Autor v tomto odbornom príspevku poukazuje na problémy spojené so skutočnosťou, že právna ochrana lesov je poznačená problémom „dvojkoľajnosti“ – jednak z organizačného hľadiska, rovnako tak aj z funkčného hľadiska a aj samotnej právnej úpravy. Súčasne sa zamýšľa, či je vôbec možné, a akým spôsobom, tento problém odstrániť.
V apríli tohto roka sa do médií dostala správa o tom, že minister životného prostredia a minister pôdohospodárstva a rozvoja vidieka uzavreli tzv. Veľkonočnú dohodu o lesoch. Jedným z jej cieľov je zdokonaliť legislatívu, aby sa zvýraznil význam lesov a odstránili rozpory pri ich správe.[1] Inak povedané, ide o často spomínaný aspekt právnej ochrany lesov – a to tzv. dvojkoľajnosť, ktorej odstránenie žiadajú najmä environmentálni aktivisti už dlhšiu dobu.[2]
Čo však vlastne táto dvojkoľajnosť znamená? Na verejnosti táto téma často prezentuje vo forme, že sa má jednať o zjednotenie prístupu k lesnému hospodárstvu tak, aby smerovalo prioritne k ochrane lesov, a nie k vytváraniu zisku z hospodárenia s nimi. Keď sa však na tú tému pozrieme bližšie, vychádza nám z toho, že pod dvojkoľajnosťou môžeme rozumieť viaceré problémy:
a) ustanovenia o ochrane lesov sa nachádzajú jednak v zákone č. 326/2005 Z. z. o lesoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o lesoch“), ako aj zákone č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane prírody a krajiny“), pričom hoci sa vo všeobecnosti uznáva, že aplikačnú prednosť ako lex specialis má zákon o ochrane prírody a krajiny[3], výklad jednotlivých ustanovení v praxi, najmä v lokalitách chránených území, však predstavuje problém,
b) skutočnosť, že v rámci lesného hospodárstva má na úrovni ústrednej štátnej správy svoje kompetencie v prvom rade Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo pôdohospodárstva“), no zároveň aj Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo životného prostredia“), najmä s ohľadom na spomínané aspekty územnej ochrany, rovnako aj pri iných aspektoch ochrany životného prostredia,
c) z tohto problému vyplývajú aj ďalšie, ako napr. konflikt právomocí príslušníkov lesnej stráže a stráže prírody, no aj rôznych spravovaných subjektov, zainteresovaných na tomto úseku; špecifickým prípadom je aj „dvojkoľajnosť“ na úseku orgánov ochrany životného prostredia, keď je napríklad výkon niektorých kompetencií zverený orgánom miestnej štátnej správy, a zároveň na podobnom úseku ich vykonáva Štátna ochrana prírody Slovenskej republiky.
Hoci sa jedná o rozdielne problémy, predsa majú niečo spoločné: aj vzhľadom na mnohé prezentované názory sa často spomína, že zvýšenie významu ochrany lesov ako zložky životného prostredia, či už na úrovni legislatívy alebo vymedzenia právomocí orgánov verejnej správy, by na tomto úseku viedlo k väčšej ochrane lesov. Je to však naozaj tak?
Pri úvahách na túto tému sa vlastne nepriamo naráža na vzťah úpravy pôdohospodárstva a ochrany životného prostredia. Hoci legálnu definíciu pojmu „pôdohospodárstvo“ v súčasnej slovenskej legislatíve nenachádzame, môžeme podporne vychádzať zo zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „kompetenčný zákon“), ktorý medzi pôsobnosťami ministerstva pôdohospodárstva uvádza aj lesné hospodárstvo.[4] Na pojem „pôdohospodárstvo“ je však zaujímavé bližšie sa pozrieť. Totižto, v zmysle zrušeného zákona Slovenskej národnej rady č. 347/1990 Zb. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy existovali dve samostatné ministerstvá: ministerstvo poľnohospodárstva a výživy Slovenskej republiky a ministerstvo lesného a vodného hospodárstva Slovenskej republiky, a okrem nich ešte aj samostatná Slovenská komisia pre životné prostredie, na čele ktorých stál člen vlády. Spomínané ministerstvá však boli na základe novely zákonom č. 453/1992 Zb. zlúčené do jednotného ústredného orgánu – ministerstva pôdohospodárstva. Okrem toho vzniklo samostatné ministerstvo životného prostredia.
V týchto zmenách však môžeme vidieť aj praktický následok, a to prijatie pojmu „pôdohospodárstvo“ ako pojmu združujúceho určitú oblasť verejnej správy, hlavne na úrovni ústrednej štátnej správy, rovnako miestnej štátnej správy, poprípade na úrovní iných súčasti verejnej správy. Pod túto oblasť bolo zahrnutých viacero kompetencií, ale v prvom rade sa jedná o združenie úloh na úseku poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, ale samozrejme aj mnohých ďalších súvisiacich a vyplývajúcich kompetencií. To, že obsahom pojmu pôdohospodárstvo by malo byť aj lesné hospodárstvo, vyplýva už zo samotnej skutočnosti, že pod pôdohospodárstvo je v zmysle kompetenčného zákona zaradená aj ochrana pôdy – hoci pod pôdou môžeme rozumieť prírodný útvar, ktorý vzniká bezprostredne na zemskom povrchu ako produkt vzájomného pôsobenia klimatických podmienok, organizmov, človeka, reliéfu a materských hornín,[5] a teda vlastne zložku životného prostredia, predsa prístup k pôde vyžaduje špecifický prístup v porovnaní s ochranou iných zložiek životného prostredia. Je tak tomu z dôvodu, že pôda nevyžaduje len ochranu a starostlivosť, ale zároveň je predmetom obhospodarovania človeka. Aj sémantickým rozborom pojmu „pôdohospodárstvo“ možno dôjsť k záveru, že ide o využitie „pôdy“ na „hospodárenie“, ktoré pozostáva z „poľnohospodárstva“ (čiže hospodárenia na poľnohospodárskej pôde) a z „lesného hospodárstva“ (t. j. hospodárenia na lesnej pôde). Základ konfliktu s oblasťou ochrany prírody je potom daný faktom, že pôda ako zložka životného prostredia a prírody je človekom využívaná inak, je kultivovaná a využívaná na antropogénne kultúry na úkor pôvodnej prírodnej rozmanitosti a nekultivovanosti. Hospodárenie je imanentne potieraním prírody, hoci je tu celá škála symbióz. Prístup k pôde musí preto logicky zahŕňať obidva tieto aspekty, teda ako ochranu pôdy ako zložky životného prostredia, ako aj predmetu obhospodarovania človeka.
Tieto aspekty sa však v rovnakej miere aplikujú tak na poľnohospodársku pôdu ako aj lesnú pôdu. Obidva pôdne typy sú v zmysle Ústavy Slovenskej republiky ako aj ďalších právnych predpisov predmetom právnej ochrany. Zužovanie právnej ochrany pôdy len na poľnohospodársku pôdu je hlbokým nepochopením podstaty veci. Poľnohospodárska pôda rovnako ako aj lesná pôda predstavujú dve základné zložky predmetu pôdohospodárstva, rovnako aj ochrany pôdy. Je nepochybné, že aj poľnohospodárska pôda predstavuje vo svojej podstate zložku životného prostredia, napriek tomu v jej prípade sa problémy s „dvojkoľajnosťou“ pri právnej ochrane poľnohospodárskej pôdy takmer nikde, resp. oveľa menej spomínajú.
Je tak tomu z viacerých dôvodov. Ako prvoradý môžeme uviesť skutočnosť, že v prípade lesnej pôdy a jej ochrany dochádza k prirodzeným „zrážkam“ najmä s územnou ochranou prírody a krajiny. V prípade mnohých chránených území tvoria lesné pozemky veľmi vysoký podiel ich celkovej rozlohy (napr. v prípade Tatranského národného parku je to takmer 95% jeho rozlohy, v prípade Národného parku Nízke Tatry je to necelých 89% jeho rozlohy, v prípade Národného parku Veľká Fatra je to takmer 88% rozlohy).[6] Preto je prirodzené, že práve medzi využívaním lesných pozemkov (resp. v zmysle ústavnej dikcie lesnou pôdou) a územnou ochranou prírody a krajiny dochádza k najväčším stretom. Je síce možné, že v určitom prípade môže dôjsť k takému „stretu“ aj s právnou ochranou poľnohospodárskej pôdy, a to najmä v prípade trvalých trávnych porastov (bývalých pasienkov), avšak ako z hľadiska rozlohy, tak aj z hľadiska významu ochrany životného prostredia ide zväčša o okrajový jav. Hospodárska činnosť človeka na poľnohospodárskej pôde je tak výrazne a tak dlhodobo deštruktívna voči prírode, že z praktického hľadiska nie je takmer čo chrániť. Pole je zväčša umelá monokultúra, kde prirodzené zložky prírodného prostredia tvoria len rezíduá. Na trvalých trávnych porastoch je to o niečo lepšie – tu je podiel organizmov prirodzených pre trávnaté spoločenstvá vysoký. Hospodárska činnosť človeka na lesnej pôde je síce tiež do značnej miery deštruktívna, no rovnako vo význačnej miere umožňuje reprodukciu prostredia podobného prirodzenému. Prírodné procesy prítomné v lese sú lesným hospodárstvom oveľa menej potlačené, oproti tomu, ako je tomu na poli. Preto aj záujem ochrany prírody sa orientuje hlavne na lesy, lebo tam sú ešte stále prítomné prírodné procesy, javy a organizmy, ktoré sú charakteristické pri prirodzené (t. j. človekom minimálne ovplyvnené) prostredie.
Bolo by však príliš zužujúcim pohľadom, keby sme všetku ochranu lesnej pôdy ako aj lesov samotných vnímali len cez prizmu územnej ochrany, resp. ich vzájomne stotožňovali. Iste, je nepochybné, že v prípadoch chránených území sa väčšinou jedná o citlivé územia, ale azda by nebolo celkom správnym krokom, keby sme v tomto prípade vyzdvihli len aspekt územnej ochrany. Je samozrejmé, že veľká časť rozlohy lesných pozemkov a samozrejme aj lesov samotných sa nachádza mimo chránených území. To sa, prirodzene, prejavuje aj z hľadiska zastúpenia lesov členených podľa ich zákonných kritérií. Napríklad v súčasnosti sú najviac zastúpenou kategóriou s výmerou lesných porastov hospodárske lesy, a to s výmerou 1 404,4 tis. ha, čo je 72,1 % z celkovej plochy lesov. Podiel hospodárskych lesov bol najnižší v roku 2000 (66,3 %), v súčasnosti je vyšší o 5,8 %, avšak v porovnaní s rokom 1980 je stále nižší o 5,2 %.[7] V prípade hospodárskych lesov je azda najvýraznejšou ich produkčná funkcia. Hospodársky les je založený, pestovaný a nakoniec vyťažený na účely získania drevnej hmoty. Ale táto jeho funkcia je dynamická a v čase premenlivá. Hospodársky les existuje v závislosti od dreviny a vývoja lesa 80, 100, 150 rokov. Počas tejto doby rastie sám, pričom človek doňho zasahuje s cieľom výchovy. Znamená to ale, že po väčšinu času mimo trvania zásahu človeka sa les vyvíja sám. A čo je najpodstatnejšie, po celú dobu plní zásadne mimoprodukčné funkcie (ekologické, rekreačné, estetické,…). Jeho produkčná funkcia sa napĺňa a realizuje len pri ťažbe. Z lesníckeho hľadiska sú tieto lesy normálne obhospodarované, samozrejme, na základe schváleného programu starostlivosti o lesy.[8] Avšak považovať tieto lesy len za predmet právnej ochrany životného prostredia bez zohľadnenia aspektu potreby obhospodarovania, by celkom správne nebolo.
Ak by sa malo odstránenie „dvojkoľajnosti“ riešiť en bloc preradením lesného hospodárstva pod ochranu životného prostredia, a to jednak z funkčného ako aj organizačného hľadiska, nebol by to šťastný spôsob. Na druhej strane je však nemožné poprieť, že dvojkoľajnosť naozaj existuje a spôsobuje, najmä v praxi, reálne problémy. Ako príklady môžeme uviesť rôzne typy konania, ktoré sú z obsahového hľadiska podobné až rovnaké, a napriek tomu musia duplicitne prebehnúť rovnako v zmysle zákona o lesoch ako aj zákona o ochrane prírody a krajiny. Nepríjemnou skutočnosťou je aj fakt, že mnohé ustanovenia týchto predpisov si navzájom odporujú, čo vyvoláva mnohé nejasnosti.
Po uvedení týchto skutočností môžeme dôjsť k týmto záverom:
1. Lesné hospodárstvo má vo svojej podstate viacero aspektov. Aj (právna) ochrana lesov je komplexným prístupom vyplývajúcim z viacerých právnych predpisov. Aj keď medzi ňou a územnou ochranou prírody a krajiny dochádza najmä z dôvodu prítomnosti lesov v chránených územiach k mnohým prienikom, nie je možné tieto prístupy celkom stotožniť, a to z obidvoch pohľadov: ochrana lesov obsahovo zahŕňa širší okruh kompetencií, než len ochrana lesov v chránených územiach. Na druhej strane, územná ochrana prírody a krajiny obsahovo zahŕňa aj iné aspekty, ako je ochrana lesov. Preto môžeme povedať, že vo všeobecnosti táto „dvojkoľajnosť“ bude existovať aj do budúcna a úplne sa nedá odstrániť.
2.Presunutie verejnej správy na úseku lesného hospodárstva pod orgány ochrany životného prostredia je síce vo všeobecnosti administratívno-politickým rozhodnutím, ktoré vo svojej podstate nemusí byť pozitívne ani negatívne, avšak je potrebné poukázať na fakt, že takéto rozhodnutie by mohlo priniesť negatívne dôsledky, keby došlo k „rozdeleniu pôdohospodárstva“ na poľnohospodárstvo a lesné hospodárstvo, ktoré by spadali aj pod iné rezorty. Pre lepšiu perspektívu legislatívy na úseku ochrany pôdy by bolo vhodné postupovať na základe jednotného prístupu k ochrane pôdy, najmä s ohľadom na niektoré inštitúty, ako je napríklad zákaz drobenia pôdy či pozemkové úpravy. Ak by v tomto prípade došlo k „rozdeleniu“ kompetencií na úrovni ústrednej štátnej správy, no obdobne aj na úrovni miestnej štátnej správy, sťažilo by to mnohé rozhodovacie procesy, či už v rámci normotvorby alebo aplikácie práva, na ktoré nie sú orgány ochrany prírody materiálne, ani odborne vybavené. Obdobne by nebolo šťastným riešením, keby sa právna ochrana lesov dostala aj z funkčného delenia štátnej správy pod úpravu ochrany životného prostredia, keďže by sa v tomto prípade pôdohospodárske aspekty mohli dostať do úzadia. V sektore ochrany lesov ako prírodného fenoménu by sa teda zrazu aspekt hospodársky stal sekundárnym. Treba si uvedomiť, že lesné pozemky s lesmi na nich rastúcimi sú predmetom vlastníctva. To ako také má prinášať vlastníkovi možnosť právno-ekonomického zhodnotenia. V tomto prípade by sa už jednalo o možné zásahy do ústavnej ochrany vlastníctva a kompenzácie za jeho obmedzenie.
3. Napriek tomu je však zrejmé, že v niektorých oblastiach života „dvojkoľajnosť“ naozaj existuje a spôsobuje praktické problémy. Je to v tých prípadoch, ako už bolo spomenuté, kedy určitá právna úprava práv a povinností spravovaných subjektov alebo oprávnení a povinností orgánov verejnej správy navzájom koliduje. Je potrebné, aby v takýchto prípadoch došlo k zjednoteniu a k odstráneniu rozporov. Aj keď dnes sa už aplikačná prax stotožnila s názorom, že zákon o ochrane prírody a krajiny má v prípade kolízie aplikačnú prednosť pred zákonom o lesoch, tento stav nie je stále jednoznačne v právnych predpisoch uvedený, vyplýva len zo súdnej judikatúry. Aj do budúcna je pravdepodobné, že vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti táto subsidiarita naďalej ostane, bolo by však vhodné ju priamo upraviť a upraviť aj samotné zákony v tom zmysle, aby bolo zrejmé, ktoré ustanovenia sa majú v tej-ktorej situácii aplikovať.
4. „Dvojkoľajnosť“ v určitom slova zmysle je jav, ktorý pri existencii územnej ochrany prírody a krajiny bude vždy existovať bez ohľadu na to, či ide o problematiku lesov, poľnohospodárskej pôdy alebo čohokoľvek iného. V prípade lesov by však niektoré jej nežiadúce javy bolo možné odstrániť prostredníctvom precíznejšej právnej úpravy. Nie je to len konflikt medzi kompetenciami orgánov verejnej správy na úseku pôdohospodárstva a ochrany životného prostredia, ale celkovo vymedzenia kompetencií jednotlivých orgánov. V prípade lesov by to však malo aj praktické následky: a to z hľadiska významu produkčných a mimoprodukčných vlastností lesa, v závislosti od toho, či sa bude jednať o chránené územie, alebo nie.
Bez ohľadu na to, akým smerom sa zákonodarca do budúcna vydá, je potrebné uviesť, že k zmenám na tomto úseku je potrebné pristupovať nie ideologicky, ale prakticky, s cieľom odstrániť administratívne a právne prekážky ako pri ochrane prírody tak aj obhospodarovaní lesa. Práve také opatrenia by skutočne bojovali proti „dvojkoľajnosti“ aj bez toho, aby znefunkčnili právnu úpravu na úseku ochrany prírody a krajiny ako aj lesného hospodárstva.
Autor: Mgr. Ľudovít Máčaj., Katedra správneho a environmentálneho práva, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, E-mail: ludovit.macaj@flaw.uniba.sk.
[1] Porovnajte: Veľkonočná dohoda o lesoch. In minzp.sk [online], 11.04.2020, [cit. 2020-06-18]. Dostupné na: https://www.minzp.sk/spravy/velkonocna-dohoda-lesoch.html
[2] Porovnajte: Polia aj lesy potrebujeme využívať inak, píšu v otvorenom liste ministrovi Mičovskému mimovládne organizácie. In Aktuality.sk [online], 07.04.2020, [cit. 2020-06-18] Dostupné na: https://www.aktuality.sk/clanok/780676/polia-aj-lesy-potrebujeme-vyuzivat-inak-pisu-v-otvorenom-liste-ministrovi-micovskemu-mimovladne-organizacie/
[3] Porovnajte napr.: Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Sžo/45/2015 zo dňa 28.04.2016
[4] § 9 písm. b) kompetenčného zákona.
[5] § 2 písm. a) zákona č. 220/2004 Z. z. o ochrane a využívaní poľnohospodárskej pôdy a o zmene zákona č. 245/2003 Z. z. o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[6] Kategórie chránených území. In Forestportal.sk [online], [cit. 2020-06-18]. Dostupné na: http://www.forestportal.sk/lesne-hospodarstvo/lh-a-ochrana-prirody/Stranky/kategorie-chranenych-uzemi.aspx
[7] Zelená správa 2019. Správa o lesnom hospodárstve v Slovenskej republike za rok 2018. In mpsr.sk [online], 06.12.2019, [cit. 2020-06-18]. Dostupné na: https://www.mpsr.sk/zelena-sprava-2019/123—14927/
[8] TITTLOVÁ, M. – PAPÁČEK, P. Zákon o lesoch. Komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2018, 476 s. ISBN:978-80-8168-808-9, s. 142