V čase boja s pandémiou sa na nedostatok práce právnici sťažovať nemôžu. Nebojujú síce v prvej línii, avšak súčasná situácia sa dotýka všetkých právnych odvetví, pričom azda najviac správneho práva.[1] Nevyhnutnou bola, resp. je novelizácia zákonov upravujúcich rôzne úseky verejnej správy.[2] Orgány verejnej správy musia každodenne prijímať nové podzákonné právne predpisy, ktorými reagujú na rýchlo sa vyvíjajúcu situáciu. Tento blog nadväzuje na predchádzajúcu časť venovanú metódam verejnej správy a taktiež je primárne adresovaný študentom prvého ročníka, ktorí sa tento semester zoznamujú so správnym právom. Cieľom je poukázať na dôležitosť správne zvolenej formy konkrétnej činnosti vo verejnej správe.
Metódy, ktoré sú aplikované na dosiahnutie konkrétneho cieľa majú abstraktnú podobu a prejavujú sa vždy v konkrétnej forme. Formy činnosti verejnej správy tak predstavujú konkrétnu podobu činnosti orgánu verejnej správy. Napriek rôznorodosti foriem činnosti vo verejnej správe, všetky majú jedno spoločné: musia mať právny základ. Neznamená to však, že zákonom musia byť upravené všetky detaily. Stačí, ak právny predpis určí základné náležitosti formy a konkrétnu realizáciu už ponechá na orgán verejnej správy. Ako si však ukážeme, nie vždy je takáto možnosť správnej úvahy výhodou.
Normatívne a individuálne správne akty
Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ÚVZ“) má v súlade s § 5 ods. 4 písm. k) Zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „Zákon o ochrane zdravia“) právomoc nariaďovať opatrenia pri ohrozeniach verejného zdravia.[3]
V tomto prípade však nejde o opatrenie ako označenie konkrétneho právneho aktu vydávaného príslušnými orgánmi.[4] Ale opatrením sa rozumie všeobecné označenie určitej nariadenej intervencie do práv a povinností adresátov s cieľom ochrany ohrozeného verejného zdravia.
Prvé takéto opatrenie ÚVZ prijal dňa 9. marca 2020 (ďalej tiež „Opatrenie“), kedy zakázal návštevy vo všetkých nemocniciach.[5] Zákon o ochrane zdravia bližšie nešpecifikuje formu prijatého opatrenia. Toto opatrenie ÚVZ prijal formou rozhodnutia, a teda formou individuálneho správneho aktu.
Normatívne a individuálne správne akty predstavujú najčastejšie právotvorné formy činnosti verejnej správy. Normatívne správne akty (ďalej tiež „NSA“) sú podzákonné právne predpisy obsahujúce normy správneho práva, ktoré sú adresované okruhu osôb určených na základe všeobecných znakov. Normatívnym správnym aktom je napr. nariadenie vlády SR, ktorým sa dočasne obnovila kontrola vnútorných hraníc SR,[6] vyhlášky a opatrenia ministerstiev, ale tiež všeobecne záväzné nariadenia, ktoré prijímajú obce a samosprávne kraje.
Individuálne správne akty (ďalej tiež „ISA“) sú akty aplikácie správnych noriem (vrátane tých obsiahnutých v NSA) na konkrétny prípad a vždy vo vzťahu ku konkrétne určeným subjektom. Inými slovami, ISA sa vydávajú na základe NSA a ostatných právnych predpisov. O ISA ide najmä v prípadoch rozhodnutí, ktorými sa rozhoduje o právach a povinnostiach konkrétnych adresátov. Individuálnym správnym aktom je tak napr. rozhodnutie regionálneho úradu verejného zdravotníctva, ktorým sa ukladá pokuta za porušenie povinnej karantény.
Predmetné Opatrenie obsahuje všetky zákonom požadované náležitosti rozhodnutia, ktorými sú výrok, odôvodnenie a poučenie a vo výroku explicitne stanovuje, že sa vydáva na základe § 46 a 47 Správneho poriadku. V opatrení sa navyše hovorí o platnosti a účinnosti, čo sú vlastnosti charakteristické pre rozhodnutie. A napokon, Opatrenie je aj formálne označené ako rozhodnutie. Z obsahu a náležitostí predmetného Opatrenia preto niet pochýb, že výsledkom bolo prijatie ISA. Ostatné opatrenia ÚVZ, napr. opatrenie, ktorým sa stanovila povinnosť nosiť rúška,[7] už boli prijaté formou normatívneho správneho aktu. Všetko však nasvedčuje tomu, že ÚVZ zvolil v prípade Opatrenia nesprávnu formu.
Formálne nedostatky prijatého opatrenia
Opatrenie bolo prijaté za účelom ochrániť najzraniteľnejšiu skupinu osôb zakázaním návštev v zariadeniach ústavnej starostlivosti a v domovoch sociálnych služieb. Bola teda normovaná nová povinnosť zabezpečiť zákaz vstupu v týchto zariadeniach. Cieľom Opatrenia je všeobecná úprava práv a povinnosti vo vzťahu k špecifickej skupine adresátov. Tento cieľ nemožno dosiahnuť prostredníctvom individuálneho správneho aktu, pretože obsah opatrenia (stanovenie novej povinnosti) má všetky prvky normatívnosti. Až porušením tejto povinnosti konkrétnym a individuálne určiteľným subjektom vzniká právny dôvod na vydanie rozhodnutia, ktorým sa uloží sankcia (ISA).
Niekto by mohol argumentovať, že ide len o formalitu a dôležitý je obsah predmetného opatrenia, nie zvolená forma. Avšak, prijatie opatrenia v nesprávnej forme, má za následok neplatnosť správneho aktu.
Ak aj ÚVZ chcel prijať opatrenie vo forme rozhodnutia, je potrebné poukázať, že prijaté rozhodnutie vykazuje nedostatky, ktoré sú spôsobilé založiť jeho neplatnosť:
- chýbajúce označenie konkrétneho adresáta rozhodnutia;
- nezákonné oznámenie rozhodnutia;
- neuskutočnenie riadneho administratívneho konania.
Ad a) Označenie fyzickej alebo právnickej osoby, ktorej je rozhodnutie adresované je jednou z formálnych náležitostí písomného vyhotovenia rozhodnutia, ktoré sú uvedené v § 47 ods. 5 Správneho poriadku. Aj keď to Správny poriadok nestanovuje explicitne, označenie adresáta rozhodnutia, ktorému sa priznáva právo alebo ukladá povinnosť, by malo byť obsiahnuté už v samotnom výroku rozhodnutia, aby nebolo rozhodnutie zmätočné.[8] Predmetné opatrenie je adresované všetkým poskytovateľom zdravotnej starostlivosti a všetkým verejným a neverejným poskytovateľom sociálnych služieb bez toho, aby títo boli konkrétne identifikovaní. V tomto prípade teda nejde o konkrétne určené subjekty, ale okruh osôb určených na základe všeobecných spoločných znakov. To, že je teoreticky možné uskutočniť výpočet všetkých týchto subjektov neznamená, že ide o konkrétne určené subjekty. Aj v prípade všeobecne záväzného nariadenia malej obce, ktorým sa upravujú podmienky držania psov, vieme konkrétne vymedziť všetkých majiteľov psov v danej obci. Stále však ide o subjekty určené na základe všeobecných znakov.
Ad b) Základnými vlastnosťami každého rozhodnutia sú platnosť, právoplatnosť a vykonateľnosť. Aby rozhodnutie mohlo nadobudnúť platnosť, a teda právne existovať, musí byť oznámené účastníkom konania. Oznámenie sa zvyčajne uskutočňuje doručením rozhodnutia účastníkovi konania. Ďalšou možnosťou je oznámenie o vydaní rozhodnutia verejnou vyhláškou, tak ako sa uvádza v predmetnom Opatrení. Avšak oznámenie verejnou vyhláškou, ako zákonný spôsob oznámenia rozhodnutia, prichádza do úvahy iba v dvoch prípadoch: (1) ak takúto možnosť pripúšťa osobitný právny predpis, čo v prípade Zákona o ochrane zdravia nie je splnené; (2) alebo ak účastníci konania alebo ich pobyt nie sú známi. Keďže však ide o právnické osoby, ktoré sú evidované vo verejných registroch, ich pobyt (adresa) je známy. V prípade tohto správneho aktu teda nedošlo k oznámeniu rozhodnutia, a preto sa nemohlo stať platným. Ak správny akt nikdy nenadobudol platnosť, nemohla následne nastať právoplatnosť, keďže táto vlastnosť rozhodnutia môže nastúpiť najskôr súčasne s platnosťou. Predmetné rozhodnutie tak môžeme označiť za paakt alebo ničotné rozhodnutie, ktoré nemôže vyvolať žiadne relevantné právne účinky. To znamená, že na jeho základe nie je možné ukladať sankcie za nesplnenie povinnosti zabezpečiť zákaz návštev.
Ad c) Rozhodnutie v správnom konaní je vždy výsledkom administratívneho konania, ktoré má viacero fáz od začatia konania, cez získanie podkladov pre rozhodnutie, až po vydanie samotného rozhodnutia. Predmetné rozhodnutie je však nepreskúmateľné (t. j. má nedostatočné odôvodnenie), pretože nielenže nevieme určiť moment začatia konania, ale taktiež chýbajú základné náležitosti odôvodnenia (napr. uvedenie skutočností, ktoré sú podkladom pre rozhodnutie, vysporiadanie sa s dôkazmi a prípadnými námietkami účastníkov konania).
Záver
Normy správania (v našom prípade povinnosť zabezpečiť zákaz návštev), ktorými sa má riadiť široký okruh subjektov (v našom prípade všetci poskytovatelia zdravotnej starostlivosti a všetci verejní a neverejní poskytovatelia sociálnych služieb), môžu byť orgánmi verejnej správy prijímané len formou normatívnych správnych aktov. Individuálnymi rozhodnutiami sa následne ukladajú sankcie konkrétnym subjektom, ktoré porušia povinnosť zabezpečiť zákaz návštev. Rozhodnutím sa tak majú aplikovať normy zakotvené v právnych predpisoch na konkrétny prípad a nie tvoriť nové normy správania sa.
Všetko nasvedčuje tomu, že ÚVZ jednoducho doteraz nebol zvyknutý svoju právomoc vydávať opatrenia využívať. ÚVZ má kompetenciu prijímať opatrenia len v prípade, ak sa týkajú celého územia SR. Ak aj v minulosti bolo potrebné prijať opatrenia z dôvodu ohrozenia zdravia, vždy išlo len o lokálne ohrozenie, a preto opatrenie prijímal len orgán s pôsobnosťou pre ohrozenú časť územia SR.
Napriek tomu, že text môže naznačovať snahu o kritiku činnosti orgánu verejnej správy, cieľom bolo len poukázať na dôležitosť vnímania rozdielu medzi normatívnym a individuálnym správnym aktom. V aktuálne situácii nie je na mieste napádať platnosť a zákonnosť prijatého opatrenia a aktov, ktoré mohli byť na základe tohto Opatrenia prijaté. Postup, ktorý v prvom momente zvolil, bol zjavne nesprávny (ÚVS mal uplatniť normotvornú a nie rozhodovaciu právomoc), čo len podčiarkuje bezprecedentnosť týchto udalostí, nevyhnutnosť rýchlych reakcií a riešenie situácií, na ktoré neexistuje žiadny manuál. Všetky nasledujúce opatrenia už ale prijal v správnej forme, vo forme normatívneho správneho aktu. Nič to nemení na skutočnosti, že takéto chyby by sa nemali stávať. Nám však tento omyl slúži na ilustráciu, prečo je v praxi potrebné rozlišovať medzi normatívnym a individuálnym správnym aktom.
Autor: JUDr. Mária Havelková, PhD. Katedra správneho a environmentálneho práva a Ústav klinického právneho vzdelávania, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta. E-mail: maria.havelkova@flaw.uniba.sk
[1] Rôznym aspektom správneho práva v čase pandémie sa v sérii blogov venuje aj doc. Škrobák. Bližšie pozri napr.: Škrobák, J. „Blackout“ či dokonca výnimočný stav? Správne právo v časoch pandémie koronavírusu – časť piata. In Comenius odborný blog. Dostupné na: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/04/03/blackout-ci-dokonca-vynimocny-stav-spravne-pravo-v-casoch-pandemie-koronavirusu-cast-piata/
[2] Nevyhnutná je novelizácia predpisov nielen na úseku správy zdravotníctva, ale aj v oblasti správy justície, sociálnych vecí, školstva, finančnej správy alebo ochrany životného prostredia.
[3] Novelou č. 69/2020 Z. z. bola s účinnosťou od 6. apríla 2020 právomoc vydávať opatrenia v čase výnimočného, núdzového stavu a stavu mimoriadnej situácie zverená Ministerstvu zdravotníctva.
[4] Pojem opatrenie si zákonodarca zjavne obľúbil. Preto treba rozlišovať medzi opatrením ako všeobecným označením určitého úkonu, ktorý treba vykonať a opatrením ako formou činnosti. Pri formách činnosti treba ďalej rozlišovať medzi opatrením ako normatívnym správnym aktom, ktoré prijímajú napr. ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy a opatrením ako formou individuálneho správneho aktu, ktorý definuje § 3 ods. 1 písm. c) Správneho súdneho poriadku. Navyše Zákon o prokuratúre v § 25 hovorí o opatrení so všeobecnými účinkami, čím sa majú na mysli interné riadiace akty, ktorými nadriadené orgány verejnej správy usmerňujú činnosť podriadených orgánov. Pojem opatrenie sa tak v praxi používa na označenie troch rôznych foriem činnosti verejnej správy.
[5] Opatrenie dostupné na: http://www.uvzsr.sk/docs/info/covid19/Rozhodnutie_zakaz_navstev_nemocnice.pdf
[6] Nariadenie vlády SR č. 71/2020 Z. z. ktorým sa dočasne obnovuje kontrola hraníc na vnútorných hraniciach Slovenskej republiky Dostupné na: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2020/71/ [cit. 14. apríla 2020]
[7] Bližšie pozri napr. Opatrenie ÚVZ, ktorým sa uložila povinnosť nosiť rúška. Dostupné na: http://www.uvzsr.sk/docs/info/covid19/Opatrenie_UVZSR_povinnost_nosit_ruska_24032020.pdf [cit. 15. apríla 2020]
[8] POTÁSCH, P. – HAŠANOVÁ, J. – VALLOVÁ, J. – MILUČKÝ, J. – MEDŽOVÁ, D. Správny poriadok. Komentár. 3. vydanie. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 381.