Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v kontexte nedávneho rozhodnutia predsedu Národnej rady odôvodneného stále prebiehajúcou pandémiou ochorenia COVID-19, či právny poriadok pripúšťa posunutie termínu doplňovacích komunálnych volieb.
V predchádzajúcom príspevku publikovanom na platforme COMENIUS odborný blog som sa zaoberal otázkou, či právny poriadok Slovenskej republiky v čase pandémie pripúšťa odklad parlamentných volieb, čiže faktické predĺženie volebného obdobia Národnej rady, prípadne aj iného voleného orgánu, ktorého by sa toto potenciálne rozhodnutie dotklo.[1] Ani sme sa nenazdali a politická prax podobnú otázku ako tú, ktorú som predtým riešil len ako otázku hypotetickú, skutočne nastolila. Predseda Národnej rady, v dôsledku stále prebiehajúcej pandémie respiračného ochorenia COVID-19, dňa 25. marca 2020 totiž vydal rozhodnutie č. 57/2020 Z. z., ktorým zmenil rozhodnutie predchádzajúceho predsedu č. 334/2019 Z. z. z 10. októbra 2019 vyhlasujúce doplňovacie voľby do orgánov samosprávy niektorých obcí (ďalej aj len „doplňovacie komunálne voľby“). Obsahom nového rozhodnutia predsedu Národnej rady je zmena termínu doplňovacích komunálnych volieb zo 4. apríla 2020 na 3. októbra 2020. Na nasledujúcich riadkoch sa v stručnosti zamyslím nad zákonnosťou a ústavnosťou uvedeného postupu.
Ešte predtým, ako sa dostaneme k samotnej analýze prípustnosti posunutia termínu doplňovacích komunálnych volieb, si v krátkosti priblížime to, o aké voľby v skúmanom prípade ide a aká je zákonná úprava ich vyhlasovania a konania.
Za doplňovacie voľby sa spravidla označujú také voľby, ktorých predmetom nie je obsadzovanie všetkých volených mandátov, ale len ich časti.[2] V prípade volieb do orgánov samosprávy obcí, teda tzv. komunálnych volieb, sa doplňovacie voľby konajú pomerne často.[3] Takéto voľby prebiehajú počas riadneho volebného obdobia a ich predmetom je obsadzovanie volených orgánov samosprávy len v niektorých obciach, teda len niektorých starostov (primátorov) alebo len niektorých poslancov obecných (mestských) zastupiteľstiev. Keďže doplňovacie voľby sa konajú v priebehu volebného obdobia orgánov samosprávy obcí, starostovia a poslanci zvolení v takýchto voľbách sú volení len do konca prebiehajúceho volebného obdobia. V skúmanom prípade teda budú volení len do konca volebného obdobia, ktoré začalo na jeseň 2018 a ktoré skončí na jeseň 2022.[4]
Dôvodov pre vyhlásenie a konanie doplňovacích komunálnych volieb je hneď viacero a predpokladá ich § 181 volebného kódexu.[5] Ide o štyri odlišné situácie. Prvou môže byť to, že v niektorej z obcí (1) sa voľby v riadnom termíne nekonali, napríklad z dôvodu absencie kandidátov. Neraz sa totiž stáva, najmä v menších obciach, že o funkciu starostu či poslanca obecného zastupiteľstva nikto nemá záujem. Druhým zákonom predpokladaným dôvodom je (2) vyhlásenie predchádzajúcich volieb Ústavným súdom za neplatné, a to z dôvodu ich neústavnosti resp. nezákonnosti. Tretím dôvodom je (3) rovnosť hlasov dvoch alebo viacerých najúspešnejších kandidátov na funkciu starostu obce, ku ktorej došlo v predchádzajúcich voľbách.[6] A napokon, štvrtým dôvodom môže byť (4) skutočnosť, že v niektorej z obcí pred uplynutím volebného obdobia zanikol mandát poslanca obecného zastupiteľstva a na toto miesto nie je náhradník, alebo skutočnosť, že zanikol mandát starostu obce. K takému zániku môže dôjsť napríklad vzdaním sa mandátu, právoplatným odsúdením za úmyselný trestný čin, zmenou trvalého pobytu mimo obce či smrťou.[7] Za doplňovacie voľby v presnom (užšom) zmysle slova môžeme označiť najmä voľby odôvodnené poslednou z uvedených eventualít. V prípade troch predchádzajúcich prípadov sa dá hovoriť aj o voľbách opakovaných alebo nových.
V skúmanom prípade posunutých doplňovacích komunálnych volieb ide o voľby odôvodnené tak prvým dôvodom, teda nekonaním volieb v predchádzajúcom termíne, ako aj štvrtým dôvodom, čiže zaniknutím mandátu starostu obce resp. poslanca obecného zastupiteľstva. Tieto voľby sa týkajú až 14 rôznych obcí nachádzajúcich sa v šiestich rôznych krajoch.[8] V niektorých z týchto obcí sa má voliť len starosta, v niektorých len jeden alebo viacero poslancov obecného zastupiteľstva a v dvoch z nich má ísť o voľbu oboch orgánov obecnej samosprávy.
Keďže už máme predstavu o tom, čo to doplňovacie komunálne voľby sú, následne by sme si pripomenuli závery, ku ktorým som dospel v už spomínanom predchádzajúcom blogu.
Ústavný poriadok Slovenskej republiky vo všeobecnosti predpokladá, že voľby sa majú konať v pravidelných volebných obdobiach a že volebné obdobie nie je možné predlžovať.[9] V opačnom prípade by totiž dochádzalo k popretiu jedného z kľúčových ústavných princípov demokratického a právneho štátu, a to princípu vlády na obmedzený čas. Jediná výnimka, kedy je možné voľby nevyhlásiť v pravidelných volebných obdobiach a tým pádom aj de facto predĺžiť volebné obdobie dotknutého orgánu, je upravená v ústavnom zákone o bezpečnosti štátu.[10] Citovaný ústavný zákon predpokladá možnosť nevyhlásenia volieb v pravidelných volebných obdobiach, či už ide o voľby do Národnej rady, voľby prezidenta alebo aj voľby do orgánov územnej samosprávy, len v prípade, pokiaľ je to skutočne nevyhnutné a pokiaľ bola prezidentom vypovedaná vojna alebo vyhlásený vojnový stav. Naopak, pandémia, teda rozsiahly výskyt a šírenie určitého ochorenia, môže byť dôvodom pre vyhlásenie (len) núdzového stavu, počas ktorého však, v zmysle ústavného zákona o bezpečnosti štátu, nie je možné voľby v pravidelných volebných obdobiach nevyhlásiť. Prebiehajúca pandémia, ani tá súčasná týkajúca sa ochorenia COVID-19, preto z právneho hľadiska nemôže byť dôvodom pre predlžovanie volebného obdobia, a to nie len volebného obdobia Národnej rady, ale ani volebného obdobia starostov obcí a poslancov obecných zastupiteľstiev.
Ide však v skúmanom prípade, teda v prípade posunutia termínu doplňovacích komunálnych volieb, o ústavne neprípustné nevyhlásenie a nekonanie volieb v pravidelných volebných obdobiach? Má skúmané rozhodnutie predsedu Národnej rady za dôsledok ústavne všeobecne neprípustné predĺženie volebného obdobia?
Odpovede na uvedené otázky by mali byť, podľa môjho názoru, skôr záporné. Keďže samotnou podstatou doplňovacích volieb je to, že sa konajú v priebehu plynúceho volebného obdobia, posunutím termínu ich konania nemôže dôjsť k (všeobecne neprípustnému) nekonaniu volieb „v pravidelných volebných obdobiach“ a teda ani k predĺženiu volebného obdobia orgánov obecnej samosprávy. Ako som už uviedol, starostovia a obecní poslanci zvolení v doplňovacích voľbách vždy vykonávajú svoju funkciu len do skončenia plynúceho volebného obdobia orgánov obecnej samosprávy týkajúceho sa všetkých obcí. V opačnom prípade by sa totiž funkčné obdobia starostov a obecných poslancov v jednotlivých obciach postupne čoraz viac „rozhádzali“ a do budúcnosti by sa postupne zvyšoval počet tých obcí, v ktorých by funkčné obdobie ich orgánov neskončilo súčasne so skončením tohto obdobia u zvyšku obcí.
Uvedené záporné odpovede na položené otázky však neznamenajú, že aktuálna situácia, čiže odklad termínu doplňovacích komunálnych volieb, je ideálna. V prípade minimálne tých obcí, v ktorých sa doplňovacie komunálne voľby majú konať ako dôsledok toho, že sa v nich voľby nekonali v predchádzajúcom termíne, totiž volebný kódex predpokladá časové lehoty, kedy sa doplňovacie voľby majú vyhlásiť. Takéto voľby totiž majú byť vyhlásené do 30 dní od uverejnenia výsledkov riadnych volieb alebo prípadných predchádzajúcich doplňovacích volieb zo strany Štátnej komisie pre voľby. Pôvodné rozhodnutie predsedu Národnej rady č. 334/2019 Z. z. počítalo s vyhlásením doplňovacích volieb v niektorých obciach práve z dôvodu, že ich orgány v predchádzajúcich doplňovacích voľbách konaných 21. septembra 2019 neboli zvolené, resp. voľby sa v nich vôbec nekonali. Citované rozhodnutie teda bolo vydané v rámci lehoty 30 dní, s ktorou volebný kódex počíta. Avšak, novovydané rozhodnutie predsedu Národnej rady, rozhodnutie č. 57/2020 Z. z., z povahy veci túto lehotu už nemôže rešpektovať. Týmto rozhodnutím sa tak doplňovacie komunálne voľby akoby vyhlasujú nanovo, a teda aj po zákonom predpokladanej lehote.
Ďalším problémom, tentoraz platnej zákonnej úpravy ako takej, je aj to, že volebný kódex vôbec nepredpokladá lehoty, dokedy by sa mali doplňovacie voľby vyhlásiť z ostatných dôvodov (iných ako nekonanie volieb v predchádzajúcom termíne), a tým, samozrejme, nepredpokladá presne ani to, dokedy by sa takéto voľby mali reálne konať. Zákon predpokladá len to, že lehoty na vykonanie volieb majú tvoriť prílohu k rozhodnutiu predsedu Národnej rady, ktorým sa takéto voľby vyhlásia. Z formálnoprávneho hľadiska predsedovi Národnej rady tak nič nebráni aby termín volieb posunul, keďže má pri jeho určovaní aj tak prakticky voľné ruky. Ideálnym stavov by bolo, samozrejme, to, keby sa každé doplňovacie voľby konali čo najskôr, keďže je nepochybne verejným záujmom, aby boli prázdne funkcie starostov či poslancov obecných zastupiteľstiev čo najskôr obsadené.
Záverom tohto stručného príspevku teda možno konštatovať, že posunutie termínu doplňovacích komunálnych volieb, vyplývajúce z rozhodnutia predsedu Národnej rady č. 57/2020 Z. z. vydaného z 25. marca 2020, nepredstavuje neprípustný zásah do Ústavou predpokladaného princípu vlády na obmedzený čas, teda nepredstavuje neprípustné nekonanie volieb v pravidelných volebných obdobiach resp. neprípustné predlžovanie volebného obdobia orgánov obecnej samosprávy.
Dôvody vedúce predsedu Národnej rady k posunutiu termínu doplňovacích komunálnych volieb sú, taktiež, ľudsky pochopiteľné a z hľadiska právneho princípu proporcionality akceptovateľné. Sleduje sa nimi totiž ochrana iných dôležitých záujmov, konkrétne ochrana verejného zdravia, či dokonca ochrana života ako takého. Je nesporné, že v prípade, pokiaľ by sa voľby konali začiatkom apríla, čiže v čase, kedy pandémia ochorenia COVID-19 pravdepodobne ešte ani zďaleka nebude kulminovať, bolo by tu riziko ďalšieho šírenia tohto ochorenia, a to nie len v 14 dotknutých obciach.
Aj keď možno súhlasiť s názorom, že jednou z požiadaviek na kvalitný právny poriadok je „menej práva“,[11] predsa len by sa mohlo uvažovať nad doplnením a spresnením zákonnej úpravy vyhlasovania a konania doplňovacích volieb, a to nie len volieb do orgánov samosprávy obcí. Za racionálnu požiadavku totiž možno označiť to, aby zákon, na jednej strane, obsahoval požiadavku na to, do kedy majú byť takéto voľby vyhlásené a dokedy sa majú konať. Súčasne, na strane druhej, by nebolo zlé, keby právna úprava výslovne predpokladala aj možnosť posunutia termínu konania volieb, nie len tých doplňovacích, a to v prípade relevantného a skutočne závažného dôvodu. To by už však, ako som naznačil aj v predchádzajúcom blogu, vyžadovalo skôr novelizáciu samotného ústavného zákona o bezpečnosti štátu, nie len „bežného“ zákona.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] DOMIN, M. Voľby v čase pandémie (ústavnoprávny pohľad). In COMENIUS odborný blog. 2020 [online] 18. 3. 2020 [citované 2020-03-26].
[2] Pre klasifikáciu volieb, vrátane tzv. doplňovacích volieb, pozri napríklad DOMIN, M. Volebné právo a volebné systémy. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017, s. 25.
[3] V priebehu plynutia aktuálneho volebného obdobia orgánov samosprávy obcí (2018 – 2022) sa doplňovacie komunálne voľby konali už dva raz, a to 13. apríla 2019 a 21. septembra 2019.
[4] Zatiaľ posledné riadne voľby do orgánov samosprávy obcí, týkajúce sa celého územia Slovenskej republiky, a konali 10. novembra 2018.
[5] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[6] V prípade rovnosti hlasov pri voľbách poslancov obecného zastupiteľstva zákonná úprava pravidlá, ako určiť víťaza, pozná. Rozhodujúcim je poradie na kandidátnej listine alebo žreb. Pozri § 189 volebného kódexu.
[7] Porovnaj § 13a a § 25 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.
[8] Aprílové doplňovacie voľby sa mali konať v nasledujúcich obciach: Abramová, Drienovec, Harichovce. Hrnčiarovce nad Parnou, Ivanka pri Dunaji, Kaluža, Klčov, Kuklov, Malé Borové, Ondavka, Remeniny, Slovenské pravno, Trebušovce a Turčiansky Ďur.
[9] Vyplýva to, okrem iného, najmä z čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky.
[10] Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov.
[11] Porovnaj DRGONEC, J. Ústavné právo hmotné. Bratislava : C. H. Beck, 2018, s. 4.