Eurovoľby 2024: Dočkáme sa na Slovensku konečne viacerých volebných obvodov?

Autor v tomto odbornom príspevku stručne približuje navrhované zavedenie spoločného celoeurópskeho volebného obvodu pre voľby poslancov Európskeho parlamentu, vrátane možných problémov, ktoré by s takýmto riešením mohli byť spojené.

Stručne na úvod

Jednou z obľúbených tém týkajúcich sa (možnej) reformy slovenských volebných pravidiel, a to nie len medzi odborníkmi na ústavné právo či politológiu, ale najmä medzi politikmi, je počet volebných obvodov, na ktoré by malo byť územie Slovenskej republiky rozdelené. Dokladujú to nie len nedávne úvahy jedného z poslancov najsilnejšej vládnej politickej strany, ku ktorým som sa osobitne vyjadril v predchádzajúcom článku,[1] ale aj diskusia, ktorá v apríli tohto roku prebehla na pôde Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“).[2]

Bez ambície o podrobnejšiu analýzu slovenského diskurzu však možno tvrdiť, že politická vôľa na zvýšenie počtu volebných obvodov, bez ohľadu na pozitívna alebo negatíva, ktoré by s takýmto krokom boli spojené, sa v blízkej dobe zrejme nenájde. Ako však ukázali nedávne udalosti, „vietor“ môže „zafúkať“ z Bruselu (či zo Štrasburgu). Poslanci Európskeho parlamentu (ďalej len „EP“) totiž v máji schválili legislatívnu iniciatívu predpokladajúcu zmenu pravidiel volieb do EP na úrovni celej Európskej únie (ďalej len „Únia“ alebo „EÚ“).[3] V prípade úspešného dovedenia do konca by malo byť prijaté nové nariadenie zrušujúce doterajší Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu z roku 1978. Reforma navrhuje viacero zmien, pričom jednou z nich má byť aj vytvorenie volebného obvodu spoločného pre celú EÚ slúžiaceho na voľby časti poslancov EP. Práve túto navrhovanú zmenu na nasledujúcich riadkoch v stručnosti priblížim. Súčasne sa pokúsim aj poukázať na niektoré z potenciálnych problémov, ktoré by takáto zmena mohla priniesť.

Volebný systém pre voľby do EP dnes

Ešte predtým, než si priblížime zmeny, ktoré by nedávno schválená legislatívna iniciatíva mala priniesť, je vhodné si v krátkosti pripomenúť základné črty volebného systému uplatňujúceho sa pri voľbách do EP v Slovenskej republike v súčasnosti.

Prvé voľby do EP, ktoré prebiehali aj v Slovenskej republike, sa uskutočnili v roku 2004. Nasledovali voľby v rokoch 2009, 2014 a 2019. Aj keď počas tohto obdobia došlo k nahradeniu zákona o voľbách do Európskeho parlamentu[4] neskorším (a stále platným) volebným kódexom,[5] k zásadnejším zmenám volebného systému neprišlo. Ten je pritom veľmi podobný, dokonca až šablónovito, volebnému systému používanému pri voľbách do Národnej rady.

Z hľadiska základnej klasifikácie volebných systémov, ktorá má na zreteli techniku transformácie odovzdaných hlasov na mandáty, ide v prípade volieb do EP o proporcionálny volebný systém (volebný systém pomerného zastúpenia), čo nepramení len z požiadavky uvedenej v Akte o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu, ale aj z istej tradície parlamentných volieb, ktorá v našich podmienkach začala po roku 1989. Ako je všeobecne známe, jedným z kľúčových prvkov každého volebného systému sú volebné obvody, a to konkrétne ich počet a ich veľkosť. Slovenský zákonodarca, tak ten v roku 2003 ako aj ten v roku 2014, zvolil riešenie v podobe jedného volebného obvodu pokrývajúceho celé územie Slovenskej republiky. Ide teda o rovnaké riešenie ako to, ktoré zvolil v prípade volieb do Národnej rady. Všetkých 13 alebo 14 poslancov EP, ktorí boli vo voľbách v Slovenskej republike volení,[6] si tak voliči vyberali na základe rovnakých kandidátnych listín bez ohľadu na to, či volič mal trvalý pobyt napríklad v Bratislave, vo Zvolene či povedzme v Medzilaborciach. Kandidátne listiny, rovnako ako v prípade volieb do Národnej rady, podľa v súčasnosti platných pravidiel navrhujú politické strany (aj politické hnutia) registrované v zmysle zákona o politických stranách.[7]

Hoci je riešenie s jediným volebným v prípade volieb do Národnej rady často kritizované, pri voľbách do EP nie je až tak výnimočné. Naopak, v prípade volieb do EP ide skôr o pravidlo než o výnimku. Rovnako v jednom celoštátnom volebnom obvode totiž sú, vychádzajúc z pravidiel platných počas zatiaľ posledných volieb v roku 2019, volení napríklad aj europoslanci v Bulharsku, Česku, Estónsku, Fínsku, Francúzsku, Rakúsku, Rumunsku či v Španielsku.[8]

Volebný systém pre voľby do EP po novom

Ak by navrhované zmeny prešli v podobe, v akej sú prítomné v návrhu nariadenia o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu, ktorým sa zrušuje rozhodnutie Rady (76/787/ESUO, EHS, Euroatom) a Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu pripojený k tomuto rozhodnutiu (ďalej len „návrh nariadenia“), poslanci EP by voličmi v Slovenskej republike boli volení prinajmenšom v dvoch volebných obvodoch. Návrh nariadenia totiž počíta so všeobecnými pravidlami volebného systému, ktoré sú prakticky totožné ako tie platné v súčasnosti (najmä čl. 12 a čl. 14), no k tým pridáva aj osobitné pravidlá označené nadpisom „Volebný obvod pre celú Úniu“ (v anglickom jazyku „Union-wide constituency“; najmä čl. 15).

Tak ako doteraz, aj po novom by poslanci EP mali byť volení v každom členskom štáte prostredníctvom proporcionálneho volebného systému. Členské štáty EÚ by si pritom mali sami určiť, či ich územie bude tvoriť jeden volebný obvod, tak ako je to v súčasnosti aj u nás, alebo či svoje územie, slovami návrhu nariadenia „volebnú oblasť“, rozdelia na viacero volebných obvodov. Ak si však členské štáty zvolia viacero volebných obvodov, riešenie musí byť také aby nenarúšalo požiadavku na pomernosť volebného systému. To je však požiadavka, ktorá platila aj doteraz.

Novinku však predstavuje zriadenie spoločného volebného obvodu pre celú Úniu, ktorý nenahrádza volebný obvod alebo volebné obvody určené vnútroštátnymi predpismi členských krajín, ale ich, naopak, dopĺňa. V spoločnom celoeurópskom volebnom obvode by malo byť volených 46 poslancov EP, pričom by išlo o poslancov nad rámec počtu, ktorý je inak určený pre jednotlivé členské štáty. Poslanci by v spoločnom celoeurópskom volebnom obvode mali byť volení taktiež prostredníctvom proporcionálneho volebného systému, pričom návrh nariadenia konkretizuje, že mandáty by mali byť prerozdeľované prostredníctvom tzv. D’Hontovej metódy, ktorá predstavuje jednu z metód využívaných v rámci systém tzv. volebných deliteľov. Ak by nedošlo k zmene spôsobu prerozdeľovania mandátov v slovenskom volebnom obvode, dôsledkom by bolo, že mandáty by na základe hlasov slovenských voličov boli prerozdeľované prostredníctvom rôznych metód, keďže volebný kódex pri slovenskom volebnom obvode počíta s využitím tzv. Hagenbach-Bischoffovej metódy, čiže jednej z metód tzv. volebných kvót.

So skutočnosťou, že „druhý“ volebný obvod by mal mať celoeurópsky charakter, súvisí aj otázka podávania kandidátnych listín. Oprávnenými subjektmi by mali byť tzv. európske volebné subjekty, ktoré sú návrhom nariadenia definované ako európske politické strany, európske politické hnutia, európske volebné aliancie alebo európske koalície vnútroštátnych politických strán. Každý takýto subjekt by mohol, so zreteľom na jediný spoločný volebný obvod, podať len jednu kandidátnu listinu. Návrh nariadenia pritom počíta aj s rôznymi dodatočnými podmienkami, a to v závislosti od toho, ktorý z európskych volebných subjektov by kandidátnu listinu podával. Ak by išlo napríklad o kandidátnu listinu koalície vnútroštátnych politických strán, ich počet by musel byť taký, aby sa rovnal štvrtine všetkých členských štátov EÚ. Politická strana (vrátane politického hnutia) registrovaná v Slovenskej republike podľa zákona o politických stranách by tak samostatne kandidátnu listinu pre spoločný celoeurópsky volebný obvod podať nemohla. Bola by „odkázaná“ na spoluprácu s politickými stranami z iných členských štátov Únie.

Navrhované pravidlá sa taktiež snažia o zabezpečenie demografickej vyváženosti kandidátov uvedených na kandidátnych listinách európskych volebných subjektov. Pre tento účel návrh nariadenia rozdeľuje členské štáty, podľa počtu ich obyvateľov, do piatich kategórií, pričom na kandidátnej listine musí byť uvedený rovnaký počet kandidátov z každej z týchto skupín, avšak je jedno, či pôjde o kandidátov z jedného alebo viacerých štátov z dotknutej skupiny. Pre lepšie pochopenie, kandidátna listina každého kandidujúceho subjektu by nutne nemusela obsahovať aj kandidátov napríklad zo Slovenskej republiky, pokiaľ by obsahovala potrebný počet kandidátov z iných členských štátov zaradených do rovnakej skupiny. Mohlo by ísť o kandidátov z Dánska, Fínska, Írska, Chorvátska alebo Litvy, čiže štátov, ktoré sú zaradené do rovnakej skupiny ako Slovenská republika.

Vytvorenie celoeurópskeho volebného obvodu by bolo sprevádzané aj ďalšou novinkou, a to zriadením tzv. Európskeho volebného orgánu (v anglickom jazyku „European Electoral Authority“), ktorý by mal volebný postup v tomto spoločnom celoeurópskom volebnom obvode vykonávať, resp. monitorovať. Malo by ísť o kolektívny orgán zložený z jedného člena menovaného každým z členských štátov EÚ. Návrh nariadenia dokonca výslovne uvádza, že by malo ísť o profesorov práva alebo politických vied. Na čele Európskeho volebného orgánu by mal stáť jeho predseda, ktorého by volili členovia tohto orgánu jednoduchou väčšinou. Funkčné obdobia členov Európskeho volebného orgánu by malo byť päťročné, a to bez možnosti jeho obnovenia. Sídlom Európskeho volebného orgánu by mal byť samotný EP a jeho činnosť by mala byť financovaná zo všeobecného rozpočtu Únie.

Stručne na záver

Myšlienka zriadenia spoločného celoeurópskeho volebného obvodu je nesporne zaujímavá. Samotný návrh nariadenia zmeny, medzi ktoré patrí aj zriadenie spoločného volebného obvodu, odôvodňuje predovšetkým snahou o posilnenie demokratickej legitimity EÚ, čo je niečo, čo je skutočne pomerne často, aj v našom prostredí, predmetom kritiky.[9] Dôvody však majú vychádzaj aj zo skutočnosti, že volebné pravidlá týkajúce sa volieb do EP síce už sú do určitej miery harmonizované, no aj napriek tomu sa volebné systémy v jednotlivých členských štátoch do značnej miery líšia. Ich zjednotením, pokiaľ ide o časť volieb realizovanú „cez“ celoeurópsky volebný obvod, by sa mala dosiahnuť aj voličská rovnosť všetkých občanov Únie, ako aj posilnenie tzv. európskej verejnej sféry. Rovnosť občanov, osobitne rovnosť v spojení s politickou participáciou, pritom nepochybne predstavuje jeden z kľúčových princípov či hodnôt spoločných pre ústavné poriadky členských štátov EÚ.

Zriadenie spoločného celoeurópskeho volebného obvodu zrejme môže, prinajmenšom do určitej miery, vyššie načrtnuté ciele dosiahnuť. Môže však priniesť aj problémy. Otáznym napríklad zostáva to, či by voliči vo všetkých členských krajinách druhý hlas slúžiaci na voľby poslancov v celoeurópskom volebnom obvode skutočne (v dostatočnej miere) využívali, najmä v prípade, pokiaľ by sa na kandidátnych listinách neobjavili žiadny alebo len minimálny počet kandidátov z ich členských krajín. Návrh nariadenia síce predpokladá istú demografickú diverzitu, no nezabezpečuje to, aby na kandidátnych listinách v celoeurópskom volebnom obvode museli byť kandidáti z každého z členských štátov. Aj napriek tomu, že poslanci EP nie sú reprezentantmi členských štátov ale občanov EÚ, prinajmenšom u nás stále prevláda vnímanie skôr opačné. Mám preto pochybnosti o tom, či by pravidlá v navrhovanej podobe na volebnú účasť, ktorá je pri voľbách do EP na Slovensku beztak mizerná, nemali skôr negatívny vplyv, keďže by sa s jedným celoeurópskym volebným obvodom slovenskí euroobčania nemuseli vôbec dostatočne identifikovať.

Ako sa zaujímavosť sa taktiež žiada dodať, že spoločný celoeurópsky volebný obvod by nepochybne predstavoval svetový unikát. Takmer určite by totiž išlo o najväčší volebný obvod na svete, keďže by zahŕňal viac než 400.000.000 obyvateľov a jeho rozloha by bola viac než 4 milióny km2. Pre porovnanie, v súčasnosti patria rozlohou k najväčším volebným obvodom určeným pre voľby parlamentných orgánov ruské Jakutsko (republika Sacha) s viac ako 3 miliónmi km2 (ale len niečo viac ako 900.000 obyvateľmi), kanadský Nunavut s viac ako 1,8 miliónmi km2 (a len niečo vyše 30.000 obyvateľmi), americká Aljaška s viac ako 1,7 miliónmi km2 (a niečo vyše 700.000 obyvateľmi)  či obvod Durack pokrývajúci značnú austrálskeho štátu Západná Austrália s rozlohou niečo viac ako 1,3 milióna km2 (a menej ako 500.000 obyvateľmi).

Na záver sa žiada dodať, že návrh nariadenia sa nesnaží pravidlá volieb do EP v jednotlivých členských štátov zblížiť len prostredníctvom vytvorenia spoločného celoeurópskeho volebného obvodu. Naopak, predpokladá aj zjednotenie veku práva byť volený na úroveň 18 rokov (alebo nižšie), povinné paritné zastúpenie mužov a žien na kandidátnych listinách či obligatórne zavedenie možnosti hlasovať (aj) prostredníctvom pošty. Aj tieto navrhované zmeny, v prípade ak budú napokon pretavené do záväznej podoby, by si vyžadovali zásadné zmeny slovenských volebných pravidiel, predovšetkým textu volebného kódexu.

Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Katedra ústavného práva, E-mail: marek.domin@flaw.uniba.sk


[1] Porovnaj DOMIN, M. Viac menšín v parlamente: zníženie volebného prahu alebo viac volebných obvodov? In Comenius Odborný blog. 1. február 2022. Dostupné na: <https://comeniusblog.flaw.uniba.sk/2022/02/01/viac-mensin-v-parlamente-znizenie-volebneho-prahu-alebo-viac-volebnych-obvodov/> [cit. 2022-06-01].

[2] Tejto diskusie sa ako pozvaný diskutér zúčastnil aj autor. Pre podrobnosti pozri napr. Parlamentný inštitút Kancelárie NR SR zorganizoval diskusiu o možných zmenách volebného systém. 3. máj 2022. Dostupné na: <https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=udalosti/udalost&MasterID=56019> [cit. 2022-06-01].

[3] Pozri napr. Parlament chce zmeniť pravidlá európskych volieb a požaduje celoúnijný volebný obvod. 3. máj 2022. Dostupné na: <https://www.europarl.europa.eu/news/sk/press-room/20220429IPR28242/parlament-chce-zmenit-pravidla-europskych-volieb-ziada-celounijny-volebny-obvod> [cit. 2022-06-01].

[4] Zákon č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov.

[5] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

[6] V rokoch 2009 a 2014 sa v Slovenskej republike volilo 13 poslancov EP, vo rokoch 2004 a 2019 to bolo 14 poslancov.

[7] Zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.

[8] Pozri napr. 2019 European elections: National rules. Dostupné na: <https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2018/623556/EPRS_ATA(2018)623556_EN.pdf> [cit. 2022-06-01].

[9] Pozri napr. GIBA, M. Európsky parlament a demokratický deficit Únie. In Perspektívy vývoja ústavného práva v podmienkach zjednocujúcej sa Európy. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave, 2011, s. 31 – 35.