Autor sa v tomto odbornom príspevku zamýšľa, v nadväznosti na novelu zákona o volebnej kampani schválenú v októbri 2019, nad vhodnosťou predĺženia moratória na zverejňovanie výsledkov volebných prieskumov, ktoré predmetná novela prináša, predovšetkým nad jej ústavnou konformnosťou.
Nedávne udalosti na pôde zákonodarného orgánu Slovenskej republiky spôsobili, že séria mojich príspevkov na stránkach COMENIUS Odborného blogu venovaná zmenám volebných pravidiel má ďalšie pokračovanie. Pred nejakým časom som sa venoval návrhu novely zákona o podmienkach výkonu volebného práva[1] (označil som ho ako Lex Vallo), ktorý bolo možné hodnotiť skôr ako nadbytočný než ako nebezpečný.[2] Už vtedy sa však dalo predpokladať, že k pomerne stručnému návrhu sa v rámci druhého čítania na pôde Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada)“ niečo „prilepí“. A tak sa aj stalo. V dôsledku iniciatívy Výboru Národnej rady pre verejnú správu a regionálny rozvoj sa do schválenej verzie zákona dostala aj novela zákona o volebnej kampani,[3] ktorá predĺžila zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov zo 14 dní na 50 dní predo dňom konania volieb. Takýto „prílepok“ k pôvodnému návrhu zákona bol obratom, podľa môjho názoru celkom oprávnene, terčom kritiky nie len zo strany politickej opozície, ale aj zo strany odbornej verejnosti.
Podľa aktuálne ešte stále platného znenia zákona o volebnej kampani, teda znenia pred prijatím spornej novely, „v čase 14 dní predo dňom konania volieb a v deň konania volieb až do skončenia hlasovania je zakázané zverejňovať výsledky volebných prieskumov“[4]. Už zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov dva týždne pred voľbami bol pomerne kritizovaný. Skúmaná novela zákona toto obdobie, ktoré môžeme označiť aj ako tzv. moratórium na volebné prieskumy, viac ako strojnásobila. Staršie zákonodarstvo, ktoré upravovalo organizáciu a priebeh jednotlivých druhov volieb pred prijatím zákona o podmienkach výkonu volebného práva a zákona o volebnej kampani v roku 2014, totiž obsahovalo oveľa kratšie moratórium. V prípade niektorých volieb, konkrétne volieb do orgánov samosprávnych krajov, zákon zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov ani výslovne neuvádzal.[5] V prípade ostatných volieb sa dĺžka moratória pohybovala od zákazu zverejňovať výsledky prieskumov sedem dní predo dňom konania volieb, až do zákazu ich zverejňovania výlučne v deň volieb.[6]
Predkladatelia doplňujúceho návrhu, prostredníctvom ktorého sa do novely zákona rozšírenie moratória na volebné prieskumy dostalo, v odôvodnení uvádzajú, že ich návrh neobmedzuje právo voliča na informácie.[7] Dovolím si tvrdiť, že uvedené tvrdenie nie je pravdivé. Predkladatelia pravdepodobne chceli povedať, že ich návrh právo na informácie, ktoré je Ústavou garantované v čl. 26, neobmedzuje neprimerane, teda neústavne. Aj takéto tvrdenie by však bolo prinajmenšom polemické. Ak Ústava uvádza, že každý má právo prijímať a rozširovať informácie, zákonný zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov obmedzením tohto práva nepochybne je. Každému, teda nie len voličom, sa tým totiž prijímanie informácie znemožňuje. Je však potrebné si uvedomiť, že tak ako v prípade väčšiny základných práv a slobôd, aj v prípade slobody prejavu a práva na informácie platí, že nie sú absolútne a je preto možné ich obmedziť. Aby však obmedzenie bolo konformné s Ústavou, musí splniť určité podmienky. Okrem toho, že takéto obmedzenie musí mať zákonný podklad, musí aj ísť o opatrenie, ktoré je v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, prípade nevyhnutné na ochranu bezpečnosti štátu, verejného poriadku, verejného zdravia či mravnosti.[8] To, či obmedzenie základného práva a slobody tieto kritériá spĺňa, sa štandardne zisťuje prostredníctvom tzv. testu proporcionality. Zjednodušene povedané, obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie bude prípustné jedine za predpokladu, že bude proporcionálne, teda primerané. Primerané nemôže byť v prípade, pokiaľ nie je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného (legitímneho) cieľa, teda pokiaľ je sledovaný cieľ možné dosiahnuť bez takéhoto obmedzenia alebo prostredníctvom menej invazívneho zásahu do základného práva.
Práve v primeranosti spočíva najpodstatnejší problém nedávno schváleného predĺženia moratória na volebné prieskumy. Ak je možné ciele, ktoré predĺženie takéhoto moratória sleduje, dosiahnuť inak, menej závažným zásahom (alebo obmedzením) práva na informácie, je nutné zvoliť takýto menej závažný zásah. V opačnom prípade bude obmedzenie základného práva neústavné. Z odôvodnenia doplňujúceho návrhu, ktorým sa do schválenej novely dostalo predĺženie skúmaného moratória, vyplýva, že účelom regulácie by mala byť ochrana voličov pred dezinformáciami a účelovými informáciami, ktoré môžu byť prostredníctvom zverejňovaných výsledkov volebných prieskumov voličom poskytované a ktoré môžu ovplyvniť jeho slobodný výkon volebného práva. Takýto zámer, pri troche zjednodušenia, môžeme zaradiť pod ochranu práv a slobôd iných, teda pod legitímny cieľ, ktorý Ústava ako dôvod obmedzenia práva na informácie predpokladá. Slobodný výkon volebného práva, ktorého predpokladom je aj rozhodovanie sa voliča na základe relevantných informácií, nepochybne je dôležitou hodnotou, ktorú by mal právny poriadok demokratického a právneho štátu chrániť. Je však predĺženie volebného moratória nevyhnutným nástrojom, ako tak docieliť?
Dovolím si odpovedať, že pravdepodobne nie. Ak dokážeme nájsť inú alternatívu, menej invazívny zásah do práva na informácie, riešenie schválené v Národnej rade je potrebné odmietnuť ako neprimerané a preto aj neústavné obmedzenie základného práva. Aké alternatívy však prichádzajú do úvahy? V prvom rade by sme mohli uvažovať o kratšom trvaní samotného moratória. Čím kratší je čas, počas ktorého platí zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov, tým je zásah do základného práva menej intenzívny. Je však otázne, či takéto, stále vo svojej podstate veľmi zjednodušujúce riešenie, je skutočným riešením problémov volebných prieskumov. Možno totiž súhlasiť s tým, že výsledky niektorých (pochybných) volebných prieskumov môžu mať neželaný vplyv na rozhodovanie sa voličov a tým zasahovať do požiadavky na slobodný výkon volebného práva. Avšak, riešenie tohto problému by malo byť o čosi sofistikovanejšie.
Aj bez nároku na definitívne vyriešenie načrtnutého problému je možné uviesť niekoľko príkladov. Zákonodarca by sa napríklad mohol zamerať skôr na stanovenie pravidiel a podmienok, za splnenia ktorých je možné výsledky volebných prieskumov zverejňovať. Takéto podmienky by sa mohli týkať najmä spôsobu, akým sa respondentom volebných prieskumov kladú otázky, ako aj celkového minimálnemu počtu takýchto respondentov. Výsledky volebného prieskumu by totiž mali mať určitú minimálnu reprezentatívnosť. Ako ďalšie riešenie sa napríklad ponúka aj to, že ten, kto výsledky volebného prieskumu bude zverejňovať, by spolu s výsledkami samotnými mohol uviesť aj povinné poučenie o tom, že ide len o prieskum, ktorý nezaručuje, že voľby dopadnú podobne, dokonca ani nezaručuje to, že výsledky prieskumu odzrkadľujú skutočné názory voličstva. To je len niekoľko príkladov. Ak by mali zákonodarcovia snahu riešiť problém volebných prieskumov skutočne poriadne, určite by v spolupráci s odborníkmi, najmä z oblasti sociológie a politológie, prišli aj na ďalšie riešenia. Úplný zákaz zverejňovania výsledkov volebných prieskumov (v dlhom časovom období) je totiž len veľmi jednoduchým „kvázi“ riešením celého problému…
PS: Ani schválené opatrenie nebráni, rovnako ako tomu nebránila aj doterajšia zákonná úprava, aby boli v čase moratória volebné prieskumy vykonávané (nie zverejňované). Otáznym je taktiež to, či schválená zákonná úprava bude schopná efektívne postihnúť prípady, kedy by sa výsledky prieskumov zverejňovali takpovediac „na tajňáša“, teda bez priameho odkazu na názvy konkrétnych politických strán alebo iných účastníkov volebnej súťaže. Takéto konanie by však, podľa môjho názoru, mohlo byť kvalifikované ako obchádzanie zákona.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita
Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva,
E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk
[1] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[2] Porovnaj DOMIN, M.: Je Lex Vallo skutočne potrebný? In: COMENIUS Odborný blog. [online] 27. 8. 2019. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2019/08/27/je-lex-vallo-skutocne-potrebny/>.
[3] Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.
[4] Porovnaj § 17 zákona o volebnej kampani v znení účinnom k 28. októbru 2019.
[5] Porovnaj zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov.
[6] Porovnaj § 30 ods. 14 zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí; §15 ods. 14 zákona č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov; § 19 ods. 9 zákona č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov a § 24 ods. 14 zákona č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
[7] Porovnaj spoločnú správu výborov Národnej rady č. 1579a z 15. októbra 2019 o prerokovaní návrhu poslancov Mariána Kéryho a Martina Nemkyho na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, parlamentná tlač č. 1579.
[8] Porovnaj čl. 26 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.