Nie je právne odvetvie, ktorého by sa globálna pandémia nedotkla. Ale práve študenti, ktorí majú tento semester povinný predmet správne právo hmotné, majú možnosť v praxi sledovať procesy v mnohých oblastiach verejnej správy, akú, dúfam, už ďalšie generácie študentov mať nebudú. Preto je séria blogov primárne určená našim prvákov a cieľom je objasniť základné inštitúty správneho práva na aktuálnych príkladoch z praxe.
Správne právo všeobecne nepatrí medzi najobľúbenejšie predmety medzi študentmi práva. Dôvodov mi napadá nemálo. Či už je to skutočnosť, že vzhľadom na rôznorodosť a početnosť vzťahov vo verejnej správe, kĺžu študenti pri štúdiu jednotlivých oblastí verejnej správy vždy len po povrchu alebo fakt, že normy správneho práva sa menia tak rýchlo, že si študent nemôže byť istý, či sa cestou na skúšku niečo nezmenilo. Ďalší významný faktor je, že mnohé procesy vo verejnej správe si študenti jednoducho nevedia v praxi predstaviť. Samozrejme, so správnym právom sme v kontakte každodenne, bez toho, aby sme si toho boli vedomí. Každý z nás už určite bol v pozícii účastníka správneho konania, napr. pri získaní vodičského oprávnenia, prijatí na vysokoškolské štúdium, vybavení cestovného dokladu alebo spáchaní dopravného deliktu. Veľká časť procesov vo verejnej správe sa však pre svoju zložitosť predstavuje ťažšie. Či už je to oblasť regulácie sieťových odvetví, posudzovanie zhody výrobkov alebo dohľad nad finančným trhom. Donedávna si študenti možno nevedeli prakticky predstaviť, aké sú úlohy a význam Správy štátnych hmotných rezerv.[1] Napokon, na nešťastie nás všetkých, to zrejme nevedeli ani tam. Niet však pochýb, že správne právo má nezastupiteľné miesto v našom právnom poriadku a v praxi s ním príde do kontaktu každý právnik.
A ako je správne právo menej obľúbený predmet, tak sú metódy a formy činnosti verejnej správy azda najmenej obľúbenou témou v rámci správneho práva.
Metódy vo všeobecnosti a ich vzťah k formám činnosti
Celý svet sa práve nachádza uprostred najväčšej pandémie posledných desaťročí. Okrem toho, že zisťujeme, ako veľmi je ľudstvo zraniteľné a ako nesmierne dôležité je fungujúce zdravotníctvo a systém sociálnej ochrany, môžeme v priamom prenose sledovať rôznorodé prístupy štátov v snahe hľadať efektívne riešenia. Cieľ je zjavný a na celom svete rovnaký; v čo najvyššej miere ochrániť zdravie ľudí, predchádzať úmrtiam a minimalizovať sociálne a ekonomické dopady tejto krízy.
Metódy vo všeobecnosti predstavujú abstraktný (teoretický, myšlienkový) a uvedomelý postup od východiska k cieľu.[2] A práve abstraktnosť metódy je hlavným rozlišovacím znakom oproti forme činnosti, ktoré sa naopak prejavujú rýdzo prakticky (navonok). Aj my, individuálni občania, vo svojej súkromnej sfére, používame a zavádzame v súvislosti s pandémiou nové metódy a formy za dosiahnutím nášho cieľa, ktorým je ochrana zdravia a života nás a našich najbližších. Metódou k jeho dosiahnutiu tak bude (abstraktná) požiadavka na zvýšenú hygienu, nadštandardnú dezinfekciu a zvýšený dôraz na ochranu zdravia. Táto metóda sa v mojej domácnosti (navonok) prejavuje vo forme každodennej dezinfekcie povrchov, vyzúvanie topánok ešte pred dverami, zvýšenie frekvencie upratovania celej domácnosti, ako aj vo forme zvýšeného príjmu vitamínov a antioxidantov a pravidelného aktívneho pohybu.
Je dôležité si uvedomiť, že metóda a forma sú navzájom neoddeliteľné; jedna nemôže existovať bez druhej. Za každou formou (činnosťou prejavujúcou sa navonok) musí existovať metóda, t.j. musí existovať myšlienka, prečo sa má určitá činnosť uskutočniť. To platí aj vice versa, každá metóda by bez vonkajšej realizácie v určitej forme zostala len prázdnou a nenaplnenou myšlienkou.
Metódy pri správe vecí verejných
Metódy, ktoré volí štát, na rozdiel od tých, ktoré na ochranu zdravia používajú bežní občania, musia mať oporu v právnom poriadku[3] a realizovať ich môžu len subjekty a ich orgány, ktoré na to zákon oprávňuje. Rovnako dôležité je, aby štát volil také metódy, ktoré sú efektívne na dosiahnutie cieľa, primerané okolnostiam a súčasne iba v skutočne nevyhnutnej miere zasahujú do základných práv a slobôd.
Voľba metód použitých jednotlivými štátmi s cieľom potlačiť pandémiu závisí od mnohých faktorov, vrátane formy vlády,[4] štátneho zriadenia, veľkosti krajiny, hustoty obyvateľstva, stupňa informatizácie spoločnosti,[5] ako aj od rôznych ekonomických, geografických, historických, prípadne náboženských aspektov.[6] Štáty konajú prostredníctvom svojich orgánov, resp. ďalších subjektov, ktoré sa na výkone verejnej správy podieľajú, najmä jednotky územnej samosprávy a verejnoprávne inštitúcie. Tu sa dostávame k ďalšiemu dôležitému faktoru, ktorý má subjektívny charakter a je ním faktor ľudský. Výber metód jednotlivých subjektov je totiž, v konečnom dôsledku, vždy rozhodnutím konkrétnych ľudí.
Presvedčovacie a donucovacie metódy
Metódy vo verejnej správe teória správneho práva člení z rôznych hľadísk.[7] Na súčasnej situácii môžeme jednoducho ilustrovať rozdiel medzi metódou (1) presvedčovania a (2) donucovania. Základnou premisou je priorita použitia presvedčovacej metódy pred donucovacou. Samozrejme, vždy platí, že sa tak uskutočňuje za súčasného dodržania administratívnoprávnych noriem (t.j. v súlade s právnymi predpismi) a pôsobnosti orgánu verejnej správy (t.j. koná len orgán, ktorého na to oprávňuje právny predpis). Aj v tejto situácii môžeme pozorovať jednak využitie presvedčovacích metód v podobe právne nezáväzných odporúčaní (dodržiavať dvojmetrový rozstup v rade, vychádzanie seniorov len v nevyhnutných prípadoch) a taktiež použitie donucovacích metód vo forme záväzných a vynútiteľných povinností, ktoré sa s vývojom situácie rozširujú (napr. nosenie rúšok bolo spočiatku odporúčané a povinným sa stalo prijatím opatrenia ÚVZ zo dňa 24. marca).[8] Pri použití donucovacích metód ide najmä o nepriame donútenie v podobe hrozby sankcie v prípade porušenia noriem správneho práva, napr. v prípade porušenia povinnej karantény po návrate zo zahraničia. V prípade, ak by právoplatným rozhodnutím bola za daný priestupok osobe uložená pokuta, a tá by v lehote stanovenej rozhodnutím nebola dobrovoľne uhradené, v takom prípade nastupuje nútený výkon povinnosti (t.j. vymáhanie pokuty), a teda priame donútenie.
Práve v čase nepredvídateľnej situácie je možné dobre ilustrovať skutočnosť, že vývoj optimálnych a najvhodnejších metód vo verejnej správe je dynamický a prispôsobuje sa pokroku, ale aj konkrétnym situáciám v spoločnosti. Pred pár týždňami by si nikto z nás nevedel predstaviť, že si všetci budeme na ulici dobrovoľne zakrývať tvár, držať odstup niekoľkých metrov, nenavštevovať svojich blízkych a učiť sa z domu. Dôvodom, prečo by mali presvedčovacie metódy mať prednosť pred verejnomocenským donútením, je základný predpoklad, že v prípade, ak sú použité metódy zákonné, primerané a nevyhnutné, budú členmi spoločnosti dobrovoľne akceptované bez potreby hrozby represie.
Metóda má abstraktnú povahu a svoju konkrétnu podobu nachádza až v konkrétnych forme. A práve formám činnosti verejnej správy s dôrazom na rozdiel medzi individuálnym a normatívnym správnym aktom bude venovaná druhá časť blogu.
Autor: JUDr. Mária Havelková, PhD. Katedra správneho a environmentálneho práva a Ústav klinického právneho vzdelávania, Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta. E-mail: maria.havelkova@flaw.uniba.sk
[1] Aký je význam a aké úlohy plní Správa štátnych hmotných rezerv, Vám v rozhovore bližšie vysvetlí doc. Kačaljak tu: https://www.rtvs.sk/radio/archiv/1092/1303634 [cit. 7. apríla 2020]
[2] VAČOK, J. Metódy a formy činnosti verejnej správy. In VRABKO, M. [et al.] Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava: C. H. Beck, 2. vydanie, 2018. s. 136.
[3] Samozrejme, nielen izolovane v rámci nášho vnútroštátneho poriadku, ale zohľadnené musia byť aj medzinárodnoprávne aspekty. Bližšie pozri: HRON, I. Ľudské práva v čase pandémie a možnosti derogácie. In Comenius odborný blog. Dostupné na: https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2020/03/25/ludske-prava-v-case -pandemie-a-moznosti-derogacie/ [cit. 7. apríla 2020]
[4] Stupeň demokratizácie spoločnosti a politický režim nepochybne vplývajú na výber zásahu a jeho intenzity do ľudských práv a základných slobôd, ako aj rozsah použitia presvedčovacích resp. donucovacích metód.
[5] Napr. lokalizácia občanov prostredníctvom mobilných telefónov je realizovateľné iba v krajinách, v ktorých má väčšina občanov mobilný telefón.
[6] Obmedzenia práva združovania na účely realizácie náboženských slobôd s cieľom zabránenia šírenia vírusu, COVID-19, sa jednoduchšie realizuje a je akceptované občanmi v krajinách, s nižším podielom veriacich obyvateľov.
[7] Bližšie pozri: VAČOK, J. Metódy a formy činnosti verejnej správy. In VRABKO, M. [et al.] Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava: C. H. Beck, 2. vydanie, 2018. s. 137-138.
[8] Celé znenie odporúčania dostupné na: http://www.uvzsr.sk/docs/info/covid19/Opatrenie_UVZSR_povinnost_nosit_ruska_24032020.pdf