V druhej časti svojho odborného blogu autor indikuje väzby postavenia Národnej banky Slovenska na osobitné predpisy v oblasti krízového manažmentu a poukazuje na procesnoprávne aspekty činnosti Národnej banky Slovenska v oblasti dohľadu na finančnom trhu v čase vyhlásenia núdzového stavu.
Vyhlásený núdzový stav a NBS
Osobitné zákony z oblasti krízového riadenia upravujú špecifické úlohy NBS, konkrétne:
– zákon č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu v znení neskorších predpisov (§ 7),[1]
– zákon č. 179/2011 Z. z. o hospodárskej mobilizácii a o zmene a doplnení zákona č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu v znení neskorších predpisov[2] (vzťahy k NBS upravujú § 10, § 14, § 23 s odkazom na § 38 a § 39 devízového zákona, § 26),
– zákon NR SR č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov bez špecifických úloh výlučne pre NBS.
Podľa § 3b ods. 4 zákona č. 42/1994 Zb. sa mimoriadna situácia nevyhlasuje, ak bol vyhlásený výnimočný stav alebo núdzový stav. Ak však bol po vyhlásení mimoriadnej situácie vyhlásený aj výnimočný stav alebo núdzový stav, postupuje sa podľa ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. V súčasnosti je preto už vylúčená aplikácia zákona č. 42/1994 Zb. a rozhodujúcim právnym podkladom pre prijímanie opatrení je ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. Núdzový stav[3] podľa tohto zákona môže vláda vyhlásiť len za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, životného prostredia alebo k ohrozeniu značných majetkových hodnôt v dôsledku živelnej pohromy, katastrofy, priemyselnej, dopravnej alebo inej prevádzkovej havárie. Núdzový stav je vecne a územne obmedzený na nevyhnutný rozsah a na nevyhnutný čas (najdlhšie na 90 dní). Počas núdzového stavu možno podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v tomto rozsahu:
a) obmedziť nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia evakuáciou na určené miesto,
b) uložiť pracovnú povinnosť na zabezpečenie zásobovania, udržiavania pozemných komunikácií, vykonávania dopravy, prevádzkovania vodovodov, výroby elektriny, plynu a tepla, výkonu zdravotnej starostlivosti a podobne,
c) obmedziť výkon vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam na rozmiestnenie príslušníkov ozbrojených zborov, zdravotníckych zariadení, zásobovacích zariadení, záchranných služieb a iných technických zariadení,
d) obmedziť výkon vlastníckeho práva k hnuteľným veciam zákazom v jazdu motorových vozidiel alebo obmedzením ich používania na súkromné účely a na podnikanie,
e) obmedziť nedotknuteľnosť obydlia na ubytovanie evakuovaných osôb,
f) obmedziť doručovanie poštových zásielok,
g) obmedziť slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania v určenom čase a zákazom vstupu na postihnuté alebo bezprostredne ohrozené územie,
h) obmedziť alebo zakázať uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať alebo zhromažďovanie na verejnosti podmieniť povoľovaním,
i) obmedziť právo slobodne rozširovať informácie bez ohľadu na hranice štátu a slobodu prejavu na verejnosti,
j) zabezpečiť vstup do vysielania rozhlasu a televízie spojený s výzvami a informáciami pre obyvateľstvo,
k) zakázať uplatňovanie práva na štrajk,
l) vykonať opatrenia na riešenie stavu ropnej núdze.
Pri skúmaní jednotlivých oprávnení vyvstáva otázka, ktoré z nich by bolo aplikovateľné aj na NBS. Možno uznesením vlády napríklad vynútiť plnenie podľa čl. 5 ods. 3 citovaného ústavného zákona? Odpoveďou nám je nezávislosť centrálnej banky (inštitucionálna, funkčná, finančná a personálna), ktorá je mimo Ústavy SR garantovaná v priestore EÚ právom Európskej únie (ktoré má v súlade s čl. 7 ods. 2 Ústavy SR prednosť pred národnými právnymi aktmi)[4] a v zmysle ktorej národnej centrálnej banke nemožno ukladať úlohy. Určité prvky zásahov do bankového sektora by však teoreticky bolo možné indikovať vo vzťahu ku komerčným bankám, ak by sa im napríklad uložila povinnosť konať určitým spôsobom (napríklad obmedzenie hotovostných výberov z dôvodu zamedzenia šírenia nákazy).
NBS plní viaceré bytostne dôležité úlohy v hospodárstve SR, najmä zabezpečuje realizáciu platobného styku (prevádzkou platobného systému TARGET2-SK),[5] vykonáva (v 1. časti blogu zmienené) mimoriadne opatrenia v devízovom hospodárstve a vykonáva dohľad nad finančným trhom. Núdzový stav sa z týchto oblastí dotýka dohliadacej právomoci, a to nepriamo, vo faktickej rovine. Keďže NBS v rámci výkonu dohľadu nad finančným trhom najmä vedie viaceré licenčné a sankčné konania vo vzťahu k finančným inštitúciám, realizuje u nich dohliadky na mieste (on-site) a vybavuje notifikácie zahraničných finančných inštitúcií na báze jednotného európskeho pasu vo finančných službách,[6] pričom v týchto procesoch naďalej plynú (vo viacerých prípadoch veľmi krátke) lehoty na procesné úkony a konania, je potrebné hľadať možnosti ich prerušenia, resp. predĺženia. Obdobne plynú procesné lehoty pre úkony dohliadaných subjektov voči NBS. Základný procesnoprávny predpis pre výkon dohľadu ani osobitné zákony regulujúce finančný trh nepočítajú s mimoriadnymi krízovými situáciami.[7] Je preto namieste, ak si položíme otázku, ako riešiť rozbehnuté procesy na úseku dohľadu nad finančným trhom, a či riešenie možno nájsť v osobitných zákonoch krízového manažmentu.
Podľa čl. 11 (s označením „Spoločné ustanovenia“) ods. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov:
„Súdne konania, správne konania, colné konania, daňové konania, konania vo veciach poplatkov a výkon rozhodnutí a exekúcie začaté pred vypovedaním vojny a pred vyhlásením vojnového stavu alebo výnimočného stavu možno v čase vojny, vojnového stavu a výnimočného
stavu prerušiť, ak súd alebo orgán verejnej správy, ktorý vo veci koná, rozhodne, že mu okolnosti bezprostredne súvisiace s vypovedaním vojny a vyhlásením vojnového stavu alebo výnimočného stavu bránia v riadnom prejednaní a rozhodnutí veci alebo v riadnom výkone rozhodnutia zákonom ustanoveným postupom.“.
Správnymi konaniami sa tu rozumejú aj osobitné správne konania podľa osobitných procesnoprávnych predpisov, teda vrátane procesného postupu v rozhodovaní NBS podľa zákona č. 747/2004 Z. z. o dohľade nad finančným trhom a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ktorý v ustanovení § 12 ods. 1 vylučuje aplikáciu všeobecných prepisov o správnom konaní (t. j. správny poriadok). Toto ustanovenie by sa tak mohlo vzťahovať aj na NBS v prípade krízových situácií, ktorými sú vojna, vojnový stav, výnimočný stav, ale netýka sa vyhláseného núdzového stavu. Napokon, uznesenie vlády č. 114/2020 (ani jeho doplnenia) neobsahuje žiadne obmedzenia súdnej alebo inej ochrany ľudských práv a slobôd, a to ani vo vzťahu k osobitným správnym konaniam.
Ďalší exkurz v osobitných „krízových“ zákonoch je už stručný. Ani zákon č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu, ani zákon č. 179/2011 Z. z. o hospodárskej mobilizácii a ani zákon č. 42/1994 Zb. o civilnej ochrane obyvateľstva neriešia prerušovanie procesných (súdnych alebo administratívnych) lehôt v konaniach na rozhodnutie vo veci nijakým spôsobom.
V očakávaní „lex korona (lex COVID)?“
Vládna koalícia prednedávnom zverejnila balík predbežných ekonomických opatrení, pričom relevantným pre finančný trh je opatrenie pod bodom 21.,[8] ktorého znenie je nasledovné:
„21. Odklad splátok bankových úverov (aj ŠFRB) o tri mesiace (vyrokovať s bankami, ako protihodnota môže slúžiť neplatenie bankového odvodu), bez uvedenia v zozname dlžníkov, bez možnosti nárokovania predčasného splatenia úverov zo strany bánk. Tieto tri mesačné splátky by sa zaradili na koniec splátkového kalendára, pre maloobchodné prevádzky a prevádzky poskytujúce služby (postihnuté opatrením č. 2595 ÚVZ SR), ako aj odsun zasielania výkazov bankám.“.
V zmysle citovaného znenia ide o hmotnoprávny vecný návrh, preto odpoveďou na vyššie položenú otázku by nám mohli byť ustanovenia osobitného zákona vo finančnej oblasti (lex koronavírus), ktorý je viazaný na pandemickú udalosť v SR. Ako vidieť z diania posledných dní, súčasná vláda ide legislatívnou cestou jednotlivých parciálnych zákonných úprav v sektorových zákonoch vo vecnej pôsobnosti jednotlivých rezortov.
Parciálne sektorové zákonné úpravy už boli prijaté na úrovni Ministerstva spravodlivosti SR (napríklad vo vzťahu k uplatňovaniu nárokov v súkromnoprávnych vzťahoch v konaní pred súdmi, ako je spočívanie lehôt alebo ich predĺženie ex lege na zabezpečenie efektívneho uplatňovania alebo bránenia práv na súde), a to formou samostatného zákona s časovo obmedzenou platnosťou na obdobie núdzového stavu, mimoriadnej situácie a súvisiacich noviel osobitných zákonov pre organizáciu súdnictva a verejné obstarávanie.[9] Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR v oblasti svojej pôsobnosti pripravilo viacero parciálnych legislatívnych návrhov, z ktorých niektoré už boli prijaté a viazané nielen na núdzový stav a mimoriadnu situáciu, ale aj výnimočný stav.[10] V nadväznosti na avizovaný balík ekonomických opatrení, v ktorých je aj niekoľko opatrení s daňovou problematikou, možno v najbližších dňoch očakávať predstavenie návrhu normatívneho znenia zákona z dielne Ministerstva financií SR,[11] v ktorom by bolo možné riešiť aj súvisiace zmienené procesné aspekty konaní pred NBS a možností predĺženia lehôt pre procesné úkony NBS a procesné úkony dohliadaných subjektov.[12]
Nemáme ambíciu podrobiť legislatívne zmeny ústavnoprávnej analýze, dovolíme si však niekoľko poznámok na ich margo.[13] Všetky prijaté alebo avizované legislatívne zmeny a doplnenia sú navrhované v kontexte ich dočasnosti, a to formou obyčajného zákona v každom sektore. Uvedomujeme si, že prijať jeden právny predpis (zákon) pre všetky sektory by bolo časovo náročné a neflexibilné, avšak stojí za zmienku zamyslieť sa nad stupňom právnej sily „obyčajného“ zákona. Mantinely obmedzenia základných ľudských práv a slobôd boli realizované už zmieneným ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. Vo vzťahu ku konaniam boli tieto obmedzenia[14] zakotvené v citovanom čl. 11 ods. 5 tohto zákona, a to iba vo forme možnosti prerušiť príslušné konanie z dôvodu vojny, vojnového stavu a výnimočného stavu. „Bežnými“ zákonmi, namiesto novelizácie tohto ústavného zákona, sa pristupuje priamo k zákonnej úprave lehôt pre konania a úkony, a to zväčša pre prípad núdzového stavu a aj mimoriadnej situácie spôsobenej covid-19, teda ad hoc s dočasnosťou opatrení. Otáznym môže byť aj predlžovanie zákonných lehôt zo strany orgánu verejnej správy na základe jeho uváženia. V tejto súvislosti je potrebné poukázať napokon aj na skutočnosť, že niektoré z lehôt na vydanie rozhodnutia môžu vychádzať z právnej úpravy EÚ po jej transpozícii (napríklad NBS pri výkone prenesenej rozhodovacej kompetencie ECB v rámci SSM/I. pilier Bankovej únie), čo indikuje derogáciu právnym predpisom nižšej právnej sily (právo EÚ má podľa čl. 7 ods. 2 Ústavy SR prednosť pred národnými právnymi aktmi).
Napriek uvedeným názorovým pochybnostiam si však uvedomujeme zrejmú časovú tieseň, v ktorej je nevyhnutné prijímať právnu formu ekonomických opatrení.
Autor: doc. JUDr. Ľubomír Čunderlík, PhD. Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra finančného práva E-mail: lubomir.cunderlik@flaw.uniba.sk
[1] NBS pri príprave na krízové situácie a pri ich riešení plní úlohy v rozsahu svojej pôsobnosti ako ministerstvá a iné ústredné orgány štátnej správy. NBS je orgánom krízového riadenia v oblasti menovej politiky a bankovníctva, vláda ako orgán krízového riadenia riadi a kontroluje činnosť NBS ako orgánu krízového riadenia pri príprave na krízové situácie ako aj pri ich riešení.
[2] Hospodárskou mobilizáciou sa rozumie súbor hospodárskych činností a organizačných činností a opatrení vykonávaných v období krízovej situácie alebo pripravovaných a vykonávaných v stave bezpečnosti.
[3] Skúmaním núdzového stavu v administratívnoprávnych súvislostiach sa v prechádzajúcich príspevkoch odborného blogu venovali už prof. M. Srebalová a doc. J. Škrobák.
[4] Čl. 127-132 Zmluvy o fungovaní EÚ a Protokol č. 4 k Zmluve o fungovaní EÚ o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky. K tomu pozri Čunderlík, Ľ.: Niektoré ústavnoprávne aspekty postavenia a pôsobnosti centrálnej banky. In: Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie Bratislavské právnické fórum 2018. Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2018, s. 17 a nasl. Dostupné na: https://www.flaw.uniba.sk/fileadmin/praf/Veda/Konferencie_a_podujatia/bpf_2018_new/Zbornik_BPF2018_sekcia_2.pdf
[5] Pozri: https://www.nbs.sk/sk/platobne-systemy/target2/zoznam-ucastnikov-target2-sk alebo Medveď, J., Tkáč, M. a kol.: Banky – história – teória – prax. Bratislava: Sprint2 s. r.o., 2013, s. 236 a nasl.
[6] Pozri napríklad Čunderlík, Ľ., Čunderlík Čerbová, V., Daudrikh, Y., Heseková, S., Katkovčin, M., Mazúr, J.: Inovatívne a atypické modely správy majetku na finančnom trhu a súvisiace otázky. Vedecká monografia. Praha: Leges, 2019, s. 67.
[7] Napríklad § 21 ods. 1 zákona č. 747/2004 Z. z. o dohľade nad finančným trhom a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov nepozná ako dôvod prerušenia konania vedeného pred NBS prípad osobitného zreteľa, napríklad krízový stav vyhlásený pre pandémiu.
[8] K tomu pozri zoznam opatrení zverejnených na internetových stránkach dennikn, dostupné na: https://e.dennikn.sk/1814720/koalicia-zverejnila-vlastne-opatrenia-dane-az-v-septembri-povolia-komercne-testy-otvoria-cast-obchodov-100-eur-na-kazdeho-zamestnanca/?_ga=2.224167963.1824521894.1585503434-1153883985.1585503434
[9] Pozri zákon č. 62/2020 Z. z. o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 a v justícii a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý bol prijatý v skrátenom legislatívnom konaní ešte 25. marca 2020. Znenie dostupné na: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2020/62/20200327
[10] Pozri zákon č. 63/2020 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý bol prijatý 25. marca 2020. Znenie dostupné na: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2020/63/20200327
[11] Pozri tlačovú správu ministerstva, dostupné na: https://www.mfsr.sk/sk/media/tlacove-spravy/prva-pomoc-podnikatelom-z-dielne-ministerstva-financii.html
[12] Vláda na rokovaní dňa 31. marca 2020 prerokovala návrhu zákona o niektorých mimoriadnych opatreniach vo finančnej oblasti v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19, ktorý obsahuje aj navrhované procesné zmeny, spolu s návrhom na skrátené legislatívne konanie o tomto návrhu. Dostupné na: https://rokovania.gov.sk/RVL/Negotiation/1045
[13] Odhliadnuc od správnosti označovania týchto úprav – lex covid alebo lex corona?
[14] Obmedzením ľudských práv, konkrétne v prípade procesných otázok týkajúcich sa uplatňovania práv pred orgánom verejnej správy najmä obmedzením práva na spravodlivý súdny proces, tu chápeme aj možnosť prerušovať konanie a predlžovať jednostranne lehoty rozhodnutím orgánu verejnej správy.