo s účinnosťou od 10. júna 2020. Bilancia historicky druhého vyhláseného núdzového stavu: štyrikrát uloženie pracovnej povinnosti, štyrikrát zákaz uplatňovania práva na štrajk, jedenkrát obmedzenie slobody pohybu a pobytu, jedenkrát zásah do uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať. Ani v jednom prípade nemal ústavný súd možnosť preskúmať ústavnosť zásahov do týchto základných práv.
Tretíkrát bol núdzový stav vyhlásený s účinnosťou od 1. októbra 2020 (uznesenie vlády č. 587 z 30. septembra 2020, č. 268/2020 Z. z.). Dva z aktívne legitimovaných subjektov podali ústavnému súdu návrh na začatie konania v zmysle čl. 129 ods. 6 ústavy, no keďže núdzový stav bol vyhlásený bez toho, že by vláda aktivovala obmedzenie alebo zákaz uplatňovania niektorého základného práva v zmysle čl. 5 ods. 3 písm. a) až l) ústavného zákona č. 227/2002 Z. z., ústavný súd skúmal to, či je v súlade s ústavnými predpismi takto vyhlásený núdzový stav. Nálezom PL. ÚS 22/2020 zo 14. októbra 2020 rozhodol o súlade uznesenia č. 587 s ústavou a ústavným zákonom („Ústavný súd už uviedol, že vyhlásenie núdzového stavu právne obstojí aj bez súčasného stanovenia obmedzení práv“, 73. bod odôvodnenia).
Medzitým vláda uznesením č. 645 z 12. októbra 2020 (č. 284/2020 Z. z.) s účinnosťou od 13. októbra 2020 zakázala uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb, okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti. Nasledovalo zásadné obmedzenie slobody pohybu a pobytu zákazom vychádzania s určenými výnimkami uznesením č. 678 z 22. októbra 2020 (č. 290/2020 Z. z.), uznesením č. 693 z 28. októbra 2020 (č. 298/2020 Z. z.) a uznesením č. 704 zo 4. novembra 2020 (č. 306/2020 Z. z.). Ukončenie zásahov do slobody pohybu a pobytu sa predpokladá k 14. novembru 2020.
Aktuálne posledným uznesením, č. 718 z 11. novembra 2020 (č. 315/2020 Z. z.), má s účinnosťou od 15. novembra 2020 dôjsť k pokračovaniu zákazu uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb, okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti. Ak sa nič nezmení, tento zákaz bude trvať do 29. decembra 2020. Počas prvej vlny koronavírusu to bolo spolu 63 dní, teraz by súčet predstavoval 141 dní, počas ktorých by bolo právo pokojne sa zhromažďovať takmer zakázané (38,52 % z 366 dní roku 2020).
Obsah zákazu uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať
Ak by sme sa pozreli do dôvodovej správy k ústavnému zákonu č. 227/2002 Z. z., nájdeme v nej okrem iného zdôraznenie navrhovateľov, že zhromažďovacie právo je politickým právom: „Uplatnenie práva slobodne sa zhromažďovať upraveného v rámci súpisu tzv. politických práv v čl. 28 Ústavy Slovenskej republiky v obvode ohrozeného územia logicky predpokladá zvýšenú koncentráciu jednotlivcov na určitom mieste, ktorá by na ohrozenom území mohla viesť k zhoršeniu bezpečnostnej situácie. Súčasne by mohlo dôjsť aj k ohrozeniu života a zdravia samotných účastníkov zhromaždenia.“[10] Pri zdôraznení, že ide o politické právo mohli mať navrhovatelia na mysli zhromažďovacie právo ako základné právo, ktorého výkon slúži na využívanie slobody prejavu a ďalších ústavných práv a slobôd, na výmenu informácií a názorov a na účasť na riešení verejných a iných spoločných záležitostí vyjadrením postojov a stanovísk (§ 1 ods. 2 zákona č. 84/1990 Zb.).
O čosi odlišne chápe obsah práva pokojne sa zhromažďovať ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky:[11] „Zákaz uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb, okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti, sa neuplatňuje v spojitosti (resp. sa nevzťahuje na) s výkonom občianskych (prirodzených) práv (…) pokiaľ:
- ich výkon je aj v čase pandémie prirodzene a nevyhnutne spätý aj s výkonom práva zhromažďovať sa [napr. starostlivosť o chorých, o maloletých, o osoby vo vyššom veku a o odkázané osoby; stretnutia v obydlí na účely výkonu práva na súkromný a rodinný život spojený s prirodzenou nutnosťou sociálneho kontaktu (výnimku predstavujú zhromaždenia v obydlí i exteriéri, ako napr. organizované rodinné oslavy, slávnosti, stretnutia priateľov nad pokrmom, stolové spoločenstvá, t. j. všetky tie zhromaždenia v obydlí, ktoré je vzhľadom na zúčastnené osoby a povahu zhromaždení možné odložiť na dobu z epidemiologického hľadiska menej exponovanú a ktoré nie sú prirodzene späté a nevyhnutné pre výkon práva na súkromný a rodinný život)], alebo ak
- zhromaždenie viacerých (nad 6) osôb vyplynie náhodilo z povahy výkonu vyššie uvedeného občianskeho (príp. ďalšieho) ústavného práva.
Vysoko dôležitou je tá časť stanoviska ministerstva spravodlivosti, podľa ktorej „zhromaždenia v obydlí i exteriéri, ako napr. organizované rodinné oslavy, slávnosti, stretnutia priateľov nad pokrmom, stolové spoločenstvá, t. j. všetky tie zhromaždenia v obydlí, ktoré je vzhľadom na zúčastnené osoby a povahu zhromaždení možné odložiť na dobu z epidemiologického hľadiska menej exponovanú a ktoré nie sú prirodzene späté a nevyhnutné pre výkon práva na súkromný a rodinný život“ boli vládou k 13. októbru 2020 zakázané (berúc do úvahy časť „v počte nad 6 osôb, okrem osôb žijúcich v jednej domácnosti“).
Ak by sa presadil výklad prezentovaný ministerstvom spravodlivosti, je otázkou, ako by sa malo pristupovať k rodinným návštevám počas vianočných sviatkov. Nepochybne takéto návštevy môžeme zaradiť pod „organizované rodinné oslavy, slávnosti, stretnutia priateľov nad pokrmom“. Kedy by sa podľa prezentovaného výkladu mohlo napríklad stretnutie priateľov nad pokrmom počas 24. decembra 2020 uskutočniť bez obáv z toho, že by išlo o porušenie uloženého zákazu? Vtedy, ak by stretnutie priateľov nad pokrmom nebolo možné odložiť na dobu z epidemiologického hľadiska menej exponovanú vzhľadom na zúčastnené osoby a povahu stretnutia, a pokiaľ by bolo stretnutie priateľov prirodzene späté a nevyhnutné pre výkon práva na súkromný a rodinný život.
Uvedené ešte viac zjednodušíme a pomôžeme si príkladom. Predstavme si manželov s dvoma deťmi žijúcich v mestskej časti Ružinov, ktorí sa chcú 24. decembra 2020 stretnúť so svojimi priateľmi – takisto manželmi s dvoma deťmi z mestskej časti Rača – nad pokrmom. Máme tu osem osôb, ktoré spolu nežijú v jednej domácnosti. Dajme tomu, že epidemiologická situácia nebude 24. decembra 2020 priaznivejšia, než bola 13. októbra 2020 (v čase zverejnenia stanoviska ministerstva spravodlivosti). Žiadna z rodín nežije v zahraničí a nebude v najbližších dňoch odlietať domov, preto by podľa prezentovaného výkladu malo byť možné odloženie stretnutia na dobu z epidemiologického hľadiska menej exponovanú. Je takéto stretnutie priateľov nevyhnutné pre výkon práva na súkromný a rodinný život? Ak sa môžu stretnúť online, môžu o tom vyvstať pochybnosti. Navyše, ak by aj každý zo zúčastnených mal negatívny výsledok RT-PCR testu alebo antigénového testu, text zákazu toto považuje za bezpredmetné.
Autor tohto článku nezastáva výklad prezentovaný ministerstvom spravodlivosti (hoci je presvedčený, že výklad bol vypracovaný s dobrým úmyslom) a je toho názoru, že pri interpretácii práva pokojne sa zhromažďovať sa musí vychádzať z toho, že ide o politické právo, ako to zdôrazňovali aj tvorcovia ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. (pričom účelom samotného zhromaždenia sú ciele či názory nielen politické, ale všeobecne vzťahujúce sa k verejnému životu alebo verejnému dianiu v širokom zmysle slova).[12]
Ak ale má dôjsť k ďalšiemu zákazu uplatňovaniu práva pokojne sa zhromažďovať, a to až do 29. decembra 2020, a existuje tu vyššie uvedený výklad jedného z kľúčových ministerstiev (ktorý si môžu osvojiť okresný úrad či orgán Policajného zboru), obyvateľom Slovenska by malo byť vopred jasné, čo počas vianočných sviatkov môcť budú a čo už nie (aj vzhľadom na hrozbu pokuty do 1659 eur a v blokovom konaní do 1000 eur).
V nadväznosti na skutočnosť, že počas troch núdzových stavov došlo už šestnásťkrát k aktivovaniu niektorej povinnosti alebo obmedzenia podľa čl. 5 ods. 3 písm. a) až l) ústavného zákona č. 227/2002 Z. z., a ústavný súd nemal ani raz možnosť preskúmať ústavnosť aktivácie takejto povinnosti alebo obmedzenia na podklade návrhu aktívne legitimovaného subjektu, domnievam sa, že jeden z týchto subjektov by mal podať ústavnému súdu návrh v zmysle čl. 129 ods. 6 ústavy pri zásahu do uplatňovania práva pokojne sa zhromažďovať, ktorý teoreticky môže trvať až do 29. decembra 2020. Okrem výroku by mohlo byť veľmi nápomocným aj odôvodnenie, nielen v súvislosti s naznačením korektného výkladu pri práve pokojne sa zhromažďovať, ale aj kvôli jasnejšiemu identifikovaniu ústavných mantinelov pre vládu pri obmedzovaní základných práv vo všeobecnosti.
Autor: Mgr. Vincent Bujňák, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: vincent.bujnak@flaw.uniba.sk
[1] Dostupné na https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/25473/1. [cit. 11.11.2020]
[2] Pozri osobitnú časť dôvodovej správy k bodom 46 a 47 v rámci návrhu skupiny poslancov Národnej rady na vydanie ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č. 244/1998 Z. z. a ústavného zákona č. 9/1999 Z. z. (parlamentná tlač 643, II. volebné obdobie). Dostupné na https://www.nrsr.sk/dl/Browser/Document?documentId=137174. [cit. 11.11.2020]
[3] „Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ustanoví ústavný zákon.“
[4] „Podmienky vypovedania vojny, vyhlásenia vojnového stavu, vyhlásenia výnimočného stavu, vyhlásenia núdzového stavu a spôsob výkonu verejnej moci v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu ustanoví ústavný zákon.“
[5] Dostupné na https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&ZakZborID=13&CisObdobia=2&CPT=1311. [cit. 11.11.2020]
[6] Pozri uznesenie vlády č. 777/2011 zo 7. decembra 2011. Dostupné na
https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/8103/1. [cit. 11.11.2020]
[7] § 193 zákona č. 314/2018 Z. z.
[8] § 195 zákona č. 314/2018 Z. z.
[9] KÁČER, M.: Na okraji krajnej núdze. O prepisovaní zákonov počas ich aplikácie. Praha : Leges, 2015, s. 13-39. Citované na základe ĽALÍK M. – ĽALÍK T. Zákon o Ústavnom súde Slovenskej republiky, Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer SR s. r. o., 2019, s. 539.
[10] Pozri osobitnú časť dôvodovej správy k čl. 5 návrhu ústavného zákona. Dostupné na
https://www.nrsr.sk/web/Dynamic/DocumentPreview.aspx?DocID=407373. [cit. 11.11.2020]
[11] Pozri stanovisko Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky, uvedené v článku FOLENTOVÁ, V.: Zákaz platí pre rodinné oslavy aj protesty, náhodné stretnutia v lese či v kaviarni sú dovolené. Denník N, 13. október 2020. Dostupné na https://dennikn.sk/2086557/zakaz-plati-pre-rodinne-oslavy-aj-protesty-nahodne-stretnutia-v-lese-ci-v-kaviarni-su-dovolene/. [cit. 11.11.2020]
[12] Pozri BARTOŇ, M. a kolektív: Základní práva. Praha: Leges, 2016, s. 405.